如何治理銀行業(yè)市場亂象

衛(wèi)功琦

當前，我國銀行業(yè)市場亂象叢生，傳統(tǒng)業(yè)務(wù)中違規(guī)問題屢查屢犯，新型業(yè)務(wù)中監(jiān)管套利層出不窮，宏觀層面表現(xiàn)為銀行業(yè)“脫實向虛”。金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心。金融活，經(jīng)濟活；金融穩(wěn)，經(jīng)濟穩(wěn)。因此，治理銀行業(yè)市場亂象，堅決打擊違法行為，以維護我國經(jīng)濟金融安全勢在必行。

治理亂象的基本內(nèi)涵和核心要義

近期，銀監(jiān)會決定全面開展銀行業(yè)市場亂象整治和“三違反”（違法、違規(guī)、違章行為）、“三套利”（監(jiān)管套利、空轉(zhuǎn)套利、關(guān)聯(lián)套利）、“四不當”（不當創(chuàng)新、不當交易、不當激勵、不當收費）等系列專項治理工作。這一系列工作，歸納起來，可以總結(jié)為“一個中心、兩個堅決、三個主動”，即以回歸服務(wù)實體本源、防范銀行業(yè)風(fēng)險為中心；堅決打擊違法、違規(guī)及套利行為，堅決彌補銀行業(yè)規(guī)章制度短板；主動自查違法違規(guī)問題，主動精簡業(yè)務(wù)流程和鏈條，主動避免各類套利行為。

基本內(nèi)涵

股權(quán)和對外投資、機構(gòu)及高管、規(guī)章制度、業(yè)務(wù)、產(chǎn)品、人員行為、行業(yè)廉潔風(fēng)險、監(jiān)管履職、內(nèi)外勾結(jié)違法和涉及非法金融活動等方面“十大亂象”，以及“三違反”“三套利”和“四不當”等行為，全面概括了當前銀行業(yè)市場和銀行業(yè)金融機構(gòu)經(jīng)營管理中的典型問題。治理銀行業(yè)市場亂象的基本內(nèi)涵，就是以回歸本源、服務(wù)實體、防范風(fēng)險為目標，堅持“去塵”“除臟”“治亂”齊頭并進，“抓貓”“打虎”“除鱷”同步發(fā)力，摸清亂象底數(shù)，還原風(fēng)險本貌，整改建制，正本清源，凈化環(huán)境，讓銀行業(yè)重新回歸到服務(wù)實體經(jīng)濟的正常發(fā)展軌道上來。這里，“塵”“臟”“亂”是指各種違法、違規(guī)及套利行為；“貓”是指鉆法律、法規(guī)和內(nèi)部規(guī)章“空子”的不法銀行業(yè)金融機構(gòu)和從業(yè)人員；“虎”是指掌握實權(quán)并利用職權(quán)以權(quán)謀私、權(quán)錢交易的腐敗分子；“鱷”是指利用所控的資本，興風(fēng)作浪、侵吞財富，擾亂金融市場的不法金融大佬。隨著去杠桿、去泡沫和監(jiān)管力度加大，此前隱藏很深的套利、杠桿和不法行為都將暴露，銀行業(yè)違規(guī)、違約和被騙事件將頻頻曝光，一些“實力雄厚”的企業(yè)也會發(fā)生資金鏈斷裂。一夜之間，水落石出，誰在“裸泳”必將現(xiàn)形。

“三違反”核心要義

目前，無論是銀行業(yè)機構(gòu)內(nèi)部制度，還是外部監(jiān)管規(guī)制，均存在一些漏洞和短板。“牛欄關(guān)貓”現(xiàn)象表明制度存在缺陷，有章不循、違規(guī)操作問題屢查屢犯、前清后犯，反映出制度執(zhí)行不嚴?！叭`反”專項治理，核心是全面排查銀行業(yè)在執(zhí)行金融法律、監(jiān)管規(guī)則、內(nèi)部規(guī)章方面的遵守情況，找出制度漏洞，堅持問題導(dǎo)向、急用先行、協(xié)調(diào)配套原則強化監(jiān)管制度建設(shè)，加強風(fēng)險源頭遏制，促使銀行業(yè)機構(gòu)進一步深化合規(guī)文化建設(shè)，筑牢依法、依規(guī)、依章經(jīng)營的制度基礎(chǔ)和機制保障，消除風(fēng)險管控盲區(qū)，確?！安辉奖O(jiān)管底線、不踩規(guī)章紅線、不碰違法違規(guī)高壓線”。

