“四個平臺”破解基層治理困境

金春華

“基礎(chǔ)不牢，地動山搖?！编l(xiāng)鎮(zhèn)對政權(quán)建設(shè)和組織建設(shè)起著重要作用。為破解縣鄉(xiāng)斷層、條塊分割等基層治理中普遍存在的難題，浙江省創(chuàng)新探索實踐基層治理體系“四個平臺”建設(shè)，著力打造中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化“浙江樣板”。

“四個平臺”是指綜治工作、市場監(jiān)管、綜合執(zhí)法、便民服務(wù)4個功能性工作平臺。

2016年12月，浙江省在試點的基礎(chǔ)上全面推進基層治理體系“四個平臺”建設(shè)。今年，該項工作納入“最多跑一次”改革整體推進。至5月10日，全省各地“四個平臺”建設(shè)進展順利，已有近一半鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）完成建設(shè)，寧波、紹興已相繼實現(xiàn)全覆蓋。因為平臺的出現(xiàn)，縣鄉(xiāng)斷層、條塊分割這些基層治理中存在的全國性難題有了新的破解模式。

困境：尷尬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)狀

鄉(xiāng)鎮(zhèn)，中國行政體系的“最末梢”。

根據(jù)省政府網(wǎng)站顯示，2017年初，浙江共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)929個，算上街道，鄉(xiāng)級行政區(qū)共1378個。它們在基層治理中起著主力軍作用，直接服務(wù)近5600萬群眾。

但目前，由于縣鄉(xiāng)沒有很好地統(tǒng)籌起來，產(chǎn)生了諸如縣鄉(xiāng)斷層、條塊分割等一系列難題。

“老百姓對此有兩種很形象的說法：一種說鄉(xiāng)鎮(zhèn)是‘打工型政府，說的是很多縣級部門把工作壓給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為部門‘打工；另一種說鄉(xiāng)鎮(zhèn)是‘缺胳膊少腿型政府，說的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)盡管任務(wù)多，但人手少、資源少、職權(quán)少?！?月初，全省市縣編辦主任年度培訓(xùn)班上，與會人員在這一點上的感受竟出奇相似。

一邊是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)“我的地盤難作主”的尷尬，一邊是“基礎(chǔ)不牢，地動山搖”的警示。這樣一個全國性難題，如何破解？

給鄉(xiāng)鎮(zhèn)加壓？最大限度發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的效能？

不可行。省編辦和浙大曾合作搞過一個課題，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作狀態(tài)進行摸底。結(jié)果是，全省大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)目前的工作已經(jīng)滿負荷，壓力很大。

給鄉(xiāng)鎮(zhèn)減負？很多工作都由縣級部門及其派駐機構(gòu)來承擔(dān)。

不現(xiàn)實。因為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府在基層治理方面的效果比部門好?？梢灶A(yù)見，今后很長一段時間內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還是要承擔(dān)大量的工作任務(wù)。

繼續(xù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“老辦法”——協(xié)作配合或者部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)共建？

效果也不甚理想。因為這些措施缺乏長效機制，而且與部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“一把手”的個人人脈、個人協(xié)調(diào)能力密切相關(guān)，如果“一把手”協(xié)調(diào)能力差，“共建”很可能就成了空架子。

如果賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法等權(quán)力呢？這需要對現(xiàn)行法律和體制作大調(diào)整，在省級層面并不現(xiàn)實。即使調(diào)整，也需要一個長期的過程。

真的無法作為了嗎？

2015年3月4日，全省行政體制和機構(gòu)編制工作會議在杭州召開，“四個平臺”概念首次提出。3個月后，省委十三屆七次全會明確提出要提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，探索建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜治工作、市場監(jiān)管、綜合執(zhí)法、便民服務(wù)四個功能性工作平臺。

破局：搭建平臺尋良方

平臺，是在沒有“最優(yōu)解”情況下求得的“更優(yōu)解”。

基層治理體系“四個平臺”，是一個資源集合平臺。它運用矩陣化管理理念，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和部門派駐機構(gòu)承擔(dān)的職能相近、職責(zé)交叉和協(xié)作密切的日常管理服務(wù)事務(wù)進行歸類，完善機制，整合力量，形成綜治工作、市場監(jiān)管、綜合執(zhí)法、便民服務(wù)四個功能性工作平臺，并以綜合指揮、屬地管理、全科網(wǎng)格、運行機制為支撐。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作千頭萬緒，四個功能性工作平臺夠了嗎？

楊汛橋鎮(zhèn)，位于紹興柯橋區(qū)西北部，是紹興的經(jīng)濟重鎮(zhèn)之一，也是全國小城鎮(zhèn)綜合改革試點鎮(zhèn)。去年12月起，柯橋區(qū)以楊汛橋為試點，探索基層治理體系“四個平臺”的規(guī)范化、標準化和體系化建設(shè)。

“我們把鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的中心工作都整合到‘四個平臺的系統(tǒng)中，編制了開展工作的十項機制、六個流程，還把85%的綜合執(zhí)法力量下沉到基層一線?！笨聵騾^(qū)編辦主任高來興介紹說。

在距離楊汛橋鎮(zhèn)約400公里的慶元縣淤上鄉(xiāng)，“四個平臺”同樣夠用。

淤上鄉(xiāng)是一個農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)、山區(qū)鄉(xiāng)。這里對綜合執(zhí)法和便民服務(wù)的要求相對更高。鄉(xiāng)黨委副書記吳美英介紹說，去年底，鄉(xiāng)里基本完成“四個平臺”建設(shè)的運行工作。現(xiàn)在，鄉(xiāng)、村、網(wǎng)格三級信息形成應(yīng)急聯(lián)動相應(yīng)機制，機構(gòu)實現(xiàn)了扁平化、信息化、聯(lián)動化。對違法建筑、違法使用土地、市場馬路等違法行為，鄉(xiāng)里基本可做到全鄉(xiāng)范圍內(nèi)40分鐘趕到現(xiàn)場處置，綜合執(zhí)法不過夜。

