準(zhǔn)存量建設(shè)用地的困與謀
——以武漢市新城區(qū)為例

方 勇，王 昆

（武漢市規(guī)劃研究院，湖北·武漢 430014）

準(zhǔn)存量建設(shè)用地的困與謀
——以武漢市新城區(qū)為例

方 勇，王 昆

（武漢市規(guī)劃研究院，湖北·武漢 430014）

準(zhǔn)存量建設(shè)用地長期以來是土地管理中的難點(diǎn)。本文以武漢市新城區(qū)為例，概述了準(zhǔn)存量建設(shè)用地的四個(gè)基本特征：以批而未用土地為主，以經(jīng)營性用地為主，閑置時(shí)間在3年左右，集中在優(yōu)質(zhì)地段?？偨Y(jié)了準(zhǔn)存量建設(shè)用地的四大原因：批供用環(huán)節(jié)缺乏有效統(tǒng)籌，城市規(guī)劃調(diào)整，政府原因，企業(yè)問題。從“應(yīng)急”和“謀遠(yuǎn)”兩個(gè)方面提出準(zhǔn)存量用地消化和預(yù)防的三項(xiàng)措施：建立準(zhǔn)存量用地消化與新增建設(shè)用地掛鉤機(jī)制，結(jié)合城市規(guī)劃積極消化既有準(zhǔn)存量用地，從源頭上預(yù)防準(zhǔn)存量用地。

土地管理；土地利用；建設(shè)用地；存量土地

人們習(xí)慣將已開發(fā)建設(shè)的土地稱之為存量建設(shè)用地。相應(yīng)的，批而未用（包括批而未供、供而未用）土地可以稱之為準(zhǔn)存量建設(shè)用地。建設(shè)用地批回后，土地征收、供應(yīng)、建設(shè)均需要一定的周期，因此準(zhǔn)存量用地是土地資源配置中的客觀現(xiàn)象，好比商品存在庫存一樣。但大量準(zhǔn)存量用地的囤積，降低了土地利用效率，影響了城市形象。國土資源部從2008年起對(duì)準(zhǔn)存量用地進(jìn)行清理，力度逐步加大，取得了明顯成效。但由于準(zhǔn)存量用地的原因錯(cuò)綜復(fù)雜，以及機(jī)制體制不完善，一方面在消化既有準(zhǔn)存量用地的同時(shí)，另一方面卻又在產(chǎn)生新的準(zhǔn)存量用地。破解準(zhǔn)存量用地之困，需要“應(yīng)急謀遠(yuǎn)”，“應(yīng)急”是要主動(dòng)作為，創(chuàng)新思路，采取措施，加快消化利用；“謀遠(yuǎn)”是要建立長效機(jī)制，從源頭上預(yù)防和減少準(zhǔn)存量用地。

1 準(zhǔn)存量用地的基本特征

2006~2015年，武漢市新城區(qū)累計(jì)獲批建設(shè)用地349.4km2，其中準(zhǔn)存量用地143.3km2，占批準(zhǔn)面積的41%。準(zhǔn)存量用地有以下幾個(gè)特征：

按權(quán)屬主體劃分，準(zhǔn)存量用地主要為批而未供土地。準(zhǔn)存量用地中，批而未供土地占56.1%，供而未用土地占43.9%，大部分準(zhǔn)存量用地儲(chǔ)備在政府手中還未供應(yīng)。

按用地性質(zhì)劃分，準(zhǔn)存量用地主要為經(jīng)營性用地。準(zhǔn)存量用地中，經(jīng)營性用地（住宅、商業(yè)、工業(yè)倉儲(chǔ)用地）占87.2%，非經(jīng)營性用地占12.8%。經(jīng)營性用地中，工業(yè)倉儲(chǔ)用地占57.1%，住宅用地占28.3%，商業(yè)用地占14.6%。

按空閑時(shí)間劃分，準(zhǔn)存量用地閑置時(shí)間大部分在3年左右。批而未供的建設(shè)用地中，3年（含）內(nèi)未供地的比例為58.5%；供而未用的建設(shè)用地中，3年內(nèi)（含3年）未開工的比例為53.2%。

按空間特征劃分，準(zhǔn)存量用地主要分布在新城區(qū)優(yōu)質(zhì)地段。62%的準(zhǔn)存量用地集中在新城區(qū)的工業(yè)園區(qū)、新城中心、軌道站點(diǎn)周邊等，占據(jù)著城市的優(yōu)質(zhì)地段。

2 準(zhǔn)存量用地的主要原因

通過對(duì)新城區(qū)的深入調(diào)研，準(zhǔn)存量用地的原因有15個(gè)方面（圖1），其中批而未供有6個(gè)方面，供而未用有9個(gè)方面。對(duì)這些原因進(jìn)行總結(jié)，主要有四大方面：

