激活“單項(xiàng)表決”

阿計(jì)

立法爭(zhēng)議頻繁發(fā)生，立法博弈日趨激烈，乃是近年來(lái)各級(jí)人大立法的顯著特征。由此帶來(lái)的突出問(wèn)題是，一些立法案因個(gè)別條款存在重大分歧，或因久拖不決多年“難產(chǎn)”，甚至擱置過(guò)久而險(xiǎn)成“廢案”，或在激辯聲中勉強(qiáng)出臺(tái)，而爭(zhēng)議仍然經(jīng)久不息。

這樣的現(xiàn)實(shí)，折射了立法民主與立法效率之間的深刻矛盾。在此背景下，表決作為立法最后關(guān)口，就愈加凸顯出程序民主的終極價(jià)值。長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)立法案進(jìn)行整體表決是人大立法一以貫之的方式，但一旦個(gè)別條款遭遇重大分歧，作為民意代表的表決者勢(shì)必陷入兩難境地，或顧全大局而被迫妥協(xié)，或堅(jiān)持異議而割愛(ài)全篇，其實(shí)質(zhì)都是遮蔽了真實(shí)民意的表達(dá)，拉低了立法民主的水準(zhǔn)。

有效的策略是改革人大立法的表決制度，引入單項(xiàng)表決程序。當(dāng)立法案的重要條款發(fā)生較大爭(zhēng)議時(shí)，以逐一分項(xiàng)的方式，對(duì)其先予表決，并據(jù)此對(duì)爭(zhēng)議性條款作出取舍，再付諸整體表決。如此，既能提前解決立法分歧、保證立法博弈更為充分，又能最大程度尊重民意，使立法民主真正深入細(xì)節(jié)層面。尤其是，與偏重效率的整體表決相比，單項(xiàng)表決能在兼顧效率的同時(shí)實(shí)現(xiàn)民主的最大化，進(jìn)而合理平衡兩者的內(nèi)在沖突，推進(jìn)立法質(zhì)量的提升。

事實(shí)上，自1990年上海市人大率先規(guī)定單項(xiàng)表決機(jī)制后，截至2014年，已有14個(gè)省級(jí)人大和8個(gè)較大市人大在立法規(guī)則中設(shè)計(jì)了這一程序，此后這一數(shù)據(jù)還在持續(xù)增加。尤其是立法法2015年修改后正式確立了單項(xiàng)表決機(jī)制。但在現(xiàn)實(shí)中，除了2006年湖北省人大曾率先試水外，單項(xiàng)表決實(shí)踐幾成孤例，并未普遍運(yùn)用于各級(jí)人大立法。

兼具民主與效率價(jià)值的“單項(xiàng)表決”制度創(chuàng)新，為何幾乎處于休眠狀態(tài)？其中一個(gè)重要原因，恐怕源自傳統(tǒng)立法觀念的阻礙。多年以來(lái)，“高票通過(guò)”“意見(jiàn)統(tǒng)一”通常被視為立法成功的重要標(biāo)志，立法爭(zhēng)議往往傾向于通過(guò)內(nèi)部協(xié)調(diào)、溝通、解釋等方式予以解決，而不愿“冒險(xiǎn)”于公開(kāi)票決程序。另一個(gè)重要原因是，盡管在國(guó)家立法和不少地方立法領(lǐng)域，單項(xiàng)表決已經(jīng)確立為法定機(jī)制，卻缺乏細(xì)節(jié)性的制度安排。

正因此，要使單項(xiàng)表決不再休眠于制度層面，就必須沖破傳統(tǒng)立法觀念的束縛，走出重“協(xié)調(diào)”輕民主、重“穩(wěn)妥”輕效率的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。同時(shí)應(yīng)當(dāng)綜合考量人大會(huì)期、代表非專職性等客觀現(xiàn)實(shí)，針對(duì)單項(xiàng)表決程序的提出主體、啟動(dòng)決定、議決規(guī)則、結(jié)果處理等基本環(huán)節(jié)，盡快設(shè)計(jì)出明晰具體的操作細(xì)則，以有效激活單項(xiàng)表決程序，使之真正成為彌補(bǔ)整體表決不足的現(xiàn)實(shí)路徑。