如何更好推行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目代建公共服務(wù)設(shè)施模式

楊旭輝++李曉濤++韓偉

在政府財(cái)力有限、公共服務(wù)設(shè)施缺口較大背景下出現(xiàn)的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目代建公共服務(wù)設(shè)施模式，近年來(lái)在北京已經(jīng)有了一定數(shù)量的積累，代建的類(lèi)型大致涵蓋了教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)綜合服務(wù)管理、交通、市政公用等領(lǐng)域。從代建的效果看，確實(shí)對(duì)緩解財(cái)政資金壓力、提高與住宅建設(shè)同步性等方面起到了積極作用，但隨著早期代建設(shè)施陸續(xù)進(jìn)入移交和使用階段，也相應(yīng)暴露出一些問(wèn)題，要在今后幾年繼續(xù)大力推行這一模式，有必要對(duì)代建模式的適用范圍、建設(shè)移交標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)一步厘清。

劃定適用范圍

《北京市居住公共服務(wù)設(shè)施配置指標(biāo)》（京政發(fā)[2015]7號(hào)文）明確提出，政府應(yīng)擔(dān)負(fù)起“?；?、兜底線”的責(zé)任，同時(shí)還要采取多種方式積極引導(dǎo)社會(huì)資本參與居住公共服務(wù)設(shè)施的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理。依據(jù)7號(hào)文精神，結(jié)合不同類(lèi)型公共服務(wù)設(shè)施的自身特點(diǎn)，以及使用代建模式過(guò)程中的利與弊，建議對(duì)今后的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)代建項(xiàng)目，根據(jù)公共服務(wù)設(shè)施類(lèi)別劃定代建模式的適用范圍。

從以往的代建案例分析，采用房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目代建模式的主要是幼兒園和中小學(xué)。此類(lèi)設(shè)施由于能為項(xiàng)目增添附加值，比較受開(kāi)發(fā)商青睞，在代建設(shè)施中所占比重也最大。但從實(shí)際使用情況看，建議義務(wù)教育階段和非義務(wù)教育階段的設(shè)施應(yīng)該區(qū)別看待。

幼兒園建議繼續(xù)使用代建模式。隨著二胎政策的放開(kāi)，以及育兒理念的不斷更新，本市幼兒園供求矛盾突出，居民對(duì)于幼兒園的需求也更加的多元化。僅僅依靠教育主管部門(mén)組織建設(shè)公立幼兒園，一時(shí)很難滿(mǎn)足需求。幼兒園通常建筑規(guī)模不大，相關(guān)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)較為明晰，與居住小區(qū)建設(shè)的關(guān)系緊密，使用代建模式有利于實(shí)現(xiàn)同步性和多元化。從調(diào)研情況看，開(kāi)發(fā)商和政府主管部門(mén)都沒(méi)有反映突出的問(wèn)題，表明相關(guān)運(yùn)作比較成熟，各方認(rèn)可度較高。

中小學(xué)建議原則上由政府投資建設(shè)。中小學(xué)使用房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目代建模式雖然提高了建設(shè)速度，增加了學(xué)位數(shù)量，但反映出的問(wèn)題也比較多。最為突出的是開(kāi)發(fā)商的逐利行為對(duì)義務(wù)教育資源的公共品屬性造成一定的損害，引發(fā)社會(huì)問(wèn)題。在部分新開(kāi)發(fā)的區(qū)域，代建本是為了盡快解決教育資源不足問(wèn)題，結(jié)果“學(xué)區(qū)房”的出現(xiàn)反而加劇了學(xué)位緊張，事與愿違。隨著城市發(fā)展階段從聚集轉(zhuǎn)為疏解，大規(guī)模的住宅開(kāi)發(fā)項(xiàng)目越來(lái)越少，代建學(xué)校的機(jī)會(huì)和必要性都隨之減少，義務(wù)教育的缺口主要體系為“軟件”的不足、優(yōu)質(zhì)資源的不均衡。為每一位適齡兒童提供義務(wù)教育是政府本身的職責(zé)所在，政府投資建設(shè)有利于統(tǒng)籌布局和保證公平性。因此，建議此類(lèi)設(shè)施原則上一律由政府投資建設(shè)。特殊情況下需要代建，應(yīng)在規(guī)劃階段明確服務(wù)范圍，并禁止進(jìn)行商業(yè)性宣傳。

醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)設(shè)施建議進(jìn)一步明確標(biāo)準(zhǔn)。該類(lèi)設(shè)施包括社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心和各級(jí)醫(yī)院，其中使用房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目代建模式的主要是服務(wù)中心級(jí)別的設(shè)施。結(jié)合前期的調(diào)研，代建的主要問(wèn)題在于前期沒(méi)有提出詳細(xì)的建筑標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致開(kāi)發(fā)商僅僅是建了指定面積的房子，位置、布局等不能滿(mǎn)足使用要求。這一問(wèn)題通過(guò)加強(qiáng)溝通、明確相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，可以得到解決。在此基礎(chǔ)上，可以使用代建模式。

使用房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目代建模式的交通設(shè)施主要有公交場(chǎng)站和社會(huì)停車(chē)場(chǎng)兩大類(lèi)，需要分別對(duì)待。

公交場(chǎng)站建議由交通部門(mén)負(fù)責(zé)投資建設(shè)。對(duì)于絕大多數(shù)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目而言，公交場(chǎng)站的建設(shè)和項(xiàng)目本體基本上是脫離的。此類(lèi)設(shè)施對(duì)周邊道路等設(shè)施的要求具有較強(qiáng)專(zhuān)業(yè)性，范圍也不僅限于開(kāi)發(fā)商項(xiàng)目所在地塊內(nèi)，需要對(duì)整個(gè)區(qū)域提前做出詳細(xì)規(guī)劃。接收方反映，建成移交時(shí)在轉(zhuǎn)彎半徑等方面經(jīng)常不能滿(mǎn)足線路運(yùn)轉(zhuǎn)要求，而且周邊的建筑、道路已經(jīng)建成，無(wú)法重新整改，只能閑置或當(dāng)作停車(chē)場(chǎng)使用，反而是一種浪費(fèi)。公交場(chǎng)站用地不需要分?jǐn)偼恋亻_(kāi)發(fā)成本，建筑工程量也比較小，全部由政府投資建設(shè)，財(cái)政負(fù)擔(dān)也相對(duì)較輕。

社會(huì)停車(chē)場(chǎng)代建中沒(méi)有發(fā)現(xiàn)突出問(wèn)題，而且投資額比較小，對(duì)項(xiàng)目整體的影響不大，可以使用代建模式。同時(shí)，鑒于社會(huì)停車(chē)場(chǎng)本身屬于“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”，有一定的盈利空間，同樣適合以其他方式引入社會(huì)資本進(jìn)行多元化投資和運(yùn)營(yíng)，而且各方面探索成果已經(jīng)較為豐富。因此，代建模式應(yīng)該僅僅作為多元化中的一元，而不應(yīng)成為主流。

市政公用設(shè)施應(yīng)區(qū)別對(duì)待。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目代建的市政公用設(shè)施主要包括三類(lèi)。第一類(lèi)是涉及最多的垃圾處理設(shè)施，屬于具有“負(fù)外部性”的公共服務(wù)設(shè)施，對(duì)提升項(xiàng)目品質(zhì)沒(méi)有好處，開(kāi)發(fā)商積極性也不高，通常采取能拖則拖、能躲則躲的策略。此類(lèi)設(shè)施建議由相關(guān)市政環(huán)衛(wèi)部門(mén)統(tǒng)一布局、提前建設(shè)。第二類(lèi)是水電氣熱供給設(shè)施用房，專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)，通常為項(xiàng)目級(jí)配建設(shè)施，使用代建模式的社區(qū)和街區(qū)級(jí)設(shè)施較少，此類(lèi)設(shè)施也不建議使用代建模式。第三類(lèi)是郵政設(shè)施，相關(guān)運(yùn)作比較成熟，沒(méi)有突出問(wèn)題，可以使用代建模式。

社區(qū)綜合管理服務(wù)包含內(nèi)容比較龐雜，涉及社區(qū)辦公、文化、體育、養(yǎng)老、派出所等多種用途，也應(yīng)采取差異化措施。

