城市社區(qū)公共安全治理研究

孫雪

隨著“我國城市化進(jìn)程加快，城市公共安全形勢嚴(yán)峻，城市公共安全受到高度關(guān)注”[1]，而城市公共安全關(guān)口前移的關(guān)鍵在于城市社區(qū)公共安全的治理。重慶集大城市、大農(nóng)村、大庫區(qū)、大山區(qū)和民族地區(qū)、貧困地區(qū)、移民地區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)于一體，各種自然的和社會的、傳統(tǒng)的和非傳統(tǒng)的、顯現(xiàn)的和潛在的風(fēng)險(xiǎn)因素交織，使得城市社區(qū)公共安全治理面臨許多問題。故立足重慶，對城市社區(qū)公共安全治理進(jìn)行研究，不僅對自身發(fā)展有重要意義，而且有利于深化對公共安全的研究。

一、研究綜述和研究方法

（一）研究綜述

社區(qū)公共安全研究始于1989年9月世界衛(wèi)生組織（WHO）在《第一屆世界意外事故與預(yù)防大會》上首次正式提出“安全社區(qū)”概念，指“各個管理主體本著互助自助的原則，預(yù)防各種可預(yù)見的和不可預(yù)見的危害，全方位地保障社區(qū)安全可持續(xù)發(fā)展的新型社區(qū)模式”。聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局（FEMA）后繼提出“防災(zāi)社區(qū)”和“減災(zāi)社區(qū)”。在安全社區(qū)、防災(zāi)社區(qū)、減災(zāi)社區(qū)的基礎(chǔ)上，國內(nèi)外關(guān)于社區(qū)公共安全的研究逐漸展開。美國社區(qū)公共安全實(shí)踐主要特點(diǎn)是“四級公共安全管理體系、成立專門機(jī)構(gòu)、制定社區(qū)計(jì)劃”，代表研究如E.L.Quarantelli（1982、1983）、Bulloc（2002）、Waugh&William（2006）等對社區(qū)安全進(jìn)行研究；LaurenS.Fernandez&JosephA.Barbera（2006）等則研究志愿者組織在社區(qū)安全中的作用。澳大利亞形成州（市）為主體，聯(lián)邦政府、州（市）和地方政府的三級安全管理體系，代表研究如StephenOpper（1997）、JoHarrison-Ward（2004）等研究社區(qū)參與對減災(zāi)的積極作用。國內(nèi)關(guān)于社區(qū)公共安全治理研究主要集中在社區(qū)公共安全評估、社區(qū)公共安全治理方式、社區(qū)公共安全治理的實(shí)證研究等方面。如朱正威、呂書鵬[2]運(yùn)用平衡計(jì)分卡對城市社區(qū)公共安全管理績效進(jìn)行研究，構(gòu)建了社區(qū)公共安全管理績效評價指標(biāo)體系，有利于提高城市社區(qū)公共安全管理水平。張海波[3]對整合社區(qū)公共安全管理能力進(jìn)行研究，對提高社區(qū)公共安全治理能力有所裨益。劉萬振、陳興立[4]對重慶社區(qū)應(yīng)急能力的現(xiàn)狀進(jìn)行實(shí)證研究，并提出可行的對策建議，為本文研究提供參考。通過綜述，發(fā)現(xiàn)鮮有立足主體功能區(qū)對社區(qū)公共安全的治理進(jìn)行研究。

（二）研究方法

運(yùn)用了問卷調(diào)查和訪談方法。首先，設(shè)計(jì)調(diào)查問卷，對分管或從事公共安全方面工作的領(lǐng)導(dǎo)干部，利用他們在2013年～2015年度在重慶市委黨校學(xué)習(xí)培訓(xùn)期間，開展問卷調(diào)查和深度訪談。然后，調(diào)研訪談典型社區(qū)如沙坪壩區(qū)石井坡街道、江北區(qū)江北城街道、渝北區(qū)人和街道、九龍坡區(qū)渝州路街道、南岸區(qū)長生橋鎮(zhèn)街道、合川區(qū)釣魚城街道、江津區(qū)等轄屬社區(qū)從事公共安全管理工作人員。最后，結(jié)合問卷調(diào)查和調(diào)研訪談結(jié)果，梳理出重慶社區(qū)公共安全治理的特點(diǎn)和存在的問題，并提出對策建議。

二、城市社區(qū)公共安全治理發(fā)展特點(diǎn)

通過問卷調(diào)查、調(diào)研訪談，可把重慶社區(qū)公共安全治理的特點(diǎn)概括為五個方面，分別是城市社區(qū)公共安全治理實(shí)現(xiàn)了“管理網(wǎng)格化、內(nèi)容項(xiàng)目化、發(fā)展差異化、全員參與、應(yīng)急能力提升”五個方面。