“三套利”核心要義

從市場情況看，同業(yè)、投資、理財業(yè)務(wù)等跨市場、跨行業(yè)交叉性金融產(chǎn)品很大程度存在杠桿高、嵌套多、鏈條長、套利多等問題，致使同業(yè)業(yè)務(wù)“變性”、理財業(yè)務(wù)“整容”、非標業(yè)務(wù)“暗奔”。“三套利”專項治理，核心是按照“資金來源于誰，誰就要承擔(dān)管理責(zé)任，出了風(fēng)險就要追究誰的責(zé)任，相應(yīng)的監(jiān)管機構(gòu)也要承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任”的原則，全面檢查是否存在各種套利手段，對銀行假出表、調(diào)節(jié)監(jiān)管指標、信貸與票據(jù)業(yè)務(wù)中的繞道監(jiān)管、理財與同業(yè)的空轉(zhuǎn)等問題進行全面整治。要求銀行業(yè)機構(gòu)管好自己的員工、自己的業(yè)務(wù)和自己的資金，切實承擔(dān)起風(fēng)險管控的主體責(zé)任，建立銀行體系與資本市場、債券市場、保險市場、外匯市場之間的防火墻。

“四不當”核心要義

“四不當”是對當前銀行業(yè)機構(gòu)創(chuàng)新業(yè)務(wù)未能回歸實體本源、市場交易不審慎不合規(guī)、考核激勵機制不科學(xué)、收費行為不規(guī)范等擾亂市場秩序現(xiàn)象的高度概括。其中，“不當激勵”是“不當創(chuàng)新”“不當交易”“不當收費”的根本原因?！八牟划敗睂ｍ椫卫砉ぷ鳎诵氖峭晟苿?chuàng)新業(yè)務(wù)的治理機制、管理制度與流程，整治同業(yè)、理財、信托等投資業(yè)務(wù)，建立科學(xué)、合理的考評管理體系，規(guī)范收費項目和收費行為，不斷強化內(nèi)部管理和風(fēng)險控制，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險底線。

治理亂象的必要性和重要性

治理銀行業(yè)市場亂象，不僅是積極貫徹黨中央、國務(wù)院決策部署，規(guī)范業(yè)務(wù)行為、樹立監(jiān)管形象的應(yīng)有之舉，更是復(fù)雜經(jīng)濟金融形勢下，銀行業(yè)回歸本源、固本強基、防范風(fēng)險和穩(wěn)中求進而自發(fā)表達的內(nèi)在需求。

治理亂象是引導(dǎo)金融業(yè)回歸本源的需要。2016年，我國金融業(yè)增加值占GDP比重高達8.3%，已超過傳統(tǒng)金融強國美國，出現(xiàn)偏高態(tài)勢；全國國有企業(yè)凈利潤2.32萬億元，而同期金融業(yè)的凈利潤卻高達2.03萬億元，金融業(yè)仍然是十分賺錢的行業(yè)。這些數(shù)據(jù)表明，我國金融“脫實向虛”和過度金融化已是不爭的事實。部分銀行業(yè)機構(gòu)打著創(chuàng)新的旗號，熱衷表外循環(huán)、資金空轉(zhuǎn)、產(chǎn)品嵌套，在金融體系甚至在金融集團內(nèi)部自我循環(huán)、自我買賣、吹大泡沫、“自娛自樂”。這些自我服務(wù)型金融創(chuàng)新，不僅在微觀層面上加大銀行業(yè)經(jīng)營風(fēng)險，不利于合規(guī)文化建設(shè)，更在宏觀層面上累積系統(tǒng)性金融風(fēng)險、加大金融杠桿與增加社會融資成本，導(dǎo)致金融與實體經(jīng)濟失衡。百業(yè)興則金融強，金融的根基是實體經(jīng)濟。治理銀行業(yè)市場亂象，就是要督促銀行業(yè)機構(gòu)立足金融服務(wù)實體經(jīng)濟的本質(zhì)要求，資金回歸實體、經(jīng)營回歸主業(yè)、管理回歸主責(zé)，解決虛擬經(jīng)濟“充血”和實體經(jīng)濟“貧血”并存的問題，使資金真正投向?qū)嶓w經(jīng)濟，提高金融服務(wù)實體經(jīng)濟的能力和水平。

