國家公園建設中的行政推動與法治構造

孫東青

我國的國家公園建設起步相對較晚，直到2008年，我國才正式宣布建設第一個國家公園試點單位——黑龍江湯旺河國家公園。十八屆三中全會提出“堅定不移實施主體功能區(qū)制度，建立國土空間開發(fā)保護制度，嚴格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展，建立國家公園體制”，為我國的國家公園建設提供了契機，為建立中國特色的國家公園體制奠定了政策基礎。

一、國家公園建設中的行政推動

（一）地方整體的功能區(qū)建設

我國地大物博，不同區(qū)域其風土人情各不相同，有著其各自的發(fā)展優(yōu)勢，需根據區(qū)域之間不同的特點制定不同的發(fā)展策略，發(fā)揮各自優(yōu)勢，揚長避短。需針對建設國家公園的大區(qū)域內進行功能分區(qū)。國家公園是一個完整的、有機的生態(tài)系統(tǒng)，是一個放射性的大區(qū)域，需在輻射區(qū)域內發(fā)展配合國家公園內部環(huán)境的各種產業(yè)，形成整體的生態(tài)鏈條。

（二）突破國家公園建設的資金瓶頸

國家公園建設會限制地方的產業(yè)發(fā)展，損害其經濟利益。例如，國家公園輻射區(qū)域內可能會限制礦產資源的開采，導致部分污染企業(yè)的關閉。面對此種矛盾，中央政府應加大對該地區(qū)的財政撥款，扶持服務業(yè)的發(fā)展，調動地方政府積極性。政府可發(fā)布建設國家公園的“國債”，然后以門票收入作為依托分期返還投資者。同時，還應適當利用社會資本，例如通過競標方式吸引有能力的企業(yè)參與國家公園的特許經營和管理工作。另外，為更好吸引低污染、低耗能企業(yè)的引入，中央政府可減免該地區(qū)此類企業(yè)的稅收，以調動企業(yè)投資積極性，帶動當地經濟的發(fā)展。

（三）建立獨立的國家公園管理機構

目前，西方國家針對國家公園模式主要由三種：以美國為代表的中央集權垂直領導模式；以加拿大為代表的中央集權和地方自治相結合模式；以新西蘭為代表的特許經營模式；以日本為代表的土地分區(qū)制。以上各種模式都是各國具體國情的反映，具有其合理性。我國可以在參考國外模式的前提下，立足于我國的國情建立符合中國特色的國家公園管理模式。針對當前我國國家公園管理部門混亂局面，應設立獨立的國家公園管理局以打破“條塊管轄”模式，從而擺脫地方政府的分割管理限制，實現(xiàn)管理的獨立。結合國家公園建設分布的特點，實行大區(qū)域管理體系，例如在西南地區(qū)、東北地區(qū)、華南地區(qū)等設置區(qū)域性國家公園管理局，這樣既可以減少國家的財政投入，又能使國家公園脫離地方政府和各級其他不同部門之間的掌控，更好地推進國家公園建設和發(fā)展。

（四）轉變地方政府的考核機制

我國各個地區(qū)自然條件不同，發(fā)展策略也應各不相同，所以針對地方政府的考核方法也應具體問題具體分析。針對那些發(fā)展國家公園的地區(qū)，由于發(fā)展國家公園給地方經濟所帶來的種種限制，不能再單純以經濟發(fā)展作為主要考核標準，應把國家公園保護水平列入地方政府的考核機制，通過考核的硬性指標的調整，調動地方政府保護國家公園的積極性。

（五）擴大公眾參與

國家公園的建設與管理相對封閉，當地居民的參與程度不高。“雖然立法明確規(guī)定了自然保護地設立時要聽取各方面的意見，與居民進行協(xié)商，但在實踐中，協(xié)商、聽證常常流于形式，公眾的意見很難發(fā)揮決定性的作用”。[3]事實上，國家公園建設單純依靠政府很難完成，必須發(fā)揮當地民眾的作用。當地民眾既是國家公園利益的分享者，同時也是保護者，附帶利益的經營者，若國家公園建設中的各項決策僅是政府單方拍板，忽視民眾心聲，可能導致國家公園建設“不接地氣”，導致民眾不滿，甚至引發(fā)群體事件。因此，在國家公園的建設過程中，要確立當地居民的全程參與機制，不僅要在國家公園的設立上認真聽取當地居民的意見與建議，還應通過建立居民代表或居民監(jiān)督員制度，讓當地居民參與到國家公園的日常管理工作之中。

二、國家公園建設的法治構造

法治是國家公園建設的基本保障，亦是國家公園建設的具體內容。國家公園建設的關鍵是通過立法確立制度體系，使國家公園沿著法治的軌道建設和發(fā)展。

（一）完善構架立法，建立中國國家公園法律體系

“框架性立法是對傳統(tǒng)部門立法之固有缺陷的一種反應。它代表著一種以生態(tài)系統(tǒng)為取向的一體化法律制度。它能夠適應社會、經濟和生態(tài)條件的變化，為解決環(huán)境資源問題提供一個廣泛而靈活的法律框架?！盵4]從西方發(fā)達國家的立法上看，一般都制定了專門關于國家公園的法律法規(guī)，例如美國制定的黃石公園法，加拿大制定的加拿大國家公園法、國家公園局法，日本的自然公園法等，并且這些國家都形成了關于國家公園的配套法律法規(guī)。我國應制定一部專門的國家公園法，并在該法的框架內，制定各類國家公園的管理辦法和實施細則以確保各類國家公園的保護和發(fā)展。

