“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下區(qū)域地方政府協(xié)作治理研究

鄭迦元　李瑞

2016年3月5日，在第十二屆全國人民代表大會第四次會議上，李克強總理提出了大力推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”，充分體現(xiàn)了互聯(lián)網(wǎng)在現(xiàn)代社會的重要性。隨著信息技術的發(fā)展，移動互聯(lián)網(wǎng)、云計算和大數(shù)據(jù)等新技術被廣泛應用于社會生活，我國區(qū)域地方政府合作治理也深受“互聯(lián)網(wǎng)+”時代浪潮的洗禮。因此，區(qū)域地方政府協(xié)作治理如何經(jīng)受住“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的考驗成為一個亟待解決的重要現(xiàn)實問題。

一、“互聯(lián)網(wǎng)+”與區(qū)域地方政府協(xié)作治理的含義

黨的十八屆三中全會指出，要推進國家治理現(xiàn)代化就必須實現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化，因此實現(xiàn)區(qū)域地方政府協(xié)作治理現(xiàn)代化尤為關鍵。要探討“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下區(qū)域地方政府協(xié)作治理的相關問題，首先要對概念有清楚的認識。

（一）“互聯(lián)網(wǎng)+”

簡單來說，“互聯(lián)網(wǎng)+”的含義可以是“互聯(lián)網(wǎng)+各種傳統(tǒng)行業(yè)”，但實際上“互聯(lián)網(wǎng)+”不只是兩者簡單的結合，而是通過現(xiàn)代信息技術網(wǎng)絡平臺，使互聯(lián)網(wǎng)和各個傳統(tǒng)行業(yè)深入交融，開發(fā)全新的發(fā)展模式。它是一種新社會形態(tài)的代表，即將互聯(lián)網(wǎng)在社會資源配置中的優(yōu)化、集成作用最大化發(fā)揮，提高社會創(chuàng)新和生產(chǎn)能力，形成更廣泛的以互聯(lián)網(wǎng)為基礎設施和實現(xiàn)工具的經(jīng)濟發(fā)展新形態(tài)。

（二）區(qū)域地方政府協(xié)作治理

自21世紀以來，西方的公共管理學者提出了“整體性治理”、“復雜性網(wǎng)絡治理”等概念，強調(diào)政府在進行公共事務治理時不僅要對政府內(nèi)部各部門的機構與功能進行整合，而且要促使跨區(qū)域政府之間進行協(xié)作。[1]區(qū)域地方政府協(xié)作治理包括兩層含義：一是從縱向來看，不同層級政府間可以構建超越本行政區(qū)域管轄權限的機構，來有效處理跨行政區(qū)的公共事務。二是從橫向來看，同級地方政府或政府職能部門之間，從管理系統(tǒng)整體特征出發(fā)，應協(xié)同開展橫向協(xié)商與聯(lián)合行動。[2]

“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下地方政府協(xié)作治理是利用目前正在發(fā)展的新型科學技術，把以前的治理合作模式進行顛覆性的改變，打破傳統(tǒng)的“碎片化”治理模式，形成區(qū)域間更緊密的協(xié)作，以多方協(xié)作促發(fā)展，打造一個具有跨時代意義“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下的政府協(xié)作治理。

二、區(qū)域地方政府協(xié)作治理現(xiàn)狀

區(qū)域地方政府進行協(xié)作治理是政府治理現(xiàn)代化的題中之義，受到學界關注，但因歷史文化等各方面因素影響，我國區(qū)域地方政府協(xié)作治理仍存在如下問題。

（一）區(qū)域地方政府間治理理念碎片化

實現(xiàn)跨域治理的重要前提與目標在于政府內(nèi)部建立有效的治理理念，認識其核心內(nèi)涵與價值意義。但由于各地方政府所管轄地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平與社會文化的差異性，對區(qū)域的協(xié)調(diào)合作理念的認識也有所差異。