（一）管理網(wǎng)格化

城市網(wǎng)格化管理是基于信息技術(shù)，應(yīng)用、整合多項(xiàng)數(shù)字城市技術(shù)，采用并結(jié)合萬米單元網(wǎng)格管理法和城市部件管理法，創(chuàng)新信息采集實(shí)時傳輸手段，再造城市管理流程，最終實(shí)現(xiàn)精確、高效、全時段監(jiān)控、全方位覆蓋的城市管理新模式。[5]社區(qū)安全網(wǎng)格化管理是在城市網(wǎng)格化管理的基礎(chǔ)上，通過加強(qiáng)對社區(qū)單元網(wǎng)格的安全事件巡查，建立一種預(yù)防和處置互相分離的公共安全治理形式。這樣做，便于預(yù)防和監(jiān)測社區(qū)公共安全不穩(wěn)定因素和問題；便于進(jìn)行社區(qū)公共安全的風(fēng)險(xiǎn)隱患排查和防控；便于實(shí)現(xiàn)公共安全治理的關(guān)口前移，提高社區(qū)公共安全治理能力。在調(diào)研訪談中，發(fā)現(xiàn)社區(qū)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)公共安全管理網(wǎng)格化，而且，有的社區(qū)針對社區(qū)公共安全治理進(jìn)行了網(wǎng)格化管理的創(chuàng)新，并取得一定成效。

（二）內(nèi)容項(xiàng)目化

內(nèi)容項(xiàng)目化主要是指把社區(qū)公共安全治理內(nèi)容有機(jī)融入在社區(qū)綜治、安監(jiān)、民政等工作方面，結(jié)合社區(qū)安全情況和社區(qū)條件，有針對性地策劃和實(shí)施安全項(xiàng)目。這有利于提高社區(qū)安全預(yù)防意識，提高個體的安全知識和技能，進(jìn)而促進(jìn)社區(qū)的良性發(fā)展。社區(qū)安全項(xiàng)目主要表現(xiàn)為綜合減災(zāi)示范社區(qū)建設(shè)項(xiàng)目和安全社區(qū)建設(shè)兩個項(xiàng)目。對于綜合減災(zāi)示范社區(qū)項(xiàng)目而言，截止2015年，重慶已有24個；對于安全社區(qū)項(xiàng)目而言，截止2015年3月，全國安全社區(qū)建設(shè)已有575個，重慶安全社區(qū)建設(shè)已有29個。

（三）發(fā)展差異化

中共重慶市委四屆三次全會決議把重慶全市劃分為“都市功能核心區(qū)、都市功能拓展區(qū)、城市發(fā)展新區(qū)、渝東北生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)、渝東南生態(tài)保護(hù)發(fā)展區(qū)”，對每個功能區(qū)的范圍、功能、發(fā)展任務(wù)等明確定位。由于每個功能區(qū)域的社區(qū)公共安全的風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀及發(fā)展基礎(chǔ)各有不同，如表1所示，導(dǎo)致每個功能區(qū)的社區(qū)公共安全治理呈現(xiàn)出差異化的特點(diǎn)。如城市發(fā)展新區(qū)，是未來工業(yè)化城鎮(zhèn)化的主戰(zhàn)場，企業(yè)的生產(chǎn)安全就是該功能區(qū)域公共安全治理的重點(diǎn)，這也與表1反映的內(nèi)容相符合。

表1 重慶五大功能區(qū)域發(fā)展基礎(chǔ)表

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數(shù)據(jù)來源：http：//www.cqdata.gov.cn/index.htm

（四）全員參與化

在政府、企業(yè)、社會共同參與下，社區(qū)的公共安全治理與社會治理方式有機(jī)融合，通過創(chuàng)新治理形式，充分調(diào)動社會組織、社區(qū)居民的積極性，使得社區(qū)公共安全治理實(shí)現(xiàn)全員參與。如南岸區(qū)桃花橋社區(qū)，通過創(chuàng)新社會治理新方式，形成三事分流機(jī)制，把社區(qū)公共安全的大事、小事、私事分流到政府、社區(qū)、個體中，使得個體真正參與和融入該社區(qū)的安全工作中。

（五）應(yīng)急能力提升

重慶市的社區(qū)公共安全的應(yīng)急能力得到不斷提升。這主要緣于兩方面原因：第一，政策上的支持。市政府印發(fā)了《基層應(yīng)急管理規(guī)范化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)（試行）的通知》、《加強(qiáng)突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)管理工作的意見》等文件，為社區(qū)開展應(yīng)急管理工作奠定基礎(chǔ)。第二，建立了監(jiān)測預(yù)警平臺。如全市建立了市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道自然災(zāi)害監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和預(yù)警信息發(fā)布平臺，截至2015年底，預(yù)警顯示平臺已達(dá)2984臺，專用預(yù)警終端已達(dá)2587臺，使得社區(qū)應(yīng)急管理的監(jiān)測預(yù)警工作得到保障。