“‘七站八所變成了‘四個平臺，各部門的網(wǎng)格員也變成了一個。所有問題找他一個人就行，方便?！庇偕相l(xiāng)蒲潭村村民林生旺對鄉(xiāng)里的便民服務(wù)贊不絕口。

麻雀雖小，五臟俱全。鄉(xiāng)鎮(zhèn)不管大小，和老百姓關(guān)系直接、密切的事務(wù)主要就在這“四個平臺”?；鶎又卫眢w系“四個平臺”通過縣鄉(xiāng)之間職責(zé)重構(gòu)、資源重配、體系重整，推動更多的資源向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜，使職權(quán)、力量等圍著問題轉(zhuǎn)、貼牢一線干。

要訣：屬地管理來“給力”

可以說，平臺是一種柔性的、功能性的工作機制，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)“借力”作為。

也有人擔(dān)心，要是部門不肯“給力”怎么辦？屬地管理成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的尚方寶劍。

建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制、調(diào)整人員管理機制、優(yōu)化網(wǎng)格管理機制、強化定職定責(zé)機制，早在開始試點“四個平臺”建設(shè)之初，海寧市就制定了四項配套機制，加強屬地管理。

“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制要求鎮(zhèn)（街道）建立聯(lián)席會議制度，定期會商。人員管理機制中，市級部門派駐機構(gòu)人員除編制保留在原單位外，工資福利待遇、考核、成長發(fā)展等，均由鎮(zhèn)（街道）黨委為主統(tǒng)一管理。為確保隊伍總體保持穩(wěn)定，下派人員如需調(diào)整，事前必須同時向組織、編辦、人力社保部門報批。”海寧市編辦相關(guān)負責(zé)人介紹說。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)“權(quán)”變大了，會不會出問題？

5月5日下午，在天臺縣龍溪鄉(xiāng)，黨委副書記許式統(tǒng)正在綜合信息指揮室翻看一天來的辦事記錄。由于基層治理體系“四個平臺”的任務(wù)指派都是“網(wǎng)上來網(wǎng)上去”，事件有沒有辦完、辦得怎么樣了、群眾反響如何，點點鼠標都能看到，而且圖文并茂。

“今年到4月底，鄉(xiāng)里有20多個項目開工建設(shè)，這也給我們基層治理帶來挑戰(zhàn)。我們要把每一件事做細做實。”許式統(tǒng)說，“四個平臺”的系統(tǒng)，對辦事流程上任何一環(huán)的負責(zé)人都是一種監(jiān)督，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)更是。

常山縣球川鎮(zhèn)黨委書記胡志彬也愛到指揮室轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，他還有另外一層考慮：“基層治理是一種依法治理，我們還是要按照法律規(guī)定來辦事。而且，現(xiàn)在各條‘紅線畫得這么清楚，我們更應(yīng)該嚴守紀律?！?/p>

樣本：基層煥發(fā)新活力

基層治理體系“四個平臺”建設(shè)后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個“龍頭”真正挺起來了。

今年3月初，安吉縣孝豐鎮(zhèn)有網(wǎng)格員發(fā)現(xiàn)，在南溪河畔有一企業(yè)修建圍墻超出了水利紅線范圍。這件事情的處理，涉及水利、綜合執(zhí)法、國土、規(guī)劃、城建等多個部門，誰來牽頭？如何處理？信息流轉(zhuǎn)到鎮(zhèn)綜合信息指揮室，工作人員把它派送到新成立的綜合執(zhí)法平臺。

“我們馬上連續(xù)召開兩個協(xié)調(diào)會，召集所有相關(guān)部門，集中協(xié)調(diào)，探討解決對策?！辨?zhèn)綜合執(zhí)法辦公室主任劉鑫午說，經(jīng)過協(xié)調(diào)，企業(yè)很快依法整改。

全科網(wǎng)格構(gòu)成一個信息收集端，觸角無縫覆蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）整個轄區(qū)；綜合信息指揮室進行研判分析和命令指派，成為一個高速運轉(zhuǎn)的處理器；“四個平臺”集合了多方力量，可以及時有效處理事件，成為一個處理終端?？梢哉f，基層治理體系“四個平臺”重建了基層治理的模式，大大提升了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理能力。

不僅如此，對派駐機構(gòu)來說，基層治理體系“四個平臺”提供了全新的理念和視角，推動了工作的開展。

3月中旬，武義縣桐琴鎮(zhèn)綜合信息指揮室接到群眾舉報，鎮(zhèn)上有一家超市存在無煙草專賣零售許可證經(jīng)營煙草制品零售業(yè)務(wù)等違法行為。線索在1分鐘后馬上被指派到市場監(jiān)管平臺；再1分鐘，市場監(jiān)管平臺就發(fā)出前往該超市依法進行執(zhí)法檢查的指令。檢查發(fā)現(xiàn)群眾舉報屬實，當事人章某隨后受到行政處罰。

“相比‘四個平臺所提供的線索量，以前我們靠日常巡邏和部分群眾的舉報獲取的信息是比較少的，且容易存在盲點?！蓖┣冁?zhèn)市場監(jiān)管所負責(zé)人說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門的雙重管理，讓信息獲取更加全面，工作人員履職也更加到位。

對群眾來說，以前是“有事不知道找哪個部門”，現(xiàn)在，“有事找政府（平臺）”，獲得感大大提升了。

這一份獲得感，將支撐著基層治理體系“四個平臺”成為中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化的浙江樣板。 攝影 蔡榮章