有些地方政府在制定政策時皆以本地區(qū)的利益為主，并未主動與相鄰區(qū)域的地方政府進行相應的溝通。針對相同的公共問題所付出的成本不同、難易程度的差異，都會使各地方政府對協(xié)調(diào)合作的認知產(chǎn)生差異，進而影響地方政府的跨域治理的合作程度與效率。部分地方政府對跨域治理的認識不足，各自為政，嚴格遵守行政區(qū)劃，“下級服從上級，地方服從中央”，極少關注跨行政區(qū)域的公共性問題，很難形成一致的跨域治理理念。政府官員的績效與地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平相掛鉤，忽視整個區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展，對實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的合理性認識的缺失，導致出現(xiàn)諸多公共性問題。[3]

（二）區(qū)域地方政府間經(jīng)濟水平失衡化

近年來，隨著國家西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施，經(jīng)濟社會事業(yè)得到長足發(fā)展，取得顯著成效，但國家相互間經(jīng)濟發(fā)展的不平衡問題仍比較突出。一是經(jīng)濟總量差距較大，二是經(jīng)濟運行質(zhì)量差距明顯，三是群眾生活水平差距明顯。國家各區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平不同，則意味著不同的利益訴求，意味著合作的利益和成本的分配是不平衡的。首先，經(jīng)濟發(fā)展不平衡表現(xiàn)為各地區(qū)企業(yè)處于產(chǎn)業(yè)鏈的不同位置，這雖然有利于發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢，但也容易產(chǎn)生各種摩擦；其次，經(jīng)濟發(fā)展不平衡還體現(xiàn)在各地區(qū)法治環(huán)境與市場制度的差異上，這種差異既不利于深層次的合作，又增加了法律、政策協(xié)調(diào)等方面的成本。由此可見，各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展差距較大將會增加導致跨區(qū)域的地方政府進行協(xié)作治理的難度。

（三）區(qū)域地方政府間利益分配矛盾化

新一代信息技術的應用使政務數(shù)據(jù)流通共享，公民意志表達和社會監(jiān)督方式便捷高效，為地方政府治理帶來機遇。政府是最大的信息集合，只有實現(xiàn)數(shù)據(jù)整合和資源共享的統(tǒng)一，打破長期以來地方政府之間缺乏協(xié)調(diào)、信息煙囪的現(xiàn)象，才能使地方政府之間互聯(lián)互通成為可能。[4]

地方政府希望借助信息平臺建設的東風，為公眾提供更便捷、更高效的公共服務，增強政府公信力和社會治理能力。就地方政府而言，這種信息技術資源在政府部門內(nèi)部是一種可競爭的核心資產(chǎn)，擁有更多的數(shù)據(jù)和技術意味著將掌握更大的核心競爭力。地方政府內(nèi)部原本存在的競爭和利益沖突已經(jīng)讓部門與部門之間、上下級之間產(chǎn)生矛盾，再加上對這一新資源的爭奪，部門利益割據(jù)的現(xiàn)象就更加嚴重。各方利益匯集后，當各部門為了保證自身利益不受侵害，可能會通過手中掌管的權力保護自己的利益，最后損害了整體利益。因此，各地方政府可能因利益趨使，導致政策執(zhí)行偏離目標，最終無法形成區(qū)域間地方政府的良好協(xié)作。[5]

（四）區(qū)域地方政府間人才建設滯后化

互聯(lián)網(wǎng)時代的政府治理，并不是做幾個政府門戶網(wǎng)站就行了，政府部門也應該主動適應和引領互聯(lián)網(wǎng)時代發(fā)展的潮流。要建立適應互聯(lián)網(wǎng)社會需要的政府治理機制，就必須發(fā)掘高質(zhì)量的專業(yè)人才。

但目前，大部分市級及市級以下的相關科技人才建設都相對滯后，主要原因包括：其一，地方政府資金投入有限。我國雖然經(jīng)濟總量已經(jīng)躍居世界前列，但全國平均水平仍非常低，區(qū)域發(fā)展水平不均衡。因此，經(jīng)濟發(fā)展制約了對信息技術及人才培養(yǎng)的資金投入。其二，路徑依賴所造成的路徑阻塞。在信息化建設的過程中，由于缺乏整體的設計和統(tǒng)一的標準，導致地方政府信息技術發(fā)展各自為陣，難以形成合力。其三，原有的信息技術和人才培養(yǎng)基礎薄弱?；ヂ?lián)網(wǎng)時代對信息技術的要求并不是一蹴而就的，各地方高等教育水平和高級技術人才、管理人才優(yōu)劣同樣影響著大數(shù)據(jù)對地方政府治理的作用。