養(yǎng)老設(shè)施由房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目代建起步較晚，目前都尚未投入使用，問(wèn)題也尚未暴露。但參考教育類(lèi)設(shè)施的經(jīng)驗(yàn)，預(yù)計(jì)隨著老齡化水平的提高，養(yǎng)老設(shè)施的市場(chǎng)價(jià)值將逐步顯現(xiàn)，可能會(huì)成為繼“學(xué)區(qū)房”之后被開(kāi)發(fā)商利用的又一大賣(mài)點(diǎn)。因此對(duì)公益性的養(yǎng)老設(shè)施和經(jīng)營(yíng)性的養(yǎng)老設(shè)施，應(yīng)該作出清晰的劃分。如果養(yǎng)老設(shè)施定位為公辦，建議由民政部門(mén)負(fù)責(zé)投資建設(shè)，防止公辦養(yǎng)老院出現(xiàn)與“學(xué)區(qū)房”類(lèi)似的問(wèn)題。與此同時(shí)支持社會(huì)資本自主投資、經(jīng)營(yíng)養(yǎng)老設(shè)施，實(shí)現(xiàn)多元化。經(jīng)營(yíng)性養(yǎng)老設(shè)施完全可以單獨(dú)出讓地塊、單獨(dú)立項(xiàng)，沒(méi)有必要與住宅開(kāi)發(fā)項(xiàng)目捆綁。

社區(qū)辦公用房和文體設(shè)施等，一般在項(xiàng)目級(jí)中都要代建，社區(qū)級(jí)和街區(qū)級(jí)的設(shè)施只是在建筑面積上更大。各級(jí)設(shè)施都面臨著標(biāo)準(zhǔn)缺失問(wèn)題，在建立標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，在項(xiàng)目級(jí)代建的基礎(chǔ)上增加社區(qū)級(jí)、街區(qū)級(jí)的代建也并非難事，因此比較適合使用房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目代建模式。

派出所、消防站等特殊用途的設(shè)施一般體量不大，而且專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)，不適合由房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目代建，實(shí)踐中使用代建模式的本身也不多，建議不納入代建模式適用范圍。

完善代建模式

對(duì)于可以使用代建模式的公共服務(wù)設(shè)施，針對(duì)實(shí)踐中的主要問(wèn)題，我們提出了“政策到位、標(biāo)準(zhǔn)明確、溝通充分、流程規(guī)范”四個(gè)方面的政策建議。

首先要政策到位。

目前代建模式在辦理相關(guān)手續(xù)時(shí)依據(jù)函、請(qǐng)示批復(fù)、會(huì)議紀(jì)要等低層級(jí)文件居多，有時(shí)甚至無(wú)政策可依，有必要在全市層面出臺(tái)政策，讓代建模式有法可依。

建議出臺(tái)總領(lǐng)性的管理辦法。建議由市住房城鄉(xiāng)建設(shè)委牽頭，規(guī)劃、國(guó)土、發(fā)展改革、稅務(wù)以及公共服務(wù)設(shè)施的使用部門(mén)共同參與制定。一是劃定適用范圍。建議采取“正面清單”的方式明確可以使用房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目代建模式的公共服務(wù)設(shè)施類(lèi)型，清單之外的不允許與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目捆綁。二是明確代建模式在規(guī)劃、土地供應(yīng)、立項(xiàng)、建設(shè)、移交各環(huán)節(jié)的基本流程，特別是針對(duì)在一般項(xiàng)目流程基礎(chǔ)上增加的內(nèi)容給出統(tǒng)一政策。三是統(tǒng)一明確產(chǎn)權(quán)歸屬，即代建公共服務(wù)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)是放在專(zhuān)業(yè)管理部門(mén)、放在具體使用單位、放在國(guó)資委、成立專(zhuān)門(mén)的托管機(jī)構(gòu)、還是由接收部門(mén)自己確定。四是明確制約手段，要求先完成公共服務(wù)設(shè)施移交，后辦理商品房部分預(yù)售許可政策，令公共服務(wù)設(shè)施的移交與商品房部分的銷(xiāo)售構(gòu)成制約關(guān)系，促使開(kāi)發(fā)商按時(shí)按質(zhì)完成建設(shè)并移交設(shè)施。