三、城市社區(qū)公共安全治理問題

（一）社區(qū)公共安全意識有待于提高

在調(diào)研訪談中發(fā)現(xiàn)：社區(qū)公共安全意識有待于提高，主要表現(xiàn)在社區(qū)工作人員和社區(qū)居民兩方面。對于社區(qū)工作人員而言，由于自身專業(yè)素養(yǎng)不高，同時需要參與多項(xiàng)公共安全治理工作，不能很好識別公共安全風(fēng)險(xiǎn)，影響了對社區(qū)突發(fā)事件的預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警等工作。對于社區(qū)居民而言，主要表現(xiàn)在兩方面的問題：社區(qū)公共安全參與的積極性不高；參與社區(qū)公共安全宣教培訓(xùn)的轉(zhuǎn)化率不高。主要體現(xiàn)如下：部分社區(qū)居民抱有一種安全僥幸心理：“認(rèn)為公共安全問題不會發(fā)生在自己身上”；少數(shù)個體居民雖然參與社區(qū)公共安全活動，只是為了獲取相應(yīng)的禮品，而不是發(fā)自內(nèi)心的參與社區(qū)公共安全治理活動；部分社區(qū)居民雖然參與了社區(qū)公共安全活動，但是安全知識轉(zhuǎn)化率不高，從而影響個體的自救互救和避險(xiǎn)的能力。

（二）社區(qū)公共安全法律法規(guī)有待于完善

“社區(qū)建設(shè)和發(fā)展的法制化，是政府行政系統(tǒng)和社區(qū)自治系統(tǒng)正常運(yùn)作的基礎(chǔ)，也是協(xié)調(diào)政府部門利益和社區(qū)利益，實(shí)現(xiàn)社區(qū)穩(wěn)定有序發(fā)展的保證”[6]。調(diào)研訪談發(fā)現(xiàn)，多數(shù)社區(qū)公共安全治理的薄弱環(huán)節(jié)是社區(qū)公共安全的法律法規(guī)不完善，社區(qū)公共安全的監(jiān)督存在漏洞和死角。出現(xiàn)上述問題既有理論層面原因：由于“公共安全管理在我國是一個新興的學(xué)科，其基本理論體系還沒有確立”[7]；也有實(shí)踐層面原因：雖然我國政府制定和頒布了一定數(shù)量有關(guān)城市公共安全的法律法規(guī)或政策規(guī)定，也已經(jīng)初具規(guī)模，但鮮有針對社區(qū)公共安全的法律法規(guī)，從而使得社區(qū)公共安全在實(shí)踐中缺乏指導(dǎo)性很強(qiáng)的法律法規(guī)，進(jìn)而影響社區(qū)公共安全法治化的進(jìn)程。

（三）社區(qū)公共安全的宣教培訓(xùn)有待于提升

通過對社區(qū)公共安全宣教培訓(xùn)需求調(diào)查發(fā)現(xiàn)，培訓(xùn)需求主要涉及“社區(qū)各類突發(fā)事件預(yù)防與處置的相關(guān)專業(yè)知識、心理輔導(dǎo)等”內(nèi)容，這體現(xiàn)出培訓(xùn)內(nèi)容要緊貼社區(qū)公共安全工作，立足社區(qū)實(shí)際需求。通過對社區(qū)公共安全宣教培訓(xùn)方法調(diào)查發(fā)現(xiàn)：“要采用多元化的培訓(xùn)方法”，而且要突出培訓(xùn)方法的實(shí)戰(zhàn)性?！半S著世界多極化、經(jīng)濟(jì)全球化、社會信息化的深入發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的變化，全球的重大突發(fā)事件呈多發(fā)、頻發(fā)態(tài)勢，且危害程度顯著增加”[8]；加之當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)公共安全工作者年齡主要分布在36～45歲這個階段。只有立足當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)實(shí)際培訓(xùn)需求，采用多元化的宣教培訓(xùn)方法，才能充分發(fā)揮出社區(qū)公共安全宣教培訓(xùn)的作用。

四、提升城市社區(qū)公共安全治理對策

（一）提高社區(qū)公共安全意識

1.創(chuàng)新社會治理方式

社區(qū)公共安全治理作為社區(qū)治理內(nèi)容之一，要把社區(qū)公共安全治理工作融入到社區(qū)治理之中，通過社區(qū)治理方式的創(chuàng)新，推進(jìn)社區(qū)公共安全工作的開展。尤其是通過創(chuàng)新社區(qū)自治形式，激發(fā)社區(qū)個體的公共安全參與意識，自覺融入社區(qū)公共安全治理中。

