國家治理現(xiàn)代化語境中“放管服”改革的維度與路徑

王雪梅

改革開放以來，伴隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與完善，政府自身的改革從理念到職能再到行動多位一體地推進(jìn)。就其本質(zhì)而言，政府改革是為打造一個現(xiàn)代化政府，加快轉(zhuǎn)變政府職能，不斷提高行政效能。從計劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)再到經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，現(xiàn)代化政府的建設(shè)已經(jīng)基本完成。黨的十八屆三中全會提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！睂⑼七M(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)，對于中國的政治發(fā)展，乃至整個中國的社會主義現(xiàn)代化事業(yè)來說，具有重大而深遠(yuǎn)的理論意義和現(xiàn)實意義。[1]由此可見，在國家治理現(xiàn)代化語境中，政府現(xiàn)代化不僅是應(yīng)有之義，也是治理主體現(xiàn)代化的主要組成部分。從宏觀角度而言，國家治理現(xiàn)代化要求治理主體現(xiàn)代化，實現(xiàn)治理主體間相互協(xié)作的體系，并實現(xiàn)治理體系的互聯(lián)互通和現(xiàn)代化。從微觀角度而言，國家治理現(xiàn)代化要求治理主體內(nèi)部運行機(jī)制也要現(xiàn)代化，就現(xiàn)代政府而言，要求政府職能實現(xiàn)方式和運行方式的現(xiàn)代化。由此可見，“放管服”改革不僅是政府自我革命，也是國家治理體系現(xiàn)代化的應(yīng)有之義，其目的就是實現(xiàn)政府治理體系和能力的現(xiàn)代化。

一、“放管服”改革的內(nèi)涵

“放管服”改革是全面深化改革特別是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容，是轉(zhuǎn)變政府職能的重要抓手，是促進(jìn)雙創(chuàng)的重要舉措，也是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革、處理好政府和市場關(guān)系的關(guān)鍵所在。[2]2017年3月5日，李克強總理作政府工作報告時指出，“圍繞處理好政府和市場關(guān)系這一經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題，持續(xù)推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革”?！胺拧敝饕负喺艡?quán)，著眼點在于合理劃分政府、市場與社會的權(quán)力邊界，實現(xiàn)治理主體良性互動與協(xié)作治理；“管”是指方管結(jié)合，著眼點在于政府治理效度的把握與權(quán)衡，以公平和正義實現(xiàn)治理主體權(quán)力與客體權(quán)利的對等；“服”是指優(yōu)化服務(wù)改革，著眼點在于政府現(xiàn)代化治理理念與方式應(yīng)用，以效率為核心實現(xiàn)良治與善治的統(tǒng)一。

由此可見，“放管服”改革是國家治理現(xiàn)代化在政府層面的貫徹與實施，是政府以“放”為核心，以“管”為抓手，以“服”為支撐的體系化、系統(tǒng)化改革。“放管服”改革不是簡單的政府機(jī)構(gòu)改革，也不是政府權(quán)力損益的“加減法”，而是政府以整體性眼光審視政府運作機(jī)理，實現(xiàn)從機(jī)構(gòu)、權(quán)力、理念三位一體的改革。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，“放管服”改革的特定意義在于實現(xiàn)“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，降低制度性交易成本，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的理念實現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化的創(chuàng)新。

二、“放管服”改革的維度

從國家治理體系現(xiàn)代化的角度審視“放管服”改革，可以清晰地辨明此項改革是從理念、價值與技術(shù)的維度系統(tǒng)推進(jìn)的。“放管服”改革從政府職能維度進(jìn)行了細(xì)分，但從理念、價值與技術(shù)的維度可以將“放管服”三者由分而合的分析，更有利于我們整體性看待此項改革。理念是一種改革的設(shè)計初衷與遵循，保證改革沿著正確的方向和方式推進(jìn)；價值是改革的訴求與倫理邊界，實現(xiàn)良治與善治的有機(jī)統(tǒng)一；技術(shù)是改革的具體實現(xiàn)方式，保證改革的可塑性與可達(dá)性。

