污染土地再開(kāi)發(fā)中的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任

孫海波，謝 輝，陳 嘉，許大偉

（上格環(huán)境科技（上海）有限公司，上海 200066）

污染土地再開(kāi)發(fā)中的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任

孫海波，謝 輝，陳 嘉，許大偉

（上格環(huán)境科技（上海）有限公司，上海 200066）

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，展開(kāi)了對(duì)城區(qū)舊工廠的土地進(jìn)行再開(kāi)發(fā)利用的高潮。開(kāi)發(fā)商在土地獲得的過(guò)程中更多地把目光放在土地的地理位置、規(guī)劃、交通、價(jià)格等方面，忽視了土壤和地下水環(huán)境狀況的盡職調(diào)查，產(chǎn)生了不必要的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任。本文通過(guò)追溯污染場(chǎng)地開(kāi)發(fā)相關(guān)法規(guī)歷史沿襲，重點(diǎn)分析了在“退二進(jìn)三”過(guò)程中，污染場(chǎng)地開(kāi)發(fā)主體的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任，并依據(jù)相關(guān)法規(guī)的要求，結(jié)合筆者多年的行業(yè)工作經(jīng)驗(yàn)以及對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任規(guī)避的常見(jiàn)實(shí)踐的理解，提出了關(guān)于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任一些務(wù)實(shí)方法。

污染土地；土地再開(kāi)發(fā)；環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)；環(huán)境責(zé)任

在筆者從事環(huán)境咨詢工作期間，深感目前土地開(kāi)發(fā)企業(yè)對(duì)場(chǎng)地環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的忽視。地產(chǎn)公司在土地獲得的過(guò)程中更多地把目光放在土地的地理位置、規(guī)劃、交通、價(jià)格等方面，希望能夠拿到位置又好，價(jià)格又相對(duì)便宜的土地，這無(wú)可厚非。但他們?cè)谕恋亟灰走^(guò)程中，往往忽視了土地的土壤和地下水環(huán)境狀況的盡職調(diào)查，產(chǎn)生了不必要的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，造成了經(jīng)濟(jì)損失，甚至承擔(dān)了額外的民事或刑事責(zé)任。土地開(kāi)發(fā)企業(yè)在開(kāi)發(fā)時(shí)如果能有較好的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，建立起良好的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理體系，在拿地前進(jìn)行必要的環(huán)境盡職調(diào)查，在開(kāi)發(fā)時(shí)進(jìn)行相應(yīng)的環(huán)境管理，利用合同、法律、工程措施等規(guī)避環(huán)境責(zé)任，減緩環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，則能避免因環(huán)境問(wèn)題造成的重大經(jīng)濟(jì)與信譽(yù)損失，以使企業(yè)能夠可持續(xù)發(fā)展。

1 當(dāng)前污染土地再開(kāi)發(fā)過(guò)程中的環(huán)境事件

近年來(lái)隨著我國(guó)城市化進(jìn)程快速推進(jìn)，全國(guó)眾多城市有著調(diào)整城市土地結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)區(qū)域的要求，推動(dòng)了對(duì)城區(qū)舊廠房等土地進(jìn)行再開(kāi)發(fā)利用的高潮。然而在污染企業(yè)外遷、污染場(chǎng)地再開(kāi)發(fā)的過(guò)程中，卻遭遇到了頻發(fā)的土壤污染事故，引發(fā)了嚴(yán)重的人身傷害事故和巨大的經(jīng)濟(jì)損失。例如，蘇州古城區(qū)邊緣面積約40萬(wàn)平方米的原蘇化廠地塊，其地理位置好于2014年同期拍賣的絕大多數(shù)地塊，卻因土壤污染而無(wú)人問(wèn)津；2015年，江蘇靖江五千噸待處理疑似危廢造成土地污染，土地開(kāi)發(fā)受限；2016年4月常州外國(guó)語(yǔ)學(xué)校，數(shù)百名學(xué)生因鄰近“毒地”的不妥處置而產(chǎn)生各種病癥；2016年5月，原為廣州鋼鐵公司廠址的“廣鋼新城”，被有關(guān)媒體報(bào)道為廣東省最大毒地，也讓開(kāi)發(fā)商猝不及防。隨著我國(guó)對(duì)環(huán)境污染治理工作的日益重視，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)在地產(chǎn)開(kāi)發(fā)過(guò)程中日益凸顯，尤以土壤污染所引發(fā)的環(huán)境責(zé)任最為突出。土壤污染具有成因復(fù)雜、潛伏期長(zhǎng)、污染范圍廣泛、責(zé)任主體較難界定、治理難度大、治理成本高等特點(diǎn)，在各類環(huán)境污染中顯得較難處理。如果開(kāi)發(fā)企業(yè)不能對(duì)開(kāi)發(fā)過(guò)程中的環(huán)境法律風(fēng)險(xiǎn)加以識(shí)別和防范，很有可能導(dǎo)致最終承擔(dān)巨額的經(jīng)濟(jì)損失以及嚴(yán)重的法律責(zé)任。