治理亂象是嚴防風(fēng)險、堅守底線的需要。當前，我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，銀行業(yè)發(fā)展面臨增長速度回調(diào)、風(fēng)險集中暴露、發(fā)展泡沫消化、業(yè)務(wù)回歸本源等壓力和挑戰(zhàn)。與此同時，實體經(jīng)濟運行中的各種矛盾和壓力持續(xù)向銀行業(yè)傳導(dǎo)，不良資產(chǎn)、債券違約、“影子銀行”、互聯(lián)網(wǎng)金融等風(fēng)險進一步累積，金融違法違規(guī)和腐敗行為時有發(fā)生。我國金融業(yè)的“大考”遠未結(jié)束。治理銀行業(yè)市場亂象是認真貫徹落實中央經(jīng)濟工作會議精神的重要體現(xiàn)，是把防控金融風(fēng)險放到更加重要位置的重要舉措，是化解金融風(fēng)險的重要抓手。各銀行業(yè)機構(gòu)和各級銀行業(yè)監(jiān)管部門應(yīng)增強時間窗口意識，與風(fēng)險賽跑，敢于揭蓋和亮劍，切實下決心處置一批重點風(fēng)險，消除一批風(fēng)險隱患，問責(zé)一批機構(gòu)和人員，凝心聚力、直擊積弊、扶正祛邪，下好“先手棋”、搶占“制高點”、打好“攻堅戰(zhàn)”，嚴守不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險底線。

治理亂象是主動配合金融去杠桿的需要。有金融就有杠桿，但金融杠桿的高低，應(yīng)與經(jīng)濟增速、資本充足和監(jiān)管要求相適應(yīng)，否則將產(chǎn)生“金融泡沫”。金融去杠桿，去的是無資本支撐、脫離監(jiān)管的杠桿。近兩年，寬松的貨幣環(huán)境為金融加杠桿提供了市場基礎(chǔ)，銀行業(yè)機構(gòu)在資產(chǎn)負債結(jié)構(gòu)調(diào)整上呈現(xiàn)新特點，即負債端依賴快速擴張的同業(yè)負債，資產(chǎn)端則借助表外理財尤其是同業(yè)理財直接或間接投資債券、非標、權(quán)益等多元化資產(chǎn)，致使銀行業(yè)機構(gòu)“擴表”加杠桿較為突出。治理銀行業(yè)市場亂象，就是要將銀行業(yè)機構(gòu)資產(chǎn)擴張的多元形式納入監(jiān)管框架，直面沉疴和潛規(guī)則，強化充足資本支撐，倒逼銀行業(yè)遠離資金套利和監(jiān)管套利，降低交易成本和操作風(fēng)險，實現(xiàn)底層資產(chǎn)的透明化、通道融資的陽光化和資產(chǎn)投向的合規(guī)化。

治理亂象是彌補銀行業(yè)制度短板的需要。近年來，隨著金融市場發(fā)展，銀行業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)和風(fēng)險表象出現(xiàn)了新形式、新變化、新挑戰(zhàn)。如將傳統(tǒng)金融產(chǎn)品“香腸式”拉長，發(fā)放貸款后一部分轉(zhuǎn)為存款作為全額保證，并開出等額承兌匯票；將資管產(chǎn)品“套娃式”疊加，無法識別底層資產(chǎn)。此外，跨市場、跨行業(yè)交叉套利等問題，均反映出當前銀行業(yè)機構(gòu)內(nèi)部規(guī)章和監(jiān)管制度的“籠子”不同程度存在編而不密、扎而不緊、“牛欄關(guān)貓”等現(xiàn)象。治理銀行業(yè)市場亂象是努力參與、全力配合監(jiān)管協(xié)調(diào)機制建設(shè)，健全系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警和防控機制的積極回應(yīng)；是健全銀行業(yè)內(nèi)部管理制度、完善監(jiān)管實施細則，補齊監(jiān)管制度短板的精準施策，以筑牢銀行從業(yè)人員不敢違規(guī)的懲處威懾、不能違規(guī)的制度約束、不想違規(guī)的道德防線。