（一）協(xié)同治理的維度

協(xié)同治理理論是一門新興的交叉理論，它的兩個理論基礎(chǔ)是作為自然科學(xué)的協(xié)同論和作為社會科學(xué)的治理理論。協(xié)同治理，簡單來講，就是在開放系統(tǒng)中尋找有效治理結(jié)構(gòu)的過程。[3]在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)中，治理的主體日益多元化，治理結(jié)構(gòu)也從權(quán)威型向扁平型轉(zhuǎn)變，這就要求政府治理必須適應(yīng)形勢變化，強化各個治理主體的協(xié)同治理?！胺殴芊备母飳嶋H上就是政府從協(xié)同治理維度上一次變革，更加強調(diào)各個治理主體的協(xié)同，形成協(xié)同治理優(yōu)勢和比較治理優(yōu)勢。首先，“放管服”改革強調(diào)政府、市場與社會的協(xié)同治理，不僅要考慮行政審批事項的改革，也要考慮市場與社會給政府權(quán)力的轉(zhuǎn)接能力和承接能力；其次，“放管服”改革強調(diào)“公平監(jiān)管”、“綜合監(jiān)管”與“審慎監(jiān)管”的均衡，明晰政府“監(jiān)管者”角色定位，切實讓市場在資源配置中起到?jīng)Q定性作用，真正從治理的角度適度發(fā)揮著政府職能；再次，“放管服”改革強調(diào)實現(xiàn)政府服務(wù)理念、服務(wù)技術(shù)與服務(wù)效率的協(xié)同，既能保證政府“做正確的事”，又能保證政府“正確的做事”。

由此可見，“放管服”改革作為一個系統(tǒng)，也分為整體性與局部性的協(xié)同，這不是協(xié)作治理上的意義，而是協(xié)同治理上的意義，是從結(jié)構(gòu)角度調(diào)適治理效度和治理能力，使政府能有效回應(yīng)外在的變化，優(yōu)化治理體系，提升治理能力。

（二）行政倫理的維度

討論行政倫理問題不能從原則出發(fā)，而應(yīng)從現(xiàn)實出發(fā)。真正的行政倫理問題不是那些正確的好聽的口號，而是如何處理現(xiàn)實行政倫理關(guān)系中必然發(fā)生的矛盾和沖突，如何走出行政主體的行為選擇所面臨的倫理取向的兩難境地。[4]“放管服”改革所言的簡政，不是減政，放權(quán)也不是放任權(quán)力，如何平衡“放管服”之間的關(guān)系，既需要制度的保障，也需要行政倫理的約束。行政倫理是政府行為應(yīng)遵循的準(zhǔn)則與規(guī)范體系，其功能在于有效調(diào)節(jié)、規(guī)范和引導(dǎo)政府行為，促進(jìn)政府目標(biāo)的實現(xiàn)，行政倫理必須尋找到合理的價值基礎(chǔ)。[5]在“放管服”改革過程中，簡政放權(quán)的“公開透明”、政府監(jiān)管的“公平正義”以及公共服務(wù)的“高效”都是此次改革的價值訴求，即行政倫理的基本遵循。通過“放管服”的改革，政府權(quán)力能夠公開透明運行，做到公平正義地監(jiān)管，實現(xiàn)公共服務(wù)的高效供給。這種行政倫理邏輯性嵌入此項改革的設(shè)計之中，并一以貫之地在改革中實現(xiàn)，從而使行政倫理從軟約束層面向行政行為約束層面無縫隙地銜接和實現(xiàn)。

