破解京津冀城市群的人口困境

文尹德挺

破解京津冀城市群的人口困境

文尹德挺

攝影 張斯偉

強(qiáng)化首都文化、科技等核心資源的空間聚集優(yōu)勢，轉(zhuǎn)移服裝、化工、機(jī)械和電子設(shè)備制造、傳統(tǒng)出版和信息中介、租賃等行業(yè)到非核心區(qū)域，既可減緩產(chǎn)業(yè)過度集聚的局面，又有助于增強(qiáng)城市的發(fā)展活力。

世界級城市群的孵化需要發(fā)揮人口聚集的規(guī)模效應(yīng)，也需要重視人口分布的空間優(yōu)化。在向世界級城市群演變的過程中，京津冀城市群亟須走出人口極化困境，破解“既不夠多點(diǎn)聚集、又不夠連片分散”的雙重矛盾，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整。作為發(fā)展最早、規(guī)模最大的世界級城市群，美國東北部城市群“一核、多極、連片、三疏解”的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)具有重要借鑒意義。

2015年出臺(tái)的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》將京津冀協(xié)同發(fā)展上升至國家戰(zhàn)略層面，并要求建立以首都為核心的世界級城市群。當(dāng)前，京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量僅占全國的10.2%，人口占全國的8.2%，而同為首都城市群的美國東北部城市群，是世界上發(fā)展最早的城市群，其經(jīng)濟(jì)總量和人口總量均占美國的22%左右。美國東北部城市群人口空間協(xié)作經(jīng)驗(yàn)對京津冀統(tǒng)籌規(guī)模、空間、產(chǎn)業(yè)三大結(jié)構(gòu)的啟示。

兩大城市群對比

北京市中心城人口拐點(diǎn)待現(xiàn)。從整個(gè)京津冀來看，北京市中心城在京津冀的人口占比由1980年的6%增至2015年的14%左右，而中心城在北京市的人口占比也由1980年的45%升至2015年的71%，尚未迎來下降拐點(diǎn)，在一定程度上束縛了京津冀城市群的孵化。

在1800年至2015年200多年的時(shí)間里，美國東北部城市群中的“一核”紐約城，其人口占比經(jīng)歷了“先升后降”的過程，拐點(diǎn)出現(xiàn)在1940年代，此時(shí)紐約城在美國東北部城市群的人口占比為18%，紐約城在紐約州的人口占比為55%。這一拐點(diǎn)發(fā)生在美國城市化率接近60%之時(shí)，當(dāng)時(shí)紐約城的總部經(jīng)濟(jì)開始向外圍轉(zhuǎn)移，城市群的公共服務(wù)全面改善，帶動(dòng)了郊區(qū)制造業(yè)、商業(yè)服務(wù)業(yè)的發(fā)展及人口的擴(kuò)散。2015年，我國城市化率已達(dá)56%，而且北京市正推進(jìn)非首都功能的疏解，這給北京市中心城人口拐點(diǎn)的出現(xiàn)創(chuàng)造了有利的外部條件。

京津冀“一核兩極”格局被打破，多極協(xié)作、錯(cuò)位發(fā)展體系尚未形成?？傮w來看，2000年至2014年京津冀的經(jīng)濟(jì)重心和人口重心均持續(xù)向北京市方向逼近。原有的“一核”（北京）、“雙極”（天津市、保定市）的城市群格局被打破，目前已倒退至京津“一核一極”、保定市喪失原來“兩極”地位的被動(dòng)局面，區(qū)域發(fā)展的整體活力遭遇困境。2000年，保定市和天津市是北京之外的兩大人口聚集地（分別占京津冀人口的12%和11%），而到了2014年，人口占比超過10%的城市僅有北京市和天津市，保定市的人口占比已經(jīng)低于10%。同時(shí)，人口流動(dòng)也在持續(xù)強(qiáng)化京津冀“一核一極”的趨勢。在轉(zhuǎn)變過程中，在2000年至2014年間，京津冀地區(qū)62%的新增人口集中于京津兩市，其中，北京市的絕對中心地位尤其穩(wěn)定，接近40%的新增人口集中在北京市。具體來看，當(dāng)前京津冀城市群人口的空間結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀不利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，而人口空間流動(dòng)的慣性也使京津冀城市群空間協(xié)作的實(shí)現(xiàn)受到阻礙：首先，京津冀內(nèi)部人口流動(dòng)加劇向兩個(gè)區(qū)域增長極聚集。北京市一直是區(qū)域內(nèi)人口流入的主要集中地，同時(shí)北京市和河北省戶籍人口流動(dòng)至天津的比例也有所增加，天津成為區(qū)域內(nèi)人口流入的次極；其次，京津冀外部流入人口同樣加速向兩個(gè)區(qū)域增長極聚集。這一群體人口規(guī)模持續(xù)增加，而北京市一直是外部流入人口的主要聚集地，天津是外部流入人口的次要聚集地。從人口流動(dòng)趨勢看，天津的人口吸引力在逐漸上升，而河北省對外部流入人口的吸引力逐步下降，共同推動(dòng)京津冀外部人口流入兩極化格局的形成。