圖1 準(zhǔn)存量用地原因匯總Fig.1 Preparative stock construction land reason summary

2.1 批供用環(huán)節(jié)缺乏銜接，導(dǎo)致批多供少、供多用少

建設(shè)用地的批、供、用之間有著緊密聯(lián)系，三者之間合理的關(guān)系有利于土地資源的優(yōu)化配置。用一般是由市場決定，供的過多會(huì)導(dǎo)致用的不充分，批的過多會(huì)帶來供地率過低。根據(jù)城市用地現(xiàn)狀調(diào)查，2006~2015年新城區(qū)經(jīng)營性用地共增加了99km2，考慮到建設(shè)周期、供應(yīng)時(shí)間等因素，供應(yīng)規(guī)模按照建設(shè)規(guī)模的1.25倍計(jì)算（相當(dāng)于開工率80%），審批規(guī)模按照供地率60%計(jì)算，則經(jīng)營性用地合理的供應(yīng)規(guī)模宜為123.8km2，審批規(guī)模宜為206.3km2。同期新城區(qū)經(jīng)營性用地實(shí)際供應(yīng)規(guī)模為178.7km2，審批規(guī)模為249.6km2，均超出了合理的規(guī)模，導(dǎo)致供地率、開工率不高。

2.2 城市規(guī)劃調(diào)整，使得土地供應(yīng)周期變長，供應(yīng)的土地不能開工建設(shè)

2010年武漢市城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃獲國務(wù)院批復(fù)后，為了落實(shí)兩個(gè)總體規(guī)劃要求，武漢市國土資源和規(guī)劃局組織開展了一系列下位規(guī)劃的編制工作。2011年編制了《武漢都市發(fā)展區(qū)“1+6”空間發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施規(guī)劃》，2012年編制了9個(gè)新型工業(yè)化示范園區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃，2013年編制了《武漢市都市發(fā)展區(qū)1:2000基本生態(tài)控制線規(guī)劃》，2014對(duì)《武漢市主城區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃導(dǎo)則》 《武漢都市發(fā)展區(qū)新城組群控制性詳細(xì)規(guī)劃導(dǎo)則》進(jìn)行了優(yōu)化，2015年編制了《武漢市全域生態(tài)框架保護(hù)規(guī)劃》，還有一系列的專項(xiàng)規(guī)劃（如武漢市普通中小學(xué)布局規(guī)劃、“三線一路”保護(hù)規(guī)劃等），這些規(guī)劃在優(yōu)化、整合過程中，涉及對(duì)原有的規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整：（1）規(guī)劃道路調(diào)整，導(dǎo)致用地邊界發(fā)生變化；（2）用地性質(zhì)調(diào)整，導(dǎo)致土地用途發(fā)生變化；（3）基本生態(tài)控制線劃定，線內(nèi)許多已批不符合準(zhǔn)入要求的項(xiàng)目需要清理；（4）部分區(qū)域的規(guī)劃遲遲不能確定（如中法生態(tài)城等）。規(guī)劃設(shè)計(jì)條件是土地供應(yīng)的重要內(nèi)容，城市規(guī)劃的不確定性一方面影響了土地供應(yīng)，使得已批用地遲遲不能供地；另一方面由于需要調(diào)整規(guī)劃設(shè)計(jì)條件，影響了開工建設(shè)。此外，因區(qū)域的發(fā)展發(fā)生變化，或者地方政府有新的發(fā)展訴求要求對(duì)城市規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整，不愿意供地，對(duì)已供應(yīng)的土地不辦理規(guī)劃手續(xù)。

2.3 政府原因帶來了許多遺留問題

（1）土地打包帶來土地供應(yīng)周期變長

土地打包是土地儲(chǔ)備的一種運(yùn)作方式，它是將城市公共建設(shè)與相應(yīng)的土地掛鉤，將其在儲(chǔ)備過程中取得的收益用于公共建設(shè)的實(shí)施，有效解決了城市建設(shè)中的資金短缺問題?！笆晃濉币詠恚錆h市每年的城建投資呈急劇上升趨勢(shì)，由2006年的130億元上升至2015年的1798億元。2007年，武漢市人民政府出臺(tái)了《關(guān)于我市重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目利用土地儲(chǔ)備籌融資工作的意見》，其主要思路為“政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作、規(guī)范操作、總體平衡”，從此武漢市土地打包工作在各個(gè)領(lǐng)域和區(qū)域全面啟動(dòng)。據(jù)摸底調(diào)查，新城市打包土地規(guī)模約20km2，這些打包用地的征地、拆遷和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本一般由打包主體承擔(dān)，并獲取打包用地上的土地出讓收益。實(shí)際操作中，地方政府將打包用地批回后，儲(chǔ)備給打包主體，打包主體大多將毛地抵押進(jìn)行融資，抵押期限一般為3~5年，設(shè)有抵押權(quán)的土地只有在解除抵押后才能入市供應(yīng)，導(dǎo)致抵押土地供地周期較長；即使解壓后，由于毛地未完成收儲(chǔ)工作，土地權(quán)屬并不清晰，也不能立即供地獲取收益。此外，打包土地大多是新城交通便利、區(qū)位優(yōu)越的核心地段，打包主體主導(dǎo)下的土地開發(fā)緩慢，影響了新城建設(shè)速度。