（二）通過立法確立國家公園建設優(yōu)先原則和利益補償原則

1.生態(tài)環(huán)境保護優(yōu)先的原則。國家公園建設的基本理念是要讓大自然永遠地保持這個狀態(tài)，除非大自然本身想改變它，其核心理念是對生態(tài)環(huán)境的保護。但是在政績考核唯GDP的影響下，地方政府越來越注重經濟的發(fā)展，兩者之間必然會發(fā)生沖突，只有以法律的形式才能有效規(guī)制地方政府，實現(xiàn)生態(tài)利益保護的優(yōu)先。

2.保護當地民眾利益的原則。國家公園建設應該是惠及全體民眾，更應該保護當地居民利益。當地居民已與當地自然環(huán)境融為一體，他們熟悉這里的生活環(huán)境，并依靠這里的資源維持生活。國家公園建設不能干預原始居住民的正常生活，損害其合法權益，否則只能是多數人對少數人利益的非法剝奪。因此，國家公園建設必須得到當地民眾的支持，保護其合法權益。對當地居民已形成了自己特有的文化內涵，政府應鼓勵當地居民在公園內部發(fā)展具有自身特色的旅游產品；針對當地居民文化層次較低的情況，由政府加強對其培訓，盡量吸收當地居民參與到國家公園的管理中來；同時還應“健全多元化的補償機制，明確補償主體、擴大補償范圍、拓寬補償方式”妥善解決因國家公園設立而導致的居民權益受損問題。[5]

（三）規(guī)范國家公園的收費制度

國家公園作為生態(tài)環(huán)境保護區(qū)，其建設和維護都需要一定的經費，但是單純依靠國家財政補貼是遠遠不夠的，必須通過收費制度以緩解其資金壓力。另外，國家公園作為生態(tài)保護區(qū)也有著特定的承載能力，通過收費可在一定程度上限制參游數量，以更好地保護園內環(huán)境。當然，在收費制度上也有著一定區(qū)別：首先對當地民眾可以采取免收或者減收，對于外地來的觀光客則需統(tǒng)一費用；其次，是在時間上的差別，其可在淡季收費較低，旺季收費較高，以緩解園內承載壓力。此外，還必須對游客數量進行限制。因為任何國家公園的游客承載能力都是有限的，超出承載范圍只能造成環(huán)境破壞、易引發(fā)踩踏等安全事故。

（四）規(guī)范國家公園的設立行為

國家公園的建立是一項系統(tǒng)而復雜的工程，牽扯到多方利益，必須通過立法規(guī)范國家公園的設立行為。國家公園的建立應該超越地方利益的限制，由統(tǒng)一的獨立的國家公園管理機構會同專家綜合分析各個區(qū)域內自然環(huán)境狀況，劃定國家公園建設區(qū)域，由國務院做出最終核定。

（五）確立國家公園內的分區(qū)保護制度

國家公園內所包含的區(qū)域有很多屬于珍稀或瀕危物種的棲息地以及其他屬于世界遺產難以恢復的歷史遺址，由于這些區(qū)域的不可復制性，立法中應給予特殊保護，禁止相關人員參觀。所以，應對國家公園進行分類，建立特別保護區(qū)、一般保護區(qū)以及旅游區(qū)，根據具體情況決定不同功能區(qū)的開放程度。

（六）完善和落實責任追究制度

國家公園建設和管理中的核心因素是人。如對國家公園的管理者不加以監(jiān)督，必然影響國家公園建設的成效。孟德斯鳩說過：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不變的一條經驗。有權力的人使用權力一直到遇有界限的地方才休止”。[6]因此，為了防止園內工作人員的不作為、亂作為、濫作為，必須在法律中確立責任追究制，通過嚴格的法律責任以促使其積極履行職責。另外，還應通過立法進一步明確旅游者的法律責任，對一些輕微的違法，生態(tài)環(huán)境可恢復的可追究行政責任；對于嚴重危害國家公園生態(tài)環(huán)境的，導致環(huán)境資源大浪費或者造成難以恢復的損失時，應追究其刑事責任。

參考文獻：

[1]朱華晟，陳婉婧，任靈芝.美國國家公園的管理體制[J].城市問題，2013（5）：90-91.

[2]呂小娟.國家公園建設管理中的利益協(xié)調機制研究[D].重慶師范大學碩士學位論文2011年.

[3]曾彩琳.我國自然保護地居民權利保障法律制度研究[J].大連理工大學學報（社科版）2012（3）124.

[4]王曦.環(huán)境法教程[M].北京：法律出版社，2002：381.

[5]曾彩琳.風景名勝區(qū)保護利用與居民權益保障的沖突與協(xié)調[J].中國園林，2013（7）：57.

[6][法]孟德斯鳩著.論法的精神（上）[M].張雁深譯，北京：商務印書館，1995：154.

作者單位：中共重慶市委黨校研究生部

責任編輯：張 波