2 污染場(chǎng)地開(kāi)發(fā)相關(guān)法律歷史沿襲

回顧我國(guó)關(guān)于場(chǎng)地污染立法的歷史，可以看到，早期多側(cè)重污染防治，后逐漸強(qiáng)調(diào)防控與治理并重，再到最近聚焦污染場(chǎng)地再開(kāi)發(fā)安全利用。

早期，我國(guó)主要在《環(huán)境保護(hù)法》中提出防止土地污染的要求。進(jìn)入21世紀(jì)后，我國(guó)各地大中城市進(jìn)入了新一輪的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行進(jìn)一步調(diào)整的過(guò)程中，污染型企業(yè)的搬遷引發(fā)了大量引人關(guān)注的事故。2004年起，結(jié)合社會(huì)發(fā)展的需要，我國(guó)這一階段的土地安全立法集中到著力解決企業(yè)大搬遷中污染場(chǎng)地的修復(fù)工作上，其以2004年原環(huán)保部頒布的《關(guān)于切實(shí)做好企業(yè)搬遷過(guò)程中環(huán)境污染防治工作的通知》（環(huán)辦[2004]47號(hào)）為代表。在該通知中，提出對(duì)于已經(jīng)開(kāi)發(fā)和正在開(kāi)發(fā)的原工業(yè)用地，要制定土壤環(huán)境狀況調(diào)查、勘探、監(jiān)測(cè)方案，對(duì)施工范圍內(nèi)的污染源進(jìn)行調(diào)查，確定清理工作計(jì)劃和土壤功能恢復(fù)實(shí)施方案，盡快消除土壤環(huán)境污染，但對(duì)開(kāi)發(fā)企業(yè)的環(huán)境法律責(zé)任未有明確要求。

隨著對(duì)土地環(huán)境責(zé)任問(wèn)題的進(jìn)一步研究，我國(guó)立法轉(zhuǎn)變到改善土壤環(huán)境質(zhì)量，建設(shè)良好人居環(huán)境，加強(qiáng)土壤污染防治工作上來(lái)，這一階段的立法以環(huán)境保護(hù)部、工業(yè)和信息化部、國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部于2012年11月26日聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于保障工業(yè)企業(yè)場(chǎng)地再開(kāi)發(fā)利用環(huán)境安全的通知》為代表，該通知強(qiáng)調(diào)合理規(guī)劃土地用途，嚴(yán)格用地審批，嚴(yán)控被污染場(chǎng)地的土地流轉(zhuǎn)。經(jīng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估對(duì)人體健康有嚴(yán)重影響的被污染場(chǎng)地，未經(jīng)治理修復(fù)或者治理修復(fù)不符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的，不得用于居民住宅、學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院、養(yǎng)老場(chǎng)所等項(xiàng)目開(kāi)發(fā)。