三、“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下推進區(qū)域地方政府協(xié)作治理對策

在“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下，我國應該充分利用新興互聯(lián)網(wǎng)信息技術資源，從區(qū)域地方政府協(xié)作社會治理問題發(fā)生的根本原因著手，以全新的“互聯(lián)網(wǎng)+”視角解決當下地方政府協(xié)作所存在的主要問題。

（一）重塑整體性合作治理理念

在“互聯(lián)網(wǎng)+”時代背景下，跨區(qū)域地方政府應該使政府治理更移動化、數(shù)據(jù)化、智能化，對治理不同區(qū)域之間政府部門關系及信息系統(tǒng)等碎片化問題進行有機協(xié)調(diào)與整合，不斷從分散走向集中，從破碎走向整合，以整合、協(xié)作的方式實現(xiàn)跨域治理。重塑整體性合作治理理念，可從這幾方面努力：

第一，利用新媒體平臺實現(xiàn)跨區(qū)域治理。整體性治理理論強調(diào)“整合化”的組織形式，摒棄傳統(tǒng)的行政區(qū)劃的束縛，實現(xiàn)資源的有效利用。具體操作上，地方政府可通過微博、微信、博客等新媒體渠道，將大量的跨行政區(qū)域的公共問題納入到政府管理范圍之內(nèi)，共同合作促進協(xié)調(diào)發(fā)展。

第二，利用網(wǎng)絡實現(xiàn)協(xié)同性治理。構建跨區(qū)域地方政府網(wǎng)絡化管理，通過互聯(lián)網(wǎng)將各個區(qū)域內(nèi)的政府與社會，信息與事件融合成一張密不可分、渾然一體的大網(wǎng)，并在這些地理網(wǎng)格內(nèi)，建立涵蓋人、地、物為核心的基礎數(shù)據(jù)庫。這種跨區(qū)域的網(wǎng)格化管理模式，從主體和性質(zhì)上講，它既是一張社會網(wǎng)，又是一張政府網(wǎng)。從屬性和形態(tài)上講，它既是一張地理意義的實體網(wǎng)，又是一張技術意義的互聯(lián)網(wǎng)。[6]

第三，進一步發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)平臺自動化、智能化的特點，構建整體性治理的政府溝通與協(xié)作機制。各區(qū)域地方政府應利用互聯(lián)網(wǎng)最新技術，如物聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)、云計算等，建立良好的對話溝通平臺。突破傳統(tǒng)僵化的行政區(qū)劃的限制，建立完善的區(qū)域信息共享平臺，完善信息公開制度，實現(xiàn)信息公開與透明，保障信息完整性，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）縮小差異實現(xiàn)經(jīng)濟一體化

“互聯(lián)網(wǎng)+”時代背景下，信息網(wǎng)絡以其開放性、便捷性、低成本性無處不在，這為不同區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展提供了基本相同的條件，為區(qū)域平等競爭提供了基礎，為實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化提供了可能，從而有利于打破因經(jīng)濟發(fā)展不平衡導致的區(qū)域地方政府協(xié)作障礙。因此，要注意以下幾個方面的問題：

第一，利用互聯(lián)網(wǎng)縮短地區(qū)間距離。網(wǎng)絡時代的生產(chǎn)要素是以無形的知識、技術、信息為核心，空間距離對區(qū)域經(jīng)濟的影響越來越小，距離成本的花費越來越少，從而為發(fā)達地區(qū)向不發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟技術擴散提供了有利條件。第二，樹立互聯(lián)網(wǎng)思維，加強協(xié)同創(chuàng)新。網(wǎng)絡經(jīng)濟具有受環(huán)境的影響小、投入少、市場進入門檻低等特點，這些因素特別有利于技術含量高的、新興中小企業(yè)的發(fā)展。這對于地處偏遠、交通不便的不發(fā)達地區(qū)中的中小企業(yè)的發(fā)展具有更重要的意義。第三，建立普惠金融、云物流和自媒體等經(jīng)濟發(fā)展的新模式。落后地區(qū)應抓住這種歷史性的機遇，憑借具有相同技術含量的網(wǎng)絡與發(fā)達地區(qū)同步，研究全球的經(jīng)濟動態(tài)，尋找機會，以后發(fā)優(yōu)勢直接進入網(wǎng)絡經(jīng)濟時代，實現(xiàn)跨越式發(fā)展，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化。