建議出臺(tái)相關(guān)的土地政策。建議由規(guī)劃國(guó)土部門(mén)牽頭出臺(tái)政策，明確無(wú)償代建的公共服務(wù)設(shè)施統(tǒng)一采用劃撥方式供應(yīng)土地；明確土地劃撥手續(xù)在什么時(shí)候辦理，需要哪些前置條件；明確土地出讓金是直接免收還是先收后返，因施工誤差多出來(lái)的建筑面積是否免收出讓金。

建議出臺(tái)明確的稅費(fèi)政策。建議由稅務(wù)部門(mén)牽頭出臺(tái)文件，明確代建公共服務(wù)設(shè)施的各項(xiàng)稅費(fèi)政策。特別是明確移交環(huán)節(jié)產(chǎn)生的稅費(fèi)怎么交、誰(shuí)來(lái)交，如何計(jì)算、如何減免等。

其次要標(biāo)準(zhǔn)明確。

標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題已經(jīng)成為代建設(shè)施順利移交和使用的最大障礙。以書(shū)面形式明確標(biāo)準(zhǔn)，可提高建設(shè)效率，減少糾紛和二次拆改，也是對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中契約精神的尊重。

建議提前明確設(shè)施性質(zhì)。在規(guī)劃階段，最遲于土地出讓之前就應(yīng)明確公共服務(wù)設(shè)施的性質(zhì)、服務(wù)范圍等，寫(xiě)入土地招拍掛協(xié)議，并公之于眾，同時(shí)要求開(kāi)發(fā)商銷(xiāo)售時(shí)在醒目位置公開(kāi)這些信息。特別是幼兒園、體育場(chǎng)館、停車(chē)場(chǎng)等可以是公益性也可以是營(yíng)利性的設(shè)施，在姓公還是姓私的問(wèn)題上不能含糊。

建議按項(xiàng)目明確建筑標(biāo)準(zhǔn)。公共服務(wù)設(shè)施的需求構(gòu)成復(fù)雜，由市政府出臺(tái)一個(gè)全市統(tǒng)一而又十分詳細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)比較困難。建議根據(jù)前期與使用部門(mén)的溝通情況，以項(xiàng)目為單位，將詳細(xì)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)寫(xiě)入土地招拍掛協(xié)議，或在土地出讓的同時(shí)，由開(kāi)發(fā)商和使用部門(mén)簽訂代建（接收）協(xié)議。具體標(biāo)準(zhǔn)可以各類(lèi)設(shè)施的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，結(jié)合實(shí)際需求進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。對(duì)于尚沒(méi)有行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)施，應(yīng)由專(zhuān)業(yè)主管部門(mén)牽頭盡快制定。達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的政府有權(quán)拒絕接收，達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)及時(shí)完成接收并為開(kāi)發(fā)商辦理預(yù)售證等手續(xù)。

建議制定代建協(xié)議模板。建議由市規(guī)劃國(guó)土委或住房城鄉(xiāng)建設(shè)委牽頭擬定代建協(xié)議模板，征求其他相關(guān)部門(mén)意見(jiàn)后公布。并要求具體項(xiàng)目簽訂代建協(xié)議時(shí)在模板基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化完善。代建協(xié)議模板的內(nèi)容應(yīng)包括公共服務(wù)設(shè)施的建筑標(biāo)準(zhǔn)、裝修標(biāo)準(zhǔn)、性質(zhì)、具體位置、移交時(shí)限、移交方式、接收方、違約責(zé)任等。

再者是溝通充分。

既保證溝通充分到位，又要符合行政審批制度改革方向，不能隨意增加審批環(huán)節(jié)，重點(diǎn)還是要在政府部門(mén)之間建立溝通機(jī)制。

建議建立市級(jí)層面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。由市規(guī)劃國(guó)土委牽頭組織，市住房城鄉(xiāng)建設(shè)委、市發(fā)展改革委、市財(cái)政局及市級(jí)教育、衛(wèi)生、民政等專(zhuān)業(yè)主管部門(mén)共同參與，定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議。根據(jù)各領(lǐng)域的需求，對(duì)一段時(shí)間內(nèi)重點(diǎn)代建什么、代建多少、主要建在哪、設(shè)施性質(zhì)等問(wèn)題給出方向性意見(jiàn)。