針對(duì)工業(yè)土地再開(kāi)發(fā)過(guò)程中環(huán)境問(wèn)題頻出，國(guó)務(wù)院2016年出臺(tái)了《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（國(guó)發(fā)[2016]31號(hào)），即大眾俗稱的“土十條”。其中明確要求：自2017年起，對(duì)擬收回土地使用權(quán)的有色金屬冶煉、石油加工、化工、焦化、電鍍、制革等行業(yè)企業(yè)用地，以及用途擬變更為居住和商業(yè)、學(xué)校、醫(yī)療、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等公共設(shè)施的上述企業(yè)用地，由土地使用權(quán)人負(fù)責(zé)開(kāi)展土壤環(huán)境狀況調(diào)查評(píng)估；已經(jīng)收回的，由所在地市、縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)開(kāi)展調(diào)查評(píng)估。自2018年起，重度污染農(nóng)用地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地的，由所在地市、縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)組織開(kāi)展調(diào)查評(píng)估。在評(píng)估結(jié)果基礎(chǔ)上，各地自2017年起要逐步建立污染地塊名錄及其開(kāi)發(fā)利用的負(fù)面清單。

各地政府為落實(shí)上述相關(guān)法規(guī)，也出臺(tái)了相應(yīng)的適用當(dāng)?shù)氐囊?guī)范體系，如上海市環(huán)境保護(hù)局《關(guān)于加強(qiáng)工業(yè)及市政場(chǎng)地再開(kāi)發(fā)利用環(huán)境管理的通知》（滬環(huán)保防[2013]530號(hào)），上海市環(huán)保局、市規(guī)劃國(guó)土資源局、市經(jīng)濟(jì)信息化委、市建設(shè)管理委《關(guān)于保障工業(yè)企業(yè)及市政場(chǎng)地再開(kāi)發(fā)利用環(huán)境安全的管理辦法》（滬環(huán)保防[2014]188號(hào)），即是上述文件在上海實(shí)施的表現(xiàn)。

從前述對(duì)于環(huán)境污染的規(guī)范中可以看到，現(xiàn)行法律文件眾多而龐雜，其原因主要在于各文件的關(guān)注角度不同、立法出發(fā)點(diǎn)不同、頒布的歷史背景也不同。

3 污染場(chǎng)地流轉(zhuǎn)開(kāi)發(fā)時(shí)關(guān)于責(zé)任人的規(guī)定

在前述原則性法規(guī)文件中，我們不難看出，早期的法規(guī)多將關(guān)注焦點(diǎn)集中在對(duì)土地的保護(hù)和污染防治上；而近期的相關(guān)規(guī)范文件，操作性較強(qiáng)，越來(lái)越多著眼于污染場(chǎng)地開(kāi)發(fā)，開(kāi)發(fā)過(guò)程中相關(guān)人員的責(zé)任。下面著重從“通知”和“土十條”兩個(gè)近年有力度和代表性的文件來(lái)看污染場(chǎng)地流轉(zhuǎn)開(kāi)發(fā)時(shí)開(kāi)發(fā)商的責(zé)任。

3.1 《關(guān)于保障工業(yè)企業(yè)場(chǎng)地再開(kāi)發(fā)利用環(huán)境安全的通知》相關(guān)規(guī)定

其第二條關(guān)于被污染場(chǎng)地的用途中指出：地方各級(jí)國(guó)土資源、建設(shè)、城鄉(xiāng)規(guī)劃等部門編制土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮被污染場(chǎng)地的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，合理規(guī)劃土地用途，嚴(yán)格用地審批。經(jīng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估對(duì)人體健康有嚴(yán)重影響的被污染場(chǎng)地，未經(jīng)治理修復(fù)或者治理修復(fù)不符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的，不得用于居民住宅、學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院、養(yǎng)老場(chǎng)所等項(xiàng)目開(kāi)發(fā)。

圖1 國(guó)家不同層級(jí)的法律規(guī)范Fig.1 Environment regulations of different levels

第三條關(guān)于污染場(chǎng)地流轉(zhuǎn)中規(guī)定：關(guān)停并轉(zhuǎn)、破產(chǎn)或搬遷工業(yè)企業(yè)原場(chǎng)地采取出方式重新供地的，應(yīng)當(dāng)在土地出讓前完成場(chǎng)地環(huán)境調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作；關(guān)停并轉(zhuǎn)、破產(chǎn)或搬遷工業(yè)企業(yè)原有場(chǎng)地被收回地后，采取劃撥方式重新供地的，應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目批準(zhǔn)或核準(zhǔn)前完成場(chǎng)地環(huán)境調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作。經(jīng)場(chǎng)地環(huán)境調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估屬于被污染場(chǎng)地的，應(yīng)當(dāng)明確治理修復(fù)責(zé)任主體并編制治理修復(fù)方案。未進(jìn)行場(chǎng)地環(huán)境調(diào)查及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的，未明確治理修復(fù)責(zé)任主體的，禁止進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。

