提升政府養(yǎng)老保障能力對(duì)策分析

伍云逍

《國家人口發(fā)展規(guī)劃（2016-2030年）》指出：未來十幾年特別是2021-2030年，我國人口發(fā)展進(jìn)入關(guān)鍵轉(zhuǎn)折期，預(yù)計(jì)人口總量將在2030年前后達(dá)到峰值，勞動(dòng)年齡人口波動(dòng)下降，老齡化程度不斷加深。同時(shí)，人口老齡化進(jìn)程與家庭小型化、空巢化相伴隨，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期的矛盾相交織，社會(huì)養(yǎng)老保障和養(yǎng)老服務(wù)的需求將急劇增加。為了應(yīng)對(duì)人口老齡化的挑戰(zhàn)，政府必須轉(zhuǎn)變觀念，創(chuàng)新養(yǎng)老模式，提升政府養(yǎng)老保障能力。

一、創(chuàng)新模式，建立家庭、社區(qū)、機(jī)構(gòu)“三位一體”的養(yǎng)老方式

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，優(yōu)化配置各種養(yǎng)老資源

目前來看，現(xiàn)有的養(yǎng)老模式主要有家庭養(yǎng)老、養(yǎng)老院養(yǎng)老和社區(qū)居家養(yǎng)老三種基本的模式。受傳統(tǒng)儒家文化的影響，家庭養(yǎng)老方式已成為人們養(yǎng)老的固定模式，但越來越多的“421”型家庭、空巢家庭使傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式面臨重大的挑戰(zhàn)。為此，針對(duì)家庭結(jié)構(gòu)出現(xiàn)的新變化趨勢(shì)，政府部門應(yīng)統(tǒng)籌規(guī)劃，加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老資源配置的頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)一步創(chuàng)新養(yǎng)老方式，應(yīng)對(duì)老年人家庭數(shù)量激增和家庭養(yǎng)老功能弱化帶來的各種挑戰(zhàn)。

（二）轉(zhuǎn)變觀念，逐步實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老事業(yè)社會(huì)化

隨著人們生活方式以及思想觀念的轉(zhuǎn)變，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、社區(qū)居家養(yǎng)老慢慢進(jìn)入了人們的生活，但是目前社會(huì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的基本模式是“圍墻式”的養(yǎng)老院，同時(shí)服務(wù)管理能力有限，雖然能夠滿足老年人基本生活需求，但這種封閉、單一式養(yǎng)老使得老年人生活過于單調(diào)，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)缺乏活力和社會(huì)責(zé)任感，社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的動(dòng)力不足，沒有充分發(fā)揮機(jī)構(gòu)社會(huì)養(yǎng)老的優(yōu)勢(shì)。

為此，一是實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老責(zé)任社會(huì)化。即將家庭、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)責(zé)任，鼓勵(lì)各類社會(huì)資源參與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。改革養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資金來源靠政府的單一渠道，鼓勵(lì)社會(huì)集資、各方捐助、個(gè)人投資等方式擴(kuò)大養(yǎng)老助老服務(wù)資金面。二是實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老方式社會(huì)化。即在傳統(tǒng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)上進(jìn)行升級(jí)，對(duì)固有模式的創(chuàng)新，鼓勵(lì)和扶持養(yǎng)生小鎮(zhèn)、養(yǎng)老超市、俱樂部養(yǎng)老、異地養(yǎng)老、銀發(fā)旅游等養(yǎng)老方式，使養(yǎng)老成為獨(dú)具情感寄托和人文關(guān)懷的社會(huì)事業(yè)，將養(yǎng)老逐步轉(zhuǎn)化為社會(huì)化生活的重要組成部分。三是實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老隊(duì)伍社會(huì)化。建立由專職人員、兼職人員和志愿者組成的服務(wù)隊(duì)伍。以專職人員為主體，兼職人員為輔助，青年志愿者為基礎(chǔ)，形成龐大的服務(wù)隊(duì)伍；充分動(dòng)員公眾和年輕型的老年人參與自愿助老服務(wù)；增強(qiáng)老年人的自助能力和代際間的互助意識(shí)。

二、完善養(yǎng)老服務(wù)體系，提高社會(huì)養(yǎng)老保障能力

（一）合理規(guī)劃，建設(shè)城市社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)