在美國東北部城市群，多極協(xié)作、錯(cuò)位發(fā)展則是此城市群得以迅速崛起的關(guān)鍵。不僅多極之間分工明確，例如，紐約城為金融中心，華盛頓特區(qū)為政治中心，波士頓為文化中心，費(fèi)城為工業(yè)中心，巴爾的摩為貿(mào)易中心，而且這5個(gè)城市的人口總量占美國東北部城市群的比例曾高達(dá)28%，形成了五城聯(lián)動(dòng)、錯(cuò)位發(fā)展的“一核多極”功能格局。

京津冀陷入“既不夠聚集、又不夠分散”的雙重困境?！安痪奂斌w現(xiàn)在區(qū)縣層面的多點(diǎn)聚集不足。京津冀人口高度聚集型區(qū)縣僅有14個(gè)，其中，有11個(gè)聚集在北京市，有3個(gè)聚集在天津市，京津之外缺少人口高度聚集型區(qū)縣。然而，在區(qū)縣數(shù)量與京津冀差異不大的美國東北部城市群，其高度聚集型區(qū)縣多達(dá)40個(gè)。

“不分散”體現(xiàn)在城市層面的連片分散不足。京津冀高度聚集型的城市區(qū)域只有京津2片，而美國東北部城市群則形成了包括紐約城在內(nèi)的5個(gè)城市、4個(gè)區(qū)域的連片發(fā)展，“連片帶狀聚集”特征帶動(dòng)了城市群的發(fā)育。因此，京津冀城市群在提升區(qū)縣人口多點(diǎn)聚集程度的同時(shí)，還應(yīng)增加城市人口的連片分散程度，實(shí)現(xiàn)人口空間結(jié)構(gòu)的內(nèi)部協(xié)調(diào)。

北京市制造業(yè)、信息傳輸業(yè)、租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)占比過高，公共服務(wù)業(yè)明顯不足。通過對2014年北京市和紐約州行業(yè)結(jié)構(gòu)的橫向比較可發(fā)現(xiàn)：第一，北京市3個(gè)行業(yè)的就業(yè)占比明顯高于紐約州：制造業(yè)、信息傳輸業(yè)、租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)，三者合計(jì)北京市為33.6%，而紐約州僅為8.1%。第二，北京市2個(gè)行業(yè)的就業(yè)占比明顯低于紐約州：公共管理、社會(huì)保障和社會(huì)組織業(yè)，衛(wèi)生和社會(huì)工作業(yè)，其中，北京市衛(wèi)生和社會(huì)工作行業(yè)就業(yè)占比僅為2.7%，比紐約州低11個(gè)百分點(diǎn)。

通過對紐約州1970年至2014年產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)的縱向比較，紐約州產(chǎn)業(yè)“三疏解”的經(jīng)驗(yàn)值得北京市借鑒：在紐約州，制造業(yè)中的服裝、化工、機(jī)械和電子設(shè)備制造等行業(yè)的就業(yè)下降超過制造業(yè)總下降量的50%；信息傳輸業(yè)中的出版業(yè)（非網(wǎng)絡(luò)）和信息中介行業(yè)就業(yè)規(guī)模下降較快；租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)中的租賃業(yè)下降也較快。

從北京市當(dāng)前就業(yè)占比來看，制造業(yè)接近13%，租賃和商業(yè)服務(wù)業(yè)接近13%，建筑業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)二者合計(jì)接近13%，而其他公共服務(wù)類行業(yè)發(fā)展相對不足。因此，強(qiáng)化首都文化、科技等核心資源的空間聚集優(yōu)勢，轉(zhuǎn)移服裝、化工、機(jī)械和電子設(shè)備制造、傳統(tǒng)出版和信息中介、租賃等行業(yè)到非核心區(qū)域，既可減緩產(chǎn)業(yè)過度集聚的局面，又有助于增強(qiáng)城市的發(fā)展活力。

人口困境的破解之路

世界級城市群的發(fā)展雖有差異，但其共性更有價(jià)值。美國東北部城市群二百多年發(fā)展歷程所體現(xiàn)的“一核、多極、連片”的規(guī)律性特點(diǎn)值得京津冀借鑒。未來，京津冀城市群的孵化亟待在以下三個(gè)方面著重推進(jìn)：