第七條關(guān)于落實(shí)相關(guān)責(zé)任主體明確：本著“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”的原則，造成場(chǎng)地污染的單位是承擔(dān)環(huán)境調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和治理修復(fù)責(zé)任的主體。造成場(chǎng)地污染的單位發(fā)生變更的，由變更后繼承其債權(quán)、債務(wù)的單位承擔(dān)相關(guān)責(zé)任；造成場(chǎng)地污染的單位已經(jīng)終止的，由所在地縣級(jí)以上地方人民政府依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任；該單位享有的土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓的，由土地使用權(quán)受讓人承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。

3.2 《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》相關(guān)規(guī)定

第四條即關(guān)于實(shí)施建設(shè)用地準(zhǔn)入管理，防范人居環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

其中的第十二款明確了管理要求：2016年底前，發(fā)布建設(shè)用地土壤環(huán)境調(diào)查評(píng)估技術(shù)規(guī)定。自2017年起，對(duì)擬收回土地使用權(quán)的有色金屬冶煉、石油加工、化工、焦化、電鍍、制革等行業(yè)企業(yè)用地，以及用途擬變更為居住和商業(yè)、學(xué)校、醫(yī)療、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等公共設(shè)施的上述企業(yè)用地，需要開(kāi)展土壤環(huán)境狀況調(diào)查評(píng)估。

自2017年起，各地要結(jié)合土壤污染狀況詳查情況，根據(jù)建設(shè)用地土壤環(huán)境調(diào)查評(píng)估結(jié)果，合理確定土地用途。符合相應(yīng)規(guī)劃用地土壤環(huán)境質(zhì)量要求的地塊，可進(jìn)入用地程序。暫不開(kāi)發(fā)利用或現(xiàn)階段不具備治理修復(fù)條件的污染地塊，由所在地縣級(jí)人民政府組織劃定管控區(qū)域。

第十四款強(qiáng)調(diào)了嚴(yán)格用地準(zhǔn)入：將建設(shè)用地土壤環(huán)境管理要求納入城市規(guī)劃和供地管理，土地開(kāi)發(fā)利用必須符合土壤環(huán)境質(zhì)量要求。

關(guān)于土地污染責(zé)任的描述，“土十條”與“通知”有相近闡述，其中第二十一款要求明確治理與修復(fù)主體。按照“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”原則，造成土壤污染的單位或個(gè)人要承擔(dān)治理與修復(fù)的主體責(zé)任。責(zé)任主體發(fā)生變更的，由變更后繼承其債權(quán)、債務(wù)的單位或個(gè)人承擔(dān)相關(guān)責(zé)任；土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓的，由土地使用權(quán)受讓人或雙方約定的責(zé)任人承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。責(zé)任主體滅失或責(zé)任主體不明確的，由所在地縣級(jí)人民政府依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。

第二十三款強(qiáng)調(diào)對(duì)擬開(kāi)發(fā)土地為重點(diǎn)，優(yōu)先修復(fù)，確定治理與修復(fù)重點(diǎn)。各地要結(jié)合城市環(huán)境質(zhì)量提升和發(fā)展布局調(diào)整，以擬開(kāi)發(fā)建設(shè)居住、商業(yè)、學(xué)校、醫(yī)療和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等項(xiàng)目的污染地塊為重點(diǎn)，開(kāi)展治理與修復(fù)。