（三）技術(shù)理性的維度

“放管服”改革不僅要關(guān)注行政倫理等價值性，也要關(guān)注技術(shù)性理性。人類的存在和發(fā)展離不開技術(shù)，也離不開指導(dǎo)人類技術(shù)實踐活動的技術(shù)理性。技術(shù)實踐是一個動態(tài)歷史過程，因而技術(shù)理性也是動態(tài)發(fā)展的。[6]現(xiàn)階段，“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)、VR智能等新技術(shù)被廣泛應(yīng)用到公共治理之中，“放管服”改革如何應(yīng)用好新技術(shù)也是此次改革的重點環(huán)節(jié)。就技術(shù)理性維度而言，“放管服”改革對于新技術(shù)的應(yīng)用必須建立在公共利益的維護(hù)上，并以政府治理的現(xiàn)代化為目標(biāo)。在改革過程中，“互聯(lián)網(wǎng)+”的主體應(yīng)該是政府，著眼點在于如何發(fā)揮好政府職能，為服務(wù)客體提供便捷、透明的服務(wù)，不應(yīng)過于強調(diào)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)本身的作用而本末倒置。同時，大數(shù)據(jù)的應(yīng)用不是簡單的采集，更應(yīng)該放在數(shù)據(jù)的開發(fā)利用上，建立以政務(wù)、監(jiān)管、服務(wù)為中心的數(shù)據(jù)分析體系，為改革的推進(jìn)提供數(shù)據(jù)支撐。

三、“放管服”改革的路徑

本屆政府成立以來，連續(xù)5年，一以貫之地推進(jìn)“放管服”改革，轉(zhuǎn)變政府職能，處理好政府、市場與社會的關(guān)系。在具體路徑上，“放管服”改革將政府職能結(jié)構(gòu)的內(nèi)在協(xié)同治理與政府與其他治理主體的協(xié)作治理相結(jié)合，實現(xiàn)內(nèi)部治理與外部治理雙效提升。

（一）簡政放權(quán)，實現(xiàn)政府、市場與社會的協(xié)作治理

“放管服”改革中，如何厘定政府、市場與社會的權(quán)力邊界是核心問題，如何正確度量市場和社會對政府權(quán)力的轉(zhuǎn)移承接能力是重點問題。首先，政府要建立簡政放權(quán)評估機(jī)制，明晰權(quán)力下放的必要性和可承載性，確保政府不專權(quán)、不擅權(quán)、不濫權(quán)，也要保證權(quán)力不真空、不落空，確?；鶎又卫碇黧w對轉(zhuǎn)移的權(quán)力接得住、管得好；其次，政府要深化行政審批制度改革，以激發(fā)市場活力為目標(biāo)，進(jìn)一步清理行政審批項目，保留的審批事項要全部納入全國統(tǒng)一的投資項目在線審批監(jiān)管平臺，實行“一站式”網(wǎng)上審批，大幅縮短審批流程和審批時間，推進(jìn)投資審批提速。再次，政府要強化政務(wù)公開力度，堅持“公開為常態(tài)，不公開為例外”，爭取實現(xiàn)政務(wù)處理全流程信息公開，加大政府信息數(shù)據(jù)開放力度，除涉及國家安全、商業(yè)秘密、個人隱私的外，都應(yīng)向社會開放。

（二）監(jiān)管創(chuàng)新，促進(jìn)社會的公平與正義

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，新經(jīng)濟(jì)主體和經(jīng)濟(jì)力量涌現(xiàn)，分享經(jīng)濟(jì)成為大眾創(chuàng)新與創(chuàng)業(yè)的熱點行業(yè)，亟需政府創(chuàng)新監(jiān)管方式，建立與新經(jīng)濟(jì)和新業(yè)態(tài)相適應(yīng)的監(jiān)管模式和方式。首先，政府要創(chuàng)新社會誠信體系的監(jiān)管方式，建立各行各業(yè)信用信息互聯(lián)互通和交換共享的網(wǎng)絡(luò)平臺，促進(jìn)各類社會主體的信用狀況公開透明、可查可核，實現(xiàn)多部門、跨地域、跨領(lǐng)域信息聯(lián)享、信用聯(lián)評、守信聯(lián)獎、失信聯(lián)懲的共享機(jī)制。其次，政府要以“互聯(lián)網(wǎng)+”的思維，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，創(chuàng)新監(jiān)管方式和技術(shù)，建立健全跨部門、跨區(qū)域執(zhí)法聯(lián)動響應(yīng)和協(xié)作機(jī)制，實現(xiàn)違法線索互聯(lián)、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)互通、處理結(jié)果互認(rèn)，消除監(jiān)管盲點，降低執(zhí)法成本。再次，政府要明確監(jiān)管重點，審慎監(jiān)管，注重知識產(chǎn)權(quán)、行業(yè)準(zhǔn)入等方面的監(jiān)管，依法嚴(yán)厲打擊侵犯知識產(chǎn)權(quán)、制售假冒偽劣商品等行為，完善知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)措施，防止劣幣驅(qū)逐良幣，營造誠實守信、公平競爭的市場環(huán)境，在同規(guī)則、同待遇、降門檻上下功夫，做到凡是法律法規(guī)未明確禁止的，一律允許各類市場主體進(jìn)入。