推進治理亂象的組織實施和質(zhì)量控制

各銀行業(yè)機構(gòu)和各級銀行業(yè)監(jiān)管部門要加強領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌安排、落實責(zé)任，以回歸本源、服務(wù)實體經(jīng)濟、防范風(fēng)險為目標，以法律法規(guī)為準繩，排查整治本單位、本機構(gòu)、本地區(qū)存在的突出問題。

有序開展自我排查。各銀行業(yè)機構(gòu)要認真對照治理工作要求，積極組織實施排查，嚴格開展全系統(tǒng)自查及“上對下”抽查。排查要確保體制、機制、系統(tǒng)、流程、人員及業(yè)務(wù)的全覆蓋，重點關(guān)注二級及以下分支機構(gòu)及其負責(zé)人，強化薄弱環(huán)節(jié)、案件多發(fā)領(lǐng)域的排查，客觀、真實、完整反映自身存在的風(fēng)險和問題。若存應(yīng)查未查、應(yīng)發(fā)現(xiàn)未發(fā)現(xiàn)的問題，必須從嚴從重處理。各級銀行業(yè)監(jiān)管部門可通過審核銀行業(yè)金融機構(gòu)自查方案、非現(xiàn)場調(diào)閱資料、問詢、約談、聽取匯報等綜合督導(dǎo)方式了解機構(gòu)自查工作開展情況，督促機構(gòu)認真落實自查工作要求。各級銀行業(yè)監(jiān)管部門要對照要求組織實施對自身監(jiān)管工作的全面排查，彌補監(jiān)管短板，提高監(jiān)管質(zhì)效。

嚴密實施監(jiān)管檢查。一是統(tǒng)籌組織檢查。市場亂象整治和系列專項治理工作任務(wù)量大、涉及面廣，且內(nèi)容上有交叉，對象上有重合，實質(zhì)上有共性?？山y(tǒng)籌檢查項目、內(nèi)容、人員和經(jīng)費，統(tǒng)一檢查組織、方案、培訓(xùn)、進點、定性和處罰，將“三違反”“三套利”“四不當”等項目整合在一個檢查組內(nèi)并行開展。檢查要突出重點，堅持問題導(dǎo)向、風(fēng)險導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向，瞄準銀行業(yè)“十大市場亂象”，緊盯關(guān)鍵制度、關(guān)鍵崗位和關(guān)鍵人員，加強薄弱環(huán)節(jié)、案件多發(fā)領(lǐng)域風(fēng)險排查，突出同業(yè)、投資、理財?shù)瓤缡袌?、跨行業(yè)交叉性金融業(yè)務(wù)的檢查，注重揭示不當創(chuàng)新、不當交易、不當激勵、不當收費方面的違規(guī)問題。要精心抽調(diào)業(yè)務(wù)骨干組成檢查組，強化檢查人員積極配合協(xié)作，并保持檢查人員應(yīng)有的獨立性。凡存在影響或者可能影響依法公正履行職責(zé)情況的，應(yīng)實行回避，不得參加相關(guān)事項的討論、審核和決定，不得以任何方式對相關(guān)事項施加影響。

二是嚴控檢查環(huán)節(jié)。做好查前準備，包括細化實施方案、做好查前培訓(xùn)、了解被查機構(gòu)等方面，確保檢查組成員熟知檢查方案、檢查依據(jù)、被查機構(gòu)，明確分工安排，做好現(xiàn)場檢查的思想準備和業(yè)務(wù)準備。做強查中溝通，加強與被檢查機構(gòu)的溝通，增強被查機構(gòu)的配合度。加強檢查小組間溝通和各檢查組的聯(lián)動，提醒需關(guān)注的情況，借鑒檢查經(jīng)驗和成果，快速找準檢查的切入點和突破口，相互驗證檢查發(fā)現(xiàn)的問題。做實查后定性，扎實做好檢查事實確認書、檢查事實與評價等問題認定工作，做到事實清楚、證據(jù)齊全、依據(jù)充分、定性準確。