建議建立市、區(qū)兩級(jí)溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。市級(jí)層面與區(qū)級(jí)層面考慮問(wèn)題的角度各有側(cè)重，建議以市、區(qū)兩級(jí)規(guī)劃國(guó)土系統(tǒng)的聯(lián)絡(luò)為縱向骨干，建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。通過(guò)區(qū)規(guī)劃國(guó)土部門(mén)無(wú)法在本區(qū)層面協(xié)調(diào)的事項(xiàng)集中匯總上報(bào)，由市級(jí)規(guī)劃國(guó)土部門(mén)聯(lián)系其他市級(jí)部門(mén)協(xié)調(diào)解決。之所以選擇規(guī)劃國(guó)土系統(tǒng)，一是便于在前期階段及時(shí)解決問(wèn)題，二是規(guī)劃國(guó)土系統(tǒng)在代建各環(huán)節(jié)與各方均有密切聯(lián)系，便于匯總情況；三是因?yàn)樵撓到y(tǒng)是直管，縱向聯(lián)系較為密切、便利；四是借鑒豐臺(tái)等區(qū)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

建議明確要求各區(qū)將部門(mén)間溝通前置到土地出讓前。對(duì)可能需要代建公共服務(wù)設(shè)施的地塊，建議統(tǒng)一要求各區(qū)在出讓方案確定之前充分聽(tīng)取使用部門(mén)意見(jiàn)。土地出讓完成后，使用部門(mén)與開(kāi)發(fā)商簽訂代建協(xié)議，此后各個(gè)審批環(huán)節(jié)均不再要求開(kāi)發(fā)商出具使用部門(mén)意見(jiàn)材料，各部門(mén)也不得再提出額外要求。

最后要流程規(guī)范。

建議統(tǒng)一立項(xiàng)要求。對(duì)于立項(xiàng)的必要前置條件，特別是關(guān)于是否必須出具使用部門(mén)意見(jiàn)，是否要完成土地劃撥手續(xù)等目前做法不一的問(wèn)題，應(yīng)給出全市統(tǒng)一的政策。建議統(tǒng)一在簽訂招拍掛協(xié)議的同時(shí)，簽訂規(guī)范的代建協(xié)議，并隨后完成公共服務(wù)設(shè)施地塊的土地劃撥手續(xù)，此外無(wú)需再提供使用部門(mén)的書(shū)面意見(jiàn)，以減輕企業(yè)審批負(fù)擔(dān)。對(duì)于保障房等非招拍掛方式供地的項(xiàng)目，也應(yīng)在辦理立項(xiàng)前簽訂代建協(xié)議。

建議統(tǒng)一聯(lián)合驗(yàn)收。建議由住房城鄉(xiāng)建設(shè)委牽頭組織，在一般房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目現(xiàn)行竣工驗(yàn)收方式的基礎(chǔ)上，應(yīng)邀請(qǐng)公共服務(wù)設(shè)施對(duì)應(yīng)的主管部門(mén)參與驗(yàn)收。已明確了具體使用單位的，應(yīng)邀請(qǐng)使用單位一同參與驗(yàn)收。如代建設(shè)施沒(méi)有達(dá)到代建協(xié)議中的要求，主管部門(mén)或使用單位可依據(jù)代建協(xié)議及相關(guān)文件規(guī)定反對(duì)通過(guò)驗(yàn)收，但不得以未約定事項(xiàng)為由反對(duì)通過(guò)驗(yàn)收。

建議統(tǒng)一接收部門(mén)。建議各區(qū)統(tǒng)一在住房城鄉(xiāng)建設(shè)委下設(shè)立配套辦（代建辦），負(fù)責(zé)代建公共服務(wù)設(shè)施的接收工作，對(duì)于缺乏接收經(jīng)驗(yàn)的使用部門(mén)，可由配套辦（代建辦）協(xié)助辦理產(chǎn)權(quán)證。

（作者單位：北京市發(fā)展和改革委）