社區(qū)越來越成為家庭成員活動(dòng)的場所。依托社區(qū)建立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，替代家庭養(yǎng)老更具實(shí)際性和可操作性。通過對(duì)居民小區(qū)公共服務(wù)資源、養(yǎng)老服務(wù)水平以及老年人服務(wù)需求的調(diào)查摸底，分片選擇有條件的小區(qū)作為重點(diǎn)，建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，高標(biāo)準(zhǔn)配置養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，安排專業(yè)服務(wù)人員，優(yōu)化布局，完善功能，依托社區(qū)公共服務(wù)提高養(yǎng)老服務(wù)水平。

社區(qū)養(yǎng)老在服務(wù)內(nèi)容上包括以下幾個(gè)方面：一是特殊群體照料服務(wù)。主要是通過社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為行動(dòng)不便的老年群體和殘疾群體提供扎根于社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)和長期照料服務(wù)。二是精神生活服務(wù)。配備社區(qū)老年活動(dòng)中心，豐富老年人精神文化生活，同時(shí)以老年人中心為媒介，以健康促活動(dòng)，傳播健康知識(shí)。三是日常生活服務(wù)。通過與社區(qū)餐館、商店或社區(qū)專業(yè)服務(wù)人員建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，為行動(dòng)不便的老年群體和殘疾群體提供送餐服務(wù)、購買日常用品服務(wù)和家庭清潔服務(wù)等。四是提供家庭長期護(hù)理服務(wù)。通過社區(qū)福利服務(wù)人員、社區(qū)診所，借助現(xiàn)代通訊手段為長期行動(dòng)不便群體提供長期照料服務(wù)。五是依托社區(qū)組織老年人文體活動(dòng)。通過社區(qū)組織豐富多彩的文娛活動(dòng)、體育鍛煉活動(dòng)和健康知識(shí)傳播活動(dòng)，增進(jìn)社區(qū)居民融合和社區(qū)認(rèn)同，促進(jìn)社區(qū)和諧。充分發(fā)揮社區(qū)便捷優(yōu)勢(shì)，打造社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，為老年人提供全面周到服務(wù)。

（二）創(chuàng)新政策，建設(shè)農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)

隨著城鄉(xiāng)人口遷移流動(dòng)的頻繁和常態(tài)化，農(nóng)村留守老人、空巢老人數(shù)量激增，以及失能、半失能老人無人陪護(hù)的問題，成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要現(xiàn)實(shí)問題。目前我國農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展十分滯后，盡管農(nóng)村地域零星分散著一些福利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，但受傳統(tǒng)管理機(jī)制和制度的約束，使得福利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)經(jīng)營慘淡，而且受資本“逐利性”的影響，民營資本參與經(jīng)營的積極性不高。因此，要?jiǎng)?chuàng)新相關(guān)政策，充分發(fā)揮政府、村集體和農(nóng)民的主動(dòng)性，加快農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)。

（三）創(chuàng)新平臺(tái)，構(gòu)建基于家庭的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系

“十三五”規(guī)劃綱要提出“建立以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐，功能完善、布局合理、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)體系初步形成”列為國家應(yīng)對(duì)人口老齡化戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。在人口結(jié)構(gòu)變化的壓力下，要解決絕大多數(shù)老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求，需要居家養(yǎng)老與養(yǎng)老服務(wù)相配合，走出一條基于家庭資源、社區(qū)資源、政府資源三方面互動(dòng)，生活服務(wù)、健康服務(wù)、精神服務(wù)“三位一體”的養(yǎng)老服務(wù)體系。讓老年人享受到合適、合理、合情的照顧，享受到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展成果，過上一個(gè)幸福、健康、快樂的晚年生活。

基于家庭的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)以便捷養(yǎng)老為發(fā)展方向，加強(qiáng)家務(wù)整理、老年餐飲等為主的便民服務(wù)建設(shè)，滿足老年人生活供養(yǎng)和日常照顧的需要，是老年人幸福生活、健康老齡化的基礎(chǔ)。這也能夠發(fā)揮家庭養(yǎng)老優(yōu)勢(shì)，利用社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)滿足老年人居家養(yǎng)老的需求?；诩彝サ纳鐓^(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系包括健康服務(wù)體系、精神服務(wù)體系等?；诩彝サ纳鐓^(qū)養(yǎng)老健康服務(wù)體系建設(shè)即以預(yù)防護(hù)理為發(fā)展方向，加強(qiáng)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)和家庭護(hù)理照料等方面的建設(shè)，滿足老年人預(yù)防、治療、康復(fù)和臨終關(guān)懷等需要，是老年人幸福生活、健康老齡化的關(guān)鍵?；诩彝サ纳鐓^(qū)養(yǎng)老精神服務(wù)體系建設(shè)即以促進(jìn)老年人互動(dòng)參與，增加認(rèn)同感為發(fā)展方向，通過加強(qiáng)老年活動(dòng)中心、老年人活動(dòng)室、社區(qū)圖書館等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，滿足老年人休閑娛樂、參與社會(huì)、心理慰藉方面的需求，是老年人幸福生活、健康老齡化的保證。