三是注重核查“ 三流” ?！?信息流”，如被查機構(gòu)非現(xiàn)場監(jiān)管信息、自查報告中反映的信息等，多種渠道收集被查機構(gòu)相關(guān)信息，并對信息流進行甄別和分析，就有關(guān)情況進行針對性驗證?！百Y金流”，緊密追蹤資金來源和資金流向，努力揭示出銀行業(yè)資金的風(fēng)險狀況，追查重要資金流向和可疑線索，注重開展延伸調(diào)查?！拔锪鳌?，主要包括憑證、合同、協(xié)議等，通過對檔案系統(tǒng)的查閱和解讀，剖析被查機構(gòu)業(yè)務(wù)操作的合規(guī)狀況，對其內(nèi)控制度及執(zhí)行力情況進行評估。

四是強化EAST系統(tǒng)應(yīng)用。組織人員運用EAST系統(tǒng)進行檢查對象的數(shù)據(jù)分析與疑點篩選，使監(jiān)管檢查有的放矢，讓違法違規(guī)問題無處遁形。

全面揭示亂象問題。一是準確界定事實。要按照“實質(zhì)重于形式”的原則，在亂象識別、評估、定性和確認上去偽存真，透過現(xiàn)象看本質(zhì)。二是完整揭示問題。要避免問題揭示“碎片化”，不能“只見樹木不見森林”，要關(guān)注“點”，抓住“ 線” ， 把握“ 面” ， “ 順藤摸瓜”，把各種亂象和問題充分、完整地反映出來。三是規(guī)范收集證據(jù)。檢查人員應(yīng)當全面、客觀、公正地收集有關(guān)機構(gòu)和人員違法違規(guī)行為的證據(jù)材料，包括物證、證人證言、現(xiàn)場筆錄等。收集的證據(jù)應(yīng)當與違法違規(guī)事實具有關(guān)聯(lián)性，能夠真實、客觀反映其違法違規(guī)事實，收集證據(jù)行為符合法定程序。對確需實施行政處罰的違法違規(guī)事項，各級銀行業(yè)監(jiān)管部門應(yīng)當抓緊予以行政處罰立案，并按照行政處罰證據(jù)的采信標準及要求做好調(diào)查取證工作。

切實加強問題整改。各銀行業(yè)金融機構(gòu)和各級監(jiān)管部門要對自查、檢查發(fā)現(xiàn)的問題分類列出清單，建立問題臺賬，按照嚴守整改標準、嚴格整改方式、嚴促整改成果的原則，明確時限，責(zé)任到人，逐一落實整改。同時要做到舉一反三，從完善機制的源頭上強化整改，杜絕同質(zhì)同類問題的再發(fā)生。監(jiān)管部門要加大對問題的整改跟蹤力度，督促銀行業(yè)機構(gòu)整改落實到位。

揮治理亂象的作用和效果

金融是國民經(jīng)濟的血脈， 要強化銀行業(yè)機構(gòu)內(nèi)部控制，保持監(jiān)管高壓態(tài)勢，要敢于亮劍、敢于碰硬，勇于“揭蓋子”“打板子”，堅決治理金融市場亂象。要加大問責(zé)力度，強化機構(gòu)問責(zé)、監(jiān)管問責(zé)和對監(jiān)管者問責(zé)，堅定維護市場秩序，促進銀行業(yè)安全運行。

