財務視角下高校內部控制體系構建探究

徐文亮

摘要：隨著我國高等院校不斷擴大辦學規(guī)模，多元化發(fā)展，高校的經濟業(yè)務活動和掌握資金呈幾何增長。隨著高校權力擴大，給監(jiān)管帶來了巨大的挑戰(zhàn)，高校落馬的干部不在少數(shù)。高校作為服務公共事業(yè)的重要機構，當所掌握的權力不受到制衡與監(jiān)督時，它就會膨脹，一旦出現(xiàn)失誤或者違法違紀的事情，就會對國家和人民的利益造成損害。

關鍵詞：行政事業(yè)單位；內部控制；高校；體系

中圖分類號：G647 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）012-0-01

我國行政事業(yè)單位的內部控制建設起相對較晚，根據(jù)財政部印發(fā)的《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》（財會〔2012〕21號）和《關于全面推進行政事業(yè)單位內部控制建設的指導意見》（財會〔2015〕24號）要求，教育部出臺為推動部屬各高等學校進一步完善內部控制，提高內部管理水平的《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南（試行）》（教財廳〔2016〕2號）。旨在從上至下的推進高校內部控制體系的構建。

一、高校內控建設的控制目標

高校作為非盈利機構，側重于社會公共服務，強調效率與公平的統(tǒng)一。它與企業(yè)的內部控制管理有相似也有不同。相同點在于均強調合法合規(guī)、資產安全、財務相關信息真實完整。不同點在于企業(yè)強調經營效率和結果，實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略，而高校強調提高公共服務效率和效果，以及防范舞弊和預防腐敗。所以高校內部控制體系可以借鑒企業(yè)的內部控制建設成果，卻不能照搬。高校服務于社會公益的特征決定了其應以服務公共為目標來構建內部控制體系，而不是以經濟效益為前提設計。

二、高校內部控制存在的主要問題

（一）內部控制建立的環(huán)境不理想

就高校目前擴大自主經營的環(huán)境下，高校領導認為內部控制是一項多余和累贅的復雜單位流程的制度，或者又把內部控制當成上級管理下級的手段之一。有的高校對內部控制的認識限于各類財經規(guī)章制度，不少高校領導甚至把內部控制看成財務部門的工作范圍，讓財務部門自己做了就是，使內部控制的構建流于形式。

（二）內部控制制度有待完善

在財政部印發(fā)《關于全面推進行政事業(yè)單位內部控制建設的指導意見》，財會[2015]24號，要求所有行政事業(yè)單位必須在2016年底前完成內部控制的建立和實施工作。以及教育部出臺的《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南（試行）》（教財廳〔2016〕2號）的時間節(jié)點可以看出，目前我國還缺乏一套經過時間驗證、結合高校自身業(yè)務特點研究設計的高校內部控制體系框架。觀念從無到有，理論從模糊到具體實施，有的高校在最后截至的1個月的時間內完成整個學校的內部控制構建，筆者認為這樣的內控可能存在很多漏洞。

（三）內部控制的監(jiān)督考核機制不到位

目前，高校的監(jiān)督機構主要是審計和紀委部門，這些部門在審計和檢查上內容上大多偏重于是否合法合規(guī)，較少對被審部門的人員組織結構，執(zhí)行職能的效率進行評價。這些監(jiān)督機構在開展業(yè)務時，是否有完整的考核機制可循，是否是憑經驗、慣例辦理業(yè)務，業(yè)務開展的時間和范圍有沒有約束，都需要寫進內控制度中。

三、高校內部控制建設體系搭建

根據(jù)財政部出臺的關于行政事業(yè)單位的意見以及教育部出臺的部署高校內控指南試行可以看出，現(xiàn)階段的高校內控還局限在以財政資金為主的會計控制上。那么本文也從財務視角，來探究高校內部控制體系的構建。

（一）設置內部控制的組織機構

高校內部控制應有學校一把手親自負責。高校應設置單獨的內控職能部門或者確定內部控制牽頭部門，負責協(xié)調組織內部控制工作。不僅是財務部門，還包括內部審計部門、紀檢監(jiān)察、政府采購、國資管理等部門或崗位在內涵蓋學校經濟業(yè)務往來流動的部門。

（二）梳理各類經濟活動的業(yè)務流程構建內部控制體系

筆者認為可以通過組織相關人員對本單位的預算、收支、政府采購、資產管理等方面的各項業(yè)務進行調研和訪談，實現(xiàn)對經濟活動的全過程控制。

1.單位層面的內部控制建設

高校應優(yōu)化內部監(jiān)督機制。發(fā)揮內部審計部門的作用，建立風險評估制度。對學校內部進行查缺補漏，將容易產生腐敗舞弊現(xiàn)象的環(huán)節(jié)重點把控，將學校的風險控制在可承受的范圍內。將監(jiān)控的環(huán)節(jié)前移，而不是事后反省。對此，我們可以引入外部審計機構，健全內部審計制度，來保證內部審計的獨立性以及權威性。

高校的信息化校園建設，應該將經濟業(yè)務流程結合內部控制崁入學校信息系統(tǒng)中，以此減少人為干擾，留下操作痕跡，保護信息的完整和安全。

2.業(yè)務層面的內部控制建設

預算管理的內控構建，應結合單位的實際情況進行考慮，根據(jù)預算資金來源不同，以及上級部門及學校領導對預算管理的指導思路進行梳理，從預算編制、批復、執(zhí)行、決算與考評，優(yōu)化預算管理內部控制的構建。

收支業(yè)務的內控構建，應建立健全收入內部管理制度，設置收入業(yè)務崗位，實現(xiàn)收入的歸口管理，嚴格執(zhí)行收支兩條線，按規(guī)定報關和使用印鑒和票據(jù)。

政府采購業(yè)務的內控構建，應按照預算和計劃組織采購業(yè)務，對采購活動實施歸口管理，加強對采購申請的內部審核，按規(guī)定選取采購方式、發(fā)布采購信息。定期對采購業(yè)務信息進行分類統(tǒng)計，并內部通報。

合同管理內控構建，應健全合同業(yè)務管理制度，從合同訂立、履行到最后歸檔登記，并且注意不相容崗位相互分離。對合同業(yè)務實施歸口管理，實現(xiàn)合同管理與預算管理、收支管理相結合。

資產管理內控構建，應對貨幣資金、實物資產、無形資產等進行分類按不同性質健全資產的內部管理制度。設置合理的資產管理崗位。

基建項目內控構建，健全基建項目的管理制度，建立相關議事決策機制，重大項目集體決策、決策過程及意見應當形成書面文件，歸檔保管。建立與基建項目相關的審核機制，項目由內部財會、法律等相關人員或者具有相應資質的中介機構進行審核，出具評審意見。

（三）內控制度的實施監(jiān)督與評價

單位應當建立健全內控監(jiān)督制度，明確各部門的職責權限和義務。內部審計部門或相應部門定期或不定期檢查內控執(zhí)行情況，及時發(fā)現(xiàn)問題并提出改進意見。單位負責人應當至少每年要求內控部門或內審部門出具本校內控有效性評價及內控的自我評價報告。

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