第一，拉齊北京市周邊城市群的公共服務(wù)水平，是破解北京市中心城“人口規(guī)模困局”的關(guān)鍵因素。對于北京市中心城未來拐點(diǎn)的出現(xiàn)，目前已經(jīng)具備了良好的外部環(huán)境，但更依賴于北京市周邊城市的迅速崛起，特別是城市建設(shè)品位、文化氛圍的一體化，這是阻礙各類生產(chǎn)要素市場化轉(zhuǎn)移的核心要素。從現(xiàn)實(shí)情況來看，目前由于京津冀三地財(cái)政支出狀況存在顯著的差異，從而造成了三地在公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施以及人才交流環(huán)境等方面均存在明顯落差。例如，測量不均等狀況的泰爾指數(shù)顯示，在1984年至2013年期間，京津冀的這一指數(shù)雖有波動(dòng)，但三十年間并未發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化。再如，在2014年人均財(cái)政總支出、人均公共服務(wù)支出、人均教育支出及人均醫(yī)療支出等指標(biāo)上，北京市分別是河北省的3.3倍、2.0倍、2.8倍及2.5倍。這樣的財(cái)政支出狀況進(jìn)一步束縛了京津冀服務(wù)協(xié)同和文化協(xié)同的步伐。京津冀的人口流動(dòng)，特別是人才流動(dòng)，需要著力拉齊公共服務(wù)水平，強(qiáng)化京津冀區(qū)域本土文化凝聚力，重點(diǎn)解決好人才流動(dòng)后的心理落差、享有落差、環(huán)境落差及機(jī)會(huì)落差等現(xiàn)實(shí)問題。

第二，謀劃北京周邊城市群的錯(cuò)位發(fā)展，是破解京津冀城市群“人口分布困局”的關(guān)鍵因素。在《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》“一核、雙城、三軸、四區(qū)、多節(jié)點(diǎn)”空間布局的宏觀指導(dǎo)下，目前“一核”北京市的主要任務(wù)在于優(yōu)化首都人口與經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量；“雙城”北京市和天津市未來應(yīng)主要致力于強(qiáng)化金融創(chuàng)新等方面的組團(tuán)效應(yīng)和協(xié)作效應(yīng)；而“三軸、四區(qū)、多節(jié)點(diǎn)”則是打通京津冀人口流動(dòng)之關(guān)鍵：一方面，既要更為關(guān)注“三軸”中“北京——保定——石家莊”傳統(tǒng)發(fā)展軸及“北京——唐山——秦皇島”東部沿海發(fā)展軸的發(fā)展，另一方面，又要以冬奧委會(huì)為重要抓手，推動(dòng)“四區(qū)”中以張家口、承德等地為核心的西北部生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)發(fā)展。從美國東北部城市群“五城協(xié)作”的歷史經(jīng)驗(yàn)可知，未來京津冀需要打造的空間架構(gòu)應(yīng)是多個(gè)節(jié)點(diǎn)城市的多點(diǎn)支撐和聯(lián)動(dòng)發(fā)展，例如，打造以張家口、承德等代表的生態(tài)文明城市，以保定、廊坊等為代表的創(chuàng)新先行城市，以及以秦皇島、唐山等為代表的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)示范城市等。

第三，加強(qiáng)城市治理體制機(jī)制的全方位創(chuàng)新，是破解北京市“產(chǎn)業(yè)疏解困局”的關(guān)鍵因素。北京市需要更好地運(yùn)用規(guī)劃、市場化、法治化等手段加強(qiáng)城市綜合調(diào)控，在規(guī)劃中謀布局，從管理中要效益，在城市管理精細(xì)化的過程中實(shí)現(xiàn)低端產(chǎn)業(yè)向外疏解。要注重城市總體規(guī)劃對人口總量上限、生態(tài)紅線和城市開發(fā)邊界的控制，重點(diǎn)解決好城市功能超載、城市開發(fā)強(qiáng)度過大等根源性問題。在規(guī)劃層面，需要對不同發(fā)展階段的城市GDP增速、開發(fā)強(qiáng)度以及公共服務(wù)均等程度等提出合理的約束性指標(biāo)，避免產(chǎn)業(yè)疏解目標(biāo)的短期化和短視化；在管理層面，需要進(jìn)一步提高政策有效性，提升政策合力，進(jìn)一步強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)政策銜接，增強(qiáng)部門之間和區(qū)域之間的產(chǎn)業(yè)協(xié)同。

作者系中共北京市委黨校（北京行政學(xué)院）社會(huì)學(xué)教研部副主任、教授

責(zé)任編輯 徐飛