第二十四款明確了擬開(kāi)發(fā)土地進(jìn)行修復(fù)時(shí)，要強(qiáng)化治理與修復(fù)工程監(jiān)管。治理與修復(fù)工程原則上在原址進(jìn)行，并采取必要措施防止污染土壤挖掘、堆存等造成二次污染；需要轉(zhuǎn)運(yùn)污染土壤的，有關(guān)責(zé)任單位要將運(yùn)輸時(shí)間、方式、線路和污染土壤數(shù)量、去向、最終處置措施等，提前向所在地和接收地環(huán)境保護(hù)部門報(bào)告。工程施工期間，責(zé)任單位要設(shè)立公告牌，公開(kāi)工程基本情況、環(huán)境影響及其防范措施；所在地環(huán)境保護(hù)部門要對(duì)各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)措施落實(shí)情況進(jìn)行檢查。工程完工后，責(zé)任單位要委托第三方機(jī)構(gòu)對(duì)治理與修復(fù)效果進(jìn)行評(píng)估，結(jié)果向社會(huì)公開(kāi)。實(shí)行土壤污染治理與修復(fù)終身責(zé)任制，2017年底前，出臺(tái)有關(guān)責(zé)任追究辦法。

4 房地產(chǎn)公司環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)解析

4.1 土地流轉(zhuǎn)時(shí)房地產(chǎn)公司的法律責(zé)任承擔(dān)

土體使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的交易模式下，土地的權(quán)利人發(fā)生了變更，可能產(chǎn)生污染生產(chǎn)者與污染責(zé)任承擔(dān)者分離的情況。即原有工業(yè)企業(yè)造成了污染，土地污染或土地污染的隱患存在于土地使用僅之前，而土地污染的治理修復(fù)責(zé)任推給了房地產(chǎn)公司，在土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓之后發(fā)生。

目前，有數(shù)項(xiàng)規(guī)定涉及土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，如“土十條”和“通知”。此幾項(xiàng)規(guī)定均規(guī)定土地使用權(quán)受讓人承擔(dān)相關(guān)責(zé)任，除非當(dāng)事人另有約定。

“通知”和“土十條”均強(qiáng)調(diào)按照“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”原則，造成土壤污染的單位或個(gè)人要承擔(dān)治理與修復(fù)的主體責(zé)任。責(zé)任主體發(fā)生變更的，由變更后繼承其債權(quán)、債務(wù)的單位或個(gè)人承擔(dān)相關(guān)責(zé)任；土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓的，由土地使用權(quán)受讓人或雙方約定的責(zé)任人承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。

上述法規(guī)中對(duì)于當(dāng)?shù)乇O(jiān)管部門，如各級(jí)國(guó)土資源、建設(shè)、城鄉(xiāng)規(guī)劃等部門也提出了相應(yīng)的責(zé)任。如“土十條”中明確指出“地方各級(jí)國(guó)土資源、建設(shè)、城鄉(xiāng)規(guī)劃等部門編制土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮被污染場(chǎng)地的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，合理規(guī)劃土地用途，嚴(yán)格用地審批。經(jīng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估對(duì)人體健康有嚴(yán)重影響的被污染場(chǎng)地，未經(jīng)治理修復(fù)或者治理修復(fù)不符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的，不得用于居民住宅、學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院、養(yǎng)老場(chǎng)所等項(xiàng)目開(kāi)發(fā)”。另外對(duì)于關(guān)停并轉(zhuǎn)、破產(chǎn)或搬遷工業(yè)企業(yè)原場(chǎng)地采取出方式重新供地的，指出“應(yīng)當(dāng)在土地出讓前完成場(chǎng)地環(huán)境調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作；經(jīng)場(chǎng)地環(huán)境調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估屬于被污染場(chǎng)地的，應(yīng)當(dāng)明確治理修復(fù)責(zé)任主體并編制治理修復(fù)方案。未進(jìn)行場(chǎng)地環(huán)境調(diào)查及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的，未明確治理修復(fù)責(zé)任主體的，禁止進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)”。但在現(xiàn)實(shí)操作時(shí)，由于很多地區(qū)監(jiān)管單位環(huán)境意識(shí)淡薄，未能充分理解相關(guān)法規(guī)條文，和各部門間責(zé)任不清等因素，導(dǎo)致污染場(chǎng)地未經(jīng)調(diào)查評(píng)估，即重新推出市場(chǎng)，進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，進(jìn)而進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。如前所述，如土地若已流轉(zhuǎn)，作為土地受讓人，則相關(guān)環(huán)境責(zé)任也轉(zhuǎn)移到開(kāi)發(fā)商手中。