（2）政府毛地或者生地出讓，不按期交付土地

2007年11月實(shí)施的《土地儲(chǔ)備管理辦法》（國土資發(fā)[2007]277 號(hào)）規(guī)定：土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)儲(chǔ)備土地特別是依法征收后納入儲(chǔ)備的土地進(jìn)行必要的前期開發(fā)，使之具備供應(yīng)條件。2012年7月1日實(shí)施的《閑置土地處理辦法》明確要求土地出讓必須是凈地，由于資金壓力和土地收益驅(qū)動(dòng)，地方政府并沒有嚴(yán)格執(zhí)行凈地出讓規(guī)定，很多宗地為毛地或生地出讓，且政府未按期交付土地，使得出讓的土地不具備開發(fā)建設(shè)的條件。

（3）土地出讓合同約束不清，后期責(zé)任難以劃分

2000年，國土資源部與國家工商行政管理總局發(fā)布了《國有土地使用權(quán)出讓合同》示范文本。2006年，又發(fā)布實(shí)施了《國有土地使用權(quán)出讓合同補(bǔ)充協(xié)議》示范文本，對(duì)出讓土地上建設(shè)項(xiàng)目的竣工時(shí)間、投資總額、投資強(qiáng)度、容積率、建筑系數(shù)、工業(yè)項(xiàng)目用地中非生產(chǎn)性設(shè)施用地比例、閑置土地認(rèn)定、終止履行合同、改變合同約定的用地條件、違約責(zé)任等進(jìn)行了明確約定。2008年，發(fā)布了新的《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》示范文本，同時(shí)廢止了2000年的出讓合同范本和2006年的補(bǔ)充協(xié)議范本。土地出讓合同雖然明確了相關(guān)要求，但由于各種原因部分合同簽訂時(shí)不嚴(yán)謹(jǐn)、不規(guī)范，如有些條款沒有填寫（如動(dòng)工時(shí)間、竣工時(shí)間）、有些約定條件不具體（如交地條件）等，給后期責(zé)任認(rèn)定帶來了很大難度和爭議，使得國土管理部門在訴訟中面臨敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。

（4）對(duì)一個(gè)單位供地規(guī)模過大，導(dǎo)致建設(shè)周期過長

國土資源部在2009年11月發(fā)布了《限制用地項(xiàng)目目錄（2006年本增補(bǔ)本）》，規(guī)定住宅用地單宗地出讓面積，小城市和建制鎮(zhèn)不超過7公頃，中等城市不超過14公頃，大城市不超過20公頃。在此之前，國家對(duì)單宗土地出讓規(guī)模并無明確的要求，政府為了滿足建設(shè)單位需求、盡快獲取土地出讓收益、減少基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施投入等，一次性供應(yīng)了較大規(guī)模的土地；在2009年之后，通過化大為小、分年度供地、復(fù)合開發(fā)等規(guī)避規(guī)模控制要求。建設(shè)單位受資金限制，往往是分期建設(shè)，導(dǎo)致土地長時(shí)間不能竣工，并獲取了巨大的增值收益。單宗土地出讓規(guī)模過大，帶來了大社區(qū)，對(duì)城市分割嚴(yán)重，降低了路網(wǎng)密度，影響了通行效率。

2.4 政府對(duì)企業(yè)自身違規(guī)行為監(jiān)管不嚴(yán)

土地供應(yīng)市場后，政府的角色就變成了“監(jiān)管者”，需要對(duì)企業(yè)的違法違規(guī)行為進(jìn)行監(jiān)管和查處。實(shí)際工作中，政府監(jiān)管的力度不夠，在國家和上級(jí)國土部門沒有硬性要求下，地方政府很少主動(dòng)查處供而未用問題。在政府看來，能招到大項(xiàng)目不容易，明知企業(yè)囤地、不按期建設(shè)、長時(shí)間空閑等，卻又不愿動(dòng)真碰硬，通常是“睜一只眼閉一只眼”。其原因，一方面是由于增量用地較多，政府有較大的選擇余地；另一方面，地方政府與建設(shè)單位大多具有“共生”關(guān)系，不到萬不得已，政府不愿意動(dòng)真格；同時(shí)，地方政府擔(dān)心監(jiān)管過嚴(yán)，會(huì)影響招商引資。政府監(jiān)管不嚴(yán)，一定程度上放縱了企業(yè)的違法違規(guī)行為。