（三）優(yōu)化服務(wù)，建立高效的公共服務(wù)供給體系

實現(xiàn)服務(wù)型政府目標(biāo)的基本途徑是政府創(chuàng)新。政府創(chuàng)新是在不斷積累的基礎(chǔ)上的新發(fā)現(xiàn)和新創(chuàng)造，包括理論創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新。只有通過政府創(chuàng)新，才能實現(xiàn)服務(wù)型政府的目標(biāo)，才能最終建成服務(wù)型政府。[7]“放管服”改革的核心就是政府創(chuàng)新，實現(xiàn)公共服務(wù)供給的體系化和系統(tǒng)化，以滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需求和公眾的需要。因此，嚴(yán)格意義上，“放管服”改革也是一場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是基于需求的供給創(chuàng)新。首先，提高公共服務(wù)供給效率，堅持均等化、?；?、普惠性、可持續(xù)，加快完善基本公共服務(wù)體系，大幅放開服務(wù)業(yè)市場，促進(jìn)民辦教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、健身等服務(wù)業(yè)和文化體育等產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，多渠道提高公共服務(wù)共建能力和共享水平，滿足群眾多層次、多樣化公共服務(wù)需求。其次，建設(shè)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，建立網(wǎng)上辦事大廳，打造政務(wù)服務(wù)“一張網(wǎng)”，簡化服務(wù)流程，創(chuàng)新服務(wù)方式，對企業(yè)和群眾辦事實行“一口受理”、全程服務(wù)。再次，積極利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，抓緊制定政府部門間數(shù)據(jù)信息共享實施方案，明確共享平臺、標(biāo)準(zhǔn)、目錄、管理、責(zé)任等要求，打破“信息孤島”和數(shù)據(jù)壁壘，實現(xiàn)數(shù)據(jù)信息互聯(lián)互通和充分共享，建設(shè)高效運行的服務(wù)型政府。

“放管服”改革復(fù)合經(jīng)濟(jì)體制改革與行政體制改革的雙重內(nèi)容，并以服務(wù)于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為指向，支撐和推動我國改革的深入和發(fā)展。然而，“放管服”改革的系統(tǒng)推進(jìn)，不僅在于整合融通和技術(shù)應(yīng)用，更要突破部門利益和行為習(xí)慣進(jìn)行頂層謀劃，是更大層面的治理決策問題。當(dāng)前“放管服”改革進(jìn)入深水區(qū)，一個突出問題就是打破政府部門的條塊式分割、地域、層級和部門限制，為政府業(yè)務(wù)流程的重組和優(yōu)化提供全新的平臺，要對政府部門間的、政府與社會間的關(guān)系進(jìn)行重新整合，在政府與社會間構(gòu)建一種新型的合作關(guān)系，依靠政府機(jī)構(gòu)間及政府與公私部門間的協(xié)調(diào)與整合提高行政效率，打造一個具有包容性的政府，使得提供更完備、全面、無邊界的整體性治理成為可能。[8]

參考文獻(xiàn)：

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[8]人民網(wǎng).張定安：關(guān)于深化“放管服”改革工作的幾點思考？[EB/OL].2016年09月01日.

作 者：重慶市大足區(qū)儲備糧有限責(zé)任公司黨委書記

責(zé)任編輯：張 波