4.2 污染場(chǎng)地開(kāi)發(fā)后開(kāi)發(fā)商的民事責(zé)任

環(huán)境民事責(zé)任是指自然人、法人或其他組織因污染和破壞環(huán)境，造成被害人人身或財(cái)產(chǎn)損失而應(yīng)承擔(dān)的民事方面的法律后果。作為土地受讓人，房地產(chǎn)公司或并沒(méi)有對(duì)土地產(chǎn)生直接污染。但如前所述，在土地流轉(zhuǎn)后，開(kāi)發(fā)商繼承了土地的環(huán)境現(xiàn)任，變成了環(huán)境責(zé)任人，也需要承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。

在上述所列舉的規(guī)范中，大多是關(guān)于土地繼承者的環(huán)境責(zé)任的問(wèn)題，但對(duì)于土地開(kāi)發(fā)中的環(huán)境民事責(zé)任則沒(méi)有論述。環(huán)境民事責(zé)任作為對(duì)于受到不法侵害的民事主體給予物質(zhì)救濟(jì)的一種環(huán)境法律責(zé)任，屬于民事侵權(quán)責(zé)任的一個(gè)組成部分，直接體現(xiàn)在環(huán)境侵權(quán)訴訟中。

根據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》第65~66條的規(guī)定，環(huán)境污染責(zé)任是一種特殊的侵權(quán)責(zé)任，其特殊性首先表在其采用了無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任歸責(zé)原則。依無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則，在受害人遭受損害、污染者的行為與損害有因果關(guān)系的情況下，不論環(huán)境責(zé)任人有無(wú)過(guò)錯(cuò)，都應(yīng)對(duì)污染造成的損害承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。其次，由于環(huán)境污染損害一般具有長(zhǎng)期性、潛伏性、持續(xù)性、廣泛性的特點(diǎn)，在環(huán)境污染責(zé)任的認(rèn)定中，采用舉證責(zé)任倒置的規(guī)定，即由環(huán)境責(zé)任人證明自身行為與受害人的損害不存在因果關(guān)系。

在前面所描述的一些案例中，當(dāng)污染場(chǎng)地開(kāi)發(fā)時(shí)的施工工人或開(kāi)發(fā)后小區(qū)的居民因環(huán)境污染而受到侵害時(shí)，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商需要承擔(dān)環(huán)境舉證責(zé)任，并承擔(dān)認(rèn)定的環(huán)境侵權(quán)責(zé)任。

5 責(zé)任規(guī)避

5.1 土地流轉(zhuǎn)時(shí)的環(huán)境盡職調(diào)查

按照“土十條”和“通知”，主管部門應(yīng)當(dāng)充分考慮被污染場(chǎng)地的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，經(jīng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估對(duì)人體健康有嚴(yán)重影響的被污染場(chǎng)地，未經(jīng)治理修復(fù)或者治理修復(fù)不符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的，不得用于項(xiàng)目開(kāi)發(fā)。另外對(duì)于土地再開(kāi)，法規(guī)指出“應(yīng)當(dāng)在土地出讓前完成場(chǎng)地環(huán)境調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作。由法規(guī)執(zhí)行的理論上來(lái)看，在開(kāi)發(fā)商接受土地使用權(quán)前，土地是“應(yīng)當(dāng)”經(jīng)過(guò)主管部門或前業(yè)主的調(diào)查，并在必要情況下得到了妥善的處理。但基于當(dāng)前情況來(lái)看，各地主管部門對(duì)這些規(guī)定的理解的并不是十分到位，自己沒(méi)有且往往也沒(méi)有要求前業(yè)主進(jìn)行相應(yīng)調(diào)查評(píng)估工作。相對(duì)來(lái)講，上海是對(duì)于這些法規(guī)執(zhí)行比較到位的地方，基本上能作到出讓一塊土地之前，都進(jìn)行土壤和地下水環(huán)境調(diào)查評(píng)估工作，但從執(zhí)行過(guò)程的技術(shù)層面上來(lái)講，并不盡如人意，有些污染場(chǎng)地沒(méi)有做好修復(fù)就流入到市場(chǎng)。