2.激發(fā)參與積極性

社區(qū)公共安全治理需要政府、社會組織、個體共同參與。對于政府，需要完善社區(qū)公共安全治理制度，為激發(fā)個體參與社區(qū)公共安全治理工作的積極性提供制度保障。對于社會組織，要積極承擔(dān)起社會組織對社區(qū)公共安全治理應(yīng)有的責(zé)任。對于個體，轉(zhuǎn)變社區(qū)公共安全與我無關(guān)的理念，積極參與社區(qū)公共安全治理活動。

（二）完善社區(qū)公共安全法規(guī)和政策

1.完善社區(qū)公共安全的法律法規(guī)

依托已有的公共安全法律法規(guī)等，探索出適合社區(qū)公共安全治理的專門法律法規(guī)，依法保證社區(qū)的生產(chǎn)安全、生活安全、社會治安等公共安全治理工作依法進(jìn)行，加快推進(jìn)社區(qū)公共安全法治化進(jìn)程。

2.細(xì)化社區(qū)公共安全的制度

“社區(qū)公共安全制度建設(shè)應(yīng)在國家戰(zhàn)略指導(dǎo)與法律法規(guī)框架下快速推進(jìn)，建立和優(yōu)化社區(qū)公共安全制度，推動社區(qū)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控工作的可持續(xù)化。”[9]故應(yīng)當(dāng)合當(dāng)?shù)馗鲄^(qū)縣（自治縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）發(fā)展實(shí)際，細(xì)化出各個功能區(qū)域的社區(qū)公共安全的治理制度，不僅可以保證社區(qū)公共安全治理的科學(xué)性，而且可以調(diào)動社區(qū)公共安全管理者的工作積極性，從而使得管理人員更好投入社區(qū)公共安全治理工作中。

（三）提升社區(qū)公共安全宣教培訓(xùn)質(zhì)量

1.科學(xué)探尋社區(qū)公共安全培訓(xùn)需求

依據(jù)全市各功能區(qū)域發(fā)展特點(diǎn)和發(fā)展條件，運(yùn)用調(diào)研訪談、問卷調(diào)查等多種研究方法，科學(xué)探尋各功能區(qū)域社區(qū)公共安全工作人員的培訓(xùn)需求，設(shè)置具有實(shí)效性的社區(qū)公共安全培訓(xùn)內(nèi)容。

2.創(chuàng)新運(yùn)用社區(qū)公共安全培訓(xùn)方法

靈活選擇和創(chuàng)新社區(qū)公共安全培訓(xùn)方式和方法，實(shí)現(xiàn)宣傳手段和教育方式的不斷創(chuàng)新，既可以滿足復(fù)雜多變的公共安全形勢需要，而且可以真正提高社區(qū)公共安全培訓(xùn)與宣傳的效果。同時開展社區(qū)公共安全培訓(xùn)評估：依托科學(xué)評估方法和專業(yè)評估隊(duì)伍，及時對每次社區(qū)公共安全的宣教培訓(xùn)進(jìn)行評估，總結(jié)宣教培訓(xùn)中存在的問題，發(fā)現(xiàn)受培訓(xùn)人員提供的中肯意見，不斷提高宣教培訓(xùn)的質(zhì)量。

本文系中共重慶市委黨校（重慶行政學(xué)院）校級課題“重慶市五大功能區(qū)應(yīng)急管理差異性研究—社區(qū)樣本”（課題批準(zhǔn)號：CQDX2015A-004）、重慶市重大決策咨詢研究課題“全面深化改革背景下重慶市公共安全應(yīng)急管理機(jī)制研究”（課題批準(zhǔn)號：20152B04）階段性成果。

參考文獻(xiàn)：

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[2]朱正威，呂書鵬.城市社區(qū)公共安全管理績效評價研究[J].西安交通大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2011（6）：58-62.

[3]張海波.社區(qū)在公共安全管理中的角色整合與能力建設(shè)思考[J].江蘇社會科學(xué)，2011（6）：66-71.

[4]劉萬振，陳興立.社區(qū)應(yīng)急能力建設(shè)的現(xiàn)狀分析與路徑選擇—重慶市社區(qū)應(yīng)急能力建設(shè)的調(diào)查與思考[J].行政法學(xué)研究，2011（3）：78-85.

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[9]唐鈞，王中一.社區(qū)公共安全現(xiàn)狀與風(fēng)險(xiǎn)防控策略[J].中國機(jī)構(gòu)改革與管理，2016（9）：42-45.

作者單位：中共重慶市委黨校應(yīng)急管理培訓(xùn)中心

責(zé)任編輯：張 波