（三）實現(xiàn)跨區(qū)域利益公平分配

“互聯(lián)網(wǎng)+”時代背景下，只有實現(xiàn)政府部門的跨區(qū)域、跨部門整合，才能真正實現(xiàn)政府的有效治理，從而提高政府治理能力。實現(xiàn)跨區(qū)域利益公平分配，要做到以下幾個方面：

第一，制定相關的法律制度。跨區(qū)域政府可以充分利用互聯(lián)網(wǎng)這一平臺將法律制度落實其中，讓廣大人民群眾對地方政府的政策制定進行監(jiān)督，構建一個以制度為依據(jù)的和諧社會。第二，建立大數(shù)據(jù)開放平臺。地方政府智慧門戶網(wǎng)站將是當前地方政府數(shù)據(jù)開放平臺的發(fā)展方向。在這一平臺，不僅實現(xiàn)了數(shù)據(jù)的從無到有，從少量到多數(shù)，還將進一步發(fā)展為地方政府部門之間、公眾與社會組織對政府的監(jiān)督平臺。第三，以政務服務平臺為基礎，加大力度推進政務公開。如一些地方部門初步構建互聯(lián)網(wǎng)政務服務平臺，積極開展網(wǎng)上辦事，取得一定成效。這一做法，充分利用互聯(lián)網(wǎng)信息技術，在頂層設計、制度建設、硬件投入、平臺宣傳等方面下足功夫，杜絕腐敗、推動民主。

（四）加強互聯(lián)網(wǎng)技術人才培養(yǎng)

“互聯(lián)網(wǎng)+”時代背景下，只有培養(yǎng)更多的相關技術人才，才能使互聯(lián)網(wǎng)信息技術作用于區(qū)域地方政府協(xié)作之中，最終實現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”。加強互聯(lián)網(wǎng)技術人才培養(yǎng)，可從以下幾個方面著力：

第一，推進高等院校培養(yǎng)網(wǎng)絡技術人才。高等院校一直為我國技術開發(fā)創(chuàng)新培養(yǎng)和輸送大批優(yōu)秀人才，是我國科技發(fā)展所需人才供給的前沿陣地?；ヂ?lián)網(wǎng)時代，高等院校開設電子商務、計算機軟件工程等專業(yè)，為社會培養(yǎng)一批符合時代需求的新型人才。

第二，加快人才聯(lián)合培養(yǎng)力度。聯(lián)合培養(yǎng)人才是一種新的教育理念和模式，在這種模式下，可以使人們獲得更實用的工作能力，加快復合型人才的輸出。

第三，實施技術人才引進。在人才儲備薄弱的情況下，地方政府可以通過優(yōu)厚的獎勵性政策吸引人才，這樣一方面可以幫助地方政府打開大數(shù)據(jù)使用的僵局，另一方面有利于帶動和培養(yǎng)一批新的技術人員。

國家社會科學基金項目“‘互聯(lián)網(wǎng)+背景下推動地方政府治理精準化的機制創(chuàng)新研究”（16XZZ016）

參考文獻：

[1]崔晶.都市圈地方政府協(xié)作治理[M].中國人民大學出版社，2015.

[2]于鵬，李宇環(huán).地方政府協(xié)作治理模式：基于戰(zhàn)略問題的類型學分析[J].行政論壇，2016（4）：42-46.

[3]崔萍.地方政府實現(xiàn)公共事務跨域治理的有效途徑研究—基于整體性治理的視角[J].經(jīng)濟研究導刊，2013（21）：218-220.

[4]張勇進.智慧政務與政府治理轉型[J].傳媒：MEDIA，2015（3）：21-23.

[5]龔瑋.我國區(qū)域地方政府合作的困境探析[J].經(jīng)濟看點，2013（3）：79-80.

[6]劉力銳.網(wǎng)絡社會的合作治理：賦能的技術與能動的政府[J].中共杭州市委黨校學報，2015（2）：53-55.

作 者：中共重慶市委黨校碩士研究生

責任編輯：宋英俊