環(huán)境盡職調(diào)查：在進(jìn)行土地交易時(shí)系統(tǒng)地確認(rèn)其環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，有助于受讓人對(duì)于現(xiàn)在和將來(lái)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的管理，從而降低投資的風(fēng)險(xiǎn)。盡職調(diào)查包括調(diào)查土地的現(xiàn)有污染、是否有采取相應(yīng)的污染控制措施并滿足法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的要求、是否對(duì)周圍環(huán)境和居民產(chǎn)生損害。因此，土地流轉(zhuǎn)前房地產(chǎn)商進(jìn)行盡職環(huán)境調(diào)查是非常有必要的。國(guó)外通常的做法，往往是土地受讓者自發(fā)進(jìn)行調(diào)查，以確定自己所接受的土地是塊干凈的土地。

5.2 土地產(chǎn)權(quán)交易中的合同保護(hù)

按照相關(guān)法規(guī)，土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓的，由土地使用權(quán)受讓人或雙方約定的責(zé)任人承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。也就是說(shuō)，如過(guò)土地出讓過(guò)程中雙方有合同約定，約定是有效力的。

從技術(shù)層面上來(lái)講，因?yàn)榻灰字芷诘南拗?，加上土地交易過(guò)程中房地產(chǎn)商往往是弱勢(shì)一方，很難去質(zhì)疑主管方在土地出讓前是否做過(guò)調(diào)查評(píng)估，也不易要求土地部門留足足夠的時(shí)間由開(kāi)發(fā)商開(kāi)展盡職調(diào)查。在過(guò)去的土地交易中，開(kāi)發(fā)商較少的會(huì)注意到這方面的問(wèn)題，現(xiàn)有土地交易合同模板中也可能沒(méi)有相應(yīng)的條款。但在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任頻發(fā)的現(xiàn)實(shí)際情況下，需要開(kāi)發(fā)商聘請(qǐng)專職律師，在土地交易合同或協(xié)議中約定環(huán)境責(zé)任。

5.3 土地責(zé)任保險(xiǎn)

環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)是隨著環(huán)境污染事故的頻繁發(fā)生和公眾環(huán)境權(quán)利意識(shí)的不斷增強(qiáng)，由公眾責(zé)任保險(xiǎn)(簡(jiǎn)稱CGL)發(fā)展而來(lái)的。在以美國(guó)為首的工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家，環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度已進(jìn)入較為成熟的階段，不但在分散開(kāi)發(fā)商環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、保護(hù)第三人環(huán)境利益和減少政府環(huán)境壓力等方面發(fā)揮了獨(dú)特的作用，還強(qiáng)化了保險(xiǎn)公司對(duì)企業(yè)保護(hù)環(huán)境、預(yù)防環(huán)境損害的監(jiān)督管理。

在土地交易及開(kāi)發(fā)過(guò)程中，即使有合同保護(hù)，但在接受了一塊污染的土地，也存在著舉證困難，評(píng)估訴訟周期長(zhǎng)等問(wèn)題，況且當(dāng)前土地開(kāi)發(fā)存在著很大的財(cái)務(wù)壓力及時(shí)間機(jī)會(huì)成本，通過(guò)訴訟去要求賠償是很難拿回應(yīng)有的損失的。如武漢赫山地塊，2006年三江地產(chǎn)競(jìng)得赫山001地塊，但在2007年工人在樁基作業(yè)時(shí)，接觸到深土層中毒后，才知是塊“毒地”。三江經(jīng)過(guò)多年訴訟，2009年才拿到了一定的賠償，但考慮到當(dāng)時(shí)房地產(chǎn)市場(chǎng)地火熱，三江地產(chǎn)所損失的機(jī)會(huì)成本數(shù)倍于那些賠償。