加強內(nèi)部問責(zé)，加大機構(gòu)自我糾偏壓力。各銀行業(yè)機構(gòu)要按照標準“一根線”、問題“一本賬”、處理“一條龍”的原則，提高內(nèi)部問責(zé)的嚴肅性和公平性。對于排查工作中發(fā)現(xiàn)的問題以及存在自查工作不落實、屢查屢犯不收手、整改問責(zé)不到位、監(jiān)管檢查不配合等情況，各銀行業(yè)機構(gòu)和各級監(jiān)管部門要依法依規(guī)，嚴格落實問責(zé)要求。對于造成風(fēng)險的，要堅持“一險三問”，嚴格懲處業(yè)務(wù)發(fā)起人、業(yè)務(wù)審批人和機構(gòu)負責(zé)人；對于損害消費者利益的，要堅持“一損三問”，嚴肅問責(zé)銷售人、核準人和機構(gòu)負責(zé)人；對于發(fā)生案件的，要堅持“一案三問”，堅決問責(zé)經(jīng)辦人、相關(guān)知情人和機構(gòu)負責(zé)人。要一次性問責(zé)到位，切實發(fā)揮查錯糾偏作用。

加大懲處力度，增強銀行監(jiān)管震懾作用。各級監(jiān)管部門要落實“穿透原則”，堅持“過罰相當”，堅決打擊違法違規(guī)行為，杜絕銀行業(yè)機構(gòu)從違法違規(guī)行為中獲利。堅持“上追兩級”“雙線問責(zé)”，情節(jié)嚴重的，堅決頂格處罰。監(jiān)管處罰要堅持“上追兩級、三并追責(zé)（糾罰并重、罰沒并舉、雙罰并行）”，并視違規(guī)情形采取責(zé)令暫停業(yè)務(wù)、停止批準開辦新業(yè)務(wù)、停止批準增設(shè)分支機構(gòu)、責(zé)令調(diào)整董事及高管等審慎監(jiān)管措施。推動建立銀行從業(yè)人員黑名單制度，對于嚴重違規(guī)違紀、被機構(gòu)開除的責(zé)任人員，一律列入黑名單，實施行業(yè)禁入，防止高管“帶病”流動、提拔。要切實發(fā)揮監(jiān)管處理處罰威懾力，將違法違規(guī)問題鐵腕出清，有效懲處銀行業(yè)市場亂象。

彌補制度短板，發(fā)揮監(jiān)管規(guī)制引領(lǐng)作用。通過銀行業(yè)市場亂象治理工作，進一步摸清監(jiān)管短板，找出薄弱環(huán)節(jié)。根據(jù)銀行業(yè)務(wù)運行和風(fēng)險的新變化、新現(xiàn)象和新特征，及時更新監(jiān)管規(guī)則，填補法規(guī)空白，推進法規(guī)文件的“立改廢”進程，以進一步提升銀行業(yè)監(jiān)管有效性，防范化解金融風(fēng)險，促進銀行業(yè)安全穩(wěn)健運行，做到“守土有責(zé)、履職負責(zé)、失職問責(zé)”，讓監(jiān)管部門成為國家和人民放心的“看門人”和“守夜人”。

提升內(nèi)控水平，健全規(guī)范運行長效機制。以銀行業(yè)市場亂象治理為契機，激活銀行業(yè)機構(gòu)規(guī)范發(fā)展的內(nèi)生動力。督促其進一步健全治理結(jié)構(gòu)，堅守穩(wěn)健經(jīng)營理念，優(yōu)化發(fā)展戰(zhàn)略，完善激勵約束機制、監(jiān)督檢查機制和整改糾偏機制，持續(xù)加強全面風(fēng)險管理體系和“三道防線”建設(shè)，彌補銀行業(yè)經(jīng)營規(guī)制、行為規(guī)范、企業(yè)文化等短板，不斷提升銀行業(yè)風(fēng)險管控和經(jīng)營管理能力和水平，切實解決合規(guī)管理和風(fēng)險防控主體責(zé)任落實“最后一公里”問題；全面落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于金融支持實體經(jīng)濟發(fā)展的決策部署，按照有利于支持實體經(jīng)濟、防范金融風(fēng)險和保護金融消費者權(quán)益的原則開展金融創(chuàng)新，支持供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)調(diào)整，增強服務(wù)實體經(jīng)濟的積極性、主動性和有效性，并為銀行業(yè)自身的安全和發(fā)展打下堅實基礎(chǔ)。