三、健全養(yǎng)老保障制度，加大政府養(yǎng)老保障的制度供給

針對(duì)我國養(yǎng)老保障現(xiàn)狀，結(jié)合城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)情況，進(jìn)一步深化改革養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，形成包含養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障、社會(huì)救助在內(nèi)的養(yǎng)老保障體系，提高政府養(yǎng)老保障的制度供給能力。

（一）實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋

完善實(shí)施城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，全面落實(shí)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，做好城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)工作。加強(qiáng)社會(huì)保障制度銜接，探索建立城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)等制度間的銜接辦法。完善各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，實(shí)現(xiàn)各類人員社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系無障礙接續(xù)。建立隨工資增長、物價(jià)上漲等因素調(diào)整退休人員基本養(yǎng)老金待遇的正常機(jī)制。

（二）完善基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，提高覆蓋率

進(jìn)一步完善職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。逐步提高城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合人均籌資標(biāo)準(zhǔn)及保障水平，減輕老年人等參保人員的醫(yī)療費(fèi)用負(fù)擔(dān)。提高職工醫(yī)保、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保、新農(nóng)合基金最高支付限額和政策范圍內(nèi)住院費(fèi)用支付比例，全面推進(jìn)門診統(tǒng)籌。做好各項(xiàng)制度間的銜接，逐步提高統(tǒng)籌層次，加快實(shí)現(xiàn)醫(yī)保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)和醫(yī)療費(fèi)用異地就醫(yī)結(jié)算。全面推進(jìn)基本醫(yī)療費(fèi)用即時(shí)結(jié)算，改革付費(fèi)方式。積極發(fā)展商業(yè)健康保險(xiǎn)，完善補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)制度。

（三）加大老年社會(huì)救助力度，加強(qiáng)對(duì)特殊困難老年群體幫扶力度

應(yīng)繼續(xù)加大對(duì)老年社會(huì)救助力度，將符合條件的老年人全部納入最低生活保障范圍，使城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)、人均補(bǔ)差與全國同步增長。進(jìn)一步落實(shí)農(nóng)村五保供養(yǎng)制度，提高農(nóng)村五保集中供養(yǎng)率。完善城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度，著力解決貧困老年人的基本醫(yī)療保障問題。完善臨時(shí)救助制度，保障因?yàn)?zāi)因病等支出性生活困難老年人的基本生活。

（四）完善老年社會(huì)福利制度，提高城鄉(xiāng)老年人整體福利水平

積極探索中國特色社會(huì)福利的發(fā)展模式，發(fā)展適度普惠型的老年社會(huì)福利事業(yè)，制定政府為特殊困難老年人群購買服務(wù)的相關(guān)政策。進(jìn)一步完善老年人優(yōu)待辦法，積極為老年人提供各種形式的照顧和優(yōu)先、優(yōu)待服務(wù)，逐步提高老年人的社會(huì)福利水平。有條件的地方可發(fā)放高齡老年人生活補(bǔ)貼和家庭經(jīng)濟(jì)困難的老年人養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼。

家庭小型化、空巢化和人口老齡化帶來的養(yǎng)老問題是挑戰(zhàn)也是機(jī)遇，是一場政府、社會(huì)、全民支持、“三位一體”的新養(yǎng)老運(yùn)動(dòng)、新社會(huì)運(yùn)動(dòng)，這就需要社會(huì)共同努力，順應(yīng)社會(huì)需求，探索出多種滿足老年人基本需求與深層次需求的養(yǎng)老模式和運(yùn)行機(jī)制，彌補(bǔ)現(xiàn)有養(yǎng)老模式的不足，為老年人健康愉快生活提供堅(jiān)實(shí)保障。

作者單位：北京大學(xué)附屬中學(xué)

責(zé)任編輯：宋英俊