那么，在多方博弈過(guò)程中，具有分散危險(xiǎn)、分?jǐn)倱p失、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償功能的保險(xiǎn)成了解決矛盾的較好辦法。具體而言，環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)具有下列功能：（1）經(jīng)由保險(xiǎn)公司之監(jiān)督，可以促使開(kāi)發(fā)商加強(qiáng)環(huán)保風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任管理工作；（2）經(jīng)由保費(fèi)之支付達(dá)成企業(yè)對(duì)污染共同承擔(dān)原則，使得權(quán)利與義務(wù)得以平衡；（3）將開(kāi)發(fā)商不確定之巨大損失轉(zhuǎn)換為固定保費(fèi)支出，有利于被保人財(cái)務(wù)健全及長(zhǎng)期投資之規(guī)劃；（4）土地污染風(fēng)險(xiǎn)由保險(xiǎn)人承擔(dān)后，開(kāi)發(fā)商可將污染責(zé)任準(zhǔn)備金做更有效之利用，于經(jīng)濟(jì)發(fā)展有利。

5.4 對(duì)污染場(chǎng)地進(jìn)行主動(dòng)開(kāi)發(fā)，化被動(dòng)為主動(dòng)

“土十條”全文對(duì)土壤污染治理資金的來(lái)源的說(shuō)明集中在“發(fā)揮市場(chǎng)作用”的細(xì)則，主要來(lái)源有三個(gè)方向：PPP模式、鼓勵(lì)土壤修復(fù)企業(yè)發(fā)行股票以及探索發(fā)行債券推動(dòng)污染治理修復(fù)。由于沒(méi)有任何一個(gè)方向可以明確回答土壤修復(fù)的最終利潤(rùn)來(lái)源在哪，社會(huì)資本對(duì)此仍然保持著觀望態(tài)度。

在當(dāng)前土地資源稀缺的情況下，開(kāi)發(fā)商可以主動(dòng)購(gòu)買一些受污染土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)，一方面發(fā)揮資本對(duì)環(huán)境改善的作用，恢復(fù)了土地使用功能，解決了政府和社會(huì)的環(huán)境問(wèn)題。另一方面，低價(jià)獲得土地，通過(guò)資金動(dòng)作，可以從某種程度上減輕開(kāi)發(fā)資金壓力，并且強(qiáng)化企業(yè)社會(huì)責(zé)任。典型案例是北京市紅獅涂料廠土壤修復(fù)項(xiàng)目，出資方萬(wàn)科集團(tuán)通過(guò)招標(biāo)方式拿到的原紅獅涂料廠地塊上的限價(jià)房項(xiàng)目，并將14萬(wàn)立方米的污染土壤治理項(xiàng)目發(fā)包給北京建工環(huán)境修復(fù)有限責(zé)任公司，最終通過(guò)售賣樓盤實(shí)現(xiàn)盈利。

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Environmental risk and liability of contaminate land redevelopment

SUN Hai-Bo, XIE Hui, CHEN Jia, XU Da-Wei
(SG Environment (Shanghai) Co., Ltd, Shanghai 200066, China)

Along the quick proceeding of urbanization, China has reached a high level point on brown land redevelopment. During the land acquisition process, developers normally focus on location, traffic, zoning, prices and other aspects, while ignore soil and groundwater conditions of the land. Developers often have no notion to conduct a due diligence environment investigations prior land acquisition, and after transaction, contamination of a land have caused seriously safety problem and economic loss, and meantime brought unnecessary environment risks and liabilities. Through tracking the historic environment regulations related to brown land redevelopment, the paper has analyzed the all kinds of liabilities of land developers. According to the environment regulations, in combination with the professional experiences of the author, and the understandings of practices of developed countries, the paper has also made some recommendations to mitigate environment risks and liabilities.

contaminate land; land redevelopment; environment risk; environment liability

F293.22

A

2095-1329(2017)01-0079-04

10.3969/j.issn.2095-1329.2017.01.018

2017-01-12

修回日期: 2017-02-17

孫海波(1979-),男,學(xué)士,工程師,主要從事環(huán)境地質(zhì)研究.

電子郵箱: haibo.sun@sgesh.com

聯(lián)系電話: 021-60720217