3 準(zhǔn)存量用地消化利用對(duì)策

3.1 統(tǒng)籌批供用，建立準(zhǔn)存量用地消化與新增地掛鉤機(jī)制

實(shí)行“以用定供、以供定批”。依據(jù)前三年經(jīng)營性用地建設(shè)情況，確定每年經(jīng)營性用地的供應(yīng)規(guī)模；再根據(jù)供地率要求，確定每年的審批量?！笆濉睍r(shí)期，新城區(qū)每年經(jīng)營性用地建設(shè)規(guī)模約為12km2，則每年合理的供應(yīng)規(guī)模和審批規(guī)模分別為15km2、25km2。同時(shí)，建立年度準(zhǔn)存量地消化考核（開工率、供地率、閑置土地查處等）與新增建設(shè)用地報(bào)批掛鉤機(jī)制，對(duì)于未完成上年度準(zhǔn)存量地消化目標(biāo)的，按照未完成的比例扣減新下一年度增建設(shè)用地計(jì)劃，連續(xù)兩年未完成目標(biāo)或者考核排名末位的，暫停新增建設(shè)用地報(bào)批，形成倒逼機(jī)制，切實(shí)增強(qiáng)地方政府的責(zé)任意識(shí)和危機(jī)意識(shí)。

3.2 與城市近期建設(shè)規(guī)劃相結(jié)合，消化重點(diǎn)區(qū)域既有準(zhǔn)存量用地

強(qiáng)化城市近期建設(shè)規(guī)劃對(duì)城市發(fā)展的引導(dǎo)和約束，結(jié)合近期建設(shè)規(guī)劃，重點(diǎn)消化軌道交通站點(diǎn)周邊、“十三五”重點(diǎn)建設(shè)區(qū)域的準(zhǔn)存量用地，以及其他區(qū)域供后5年未開工的土地，促進(jìn)新城集中建設(shè)。對(duì)于批而未供土地，要加快組織實(shí)施征地、拆遷安置，加大基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)力度，為土地供應(yīng)創(chuàng)造良好條件。對(duì)具備供地條件的工業(yè)用地，招商引資部門要加大招商引資推介力度，促進(jìn)土地供應(yīng)。對(duì)于供而未用土地，要分析問題，提出對(duì)策（圖2），分類消化，加快建設(shè)。

3.3 建立長效機(jī)制，從源頭上預(yù)防準(zhǔn)存量用地

（1）嚴(yán)格實(shí)行“凈地”出讓。要嚴(yán)格落實(shí)國家“凈地”出讓要求，經(jīng)營性用地禁止采取“現(xiàn)狀”、“政府收取純收益”、“生地凈掛”等方式出讓。土地出讓前，必須完成地塊內(nèi)土地及房屋征收等工作，處理好土地、房屋產(chǎn)權(quán)、安置補(bǔ)償?shù)确山?jīng)濟(jì)關(guān)系。

圖2 供而未用土地處置措施Fig.2 The disposal measures of unused land after apply

（2）保持城市規(guī)劃的穩(wěn)定性。嚴(yán)格城市規(guī)劃實(shí)施，維持規(guī)劃的穩(wěn)定性和嚴(yán)肅性，對(duì)于確需調(diào)整的，要加強(qiáng)論證，限時(shí)完成，提高效率，積極促進(jìn)土地供應(yīng)和開發(fā)建設(shè)。支持新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展，有條件的調(diào)整用地性質(zhì)。

（3）完善土地出讓合同。借鑒杭州市的經(jīng)驗(yàn)，將目前的土地出讓合同“一分為三”，對(duì)土地供應(yīng)過程中涉及的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行全面梳理，按照權(quán)責(zé)對(duì)等、監(jiān)管有力、依法依規(guī)原則，重新編制《土地出讓合同》、《履約監(jiān)管協(xié)議書》、《交地協(xié)議書》。土地成交后，由競得單位與屬地政府指定機(jī)構(gòu)簽訂《產(chǎn)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目履約監(jiān)管協(xié)議書》，落實(shí)投入產(chǎn)出等效益指標(biāo)的監(jiān)管職責(zé)及有關(guān)考核要求；再與地塊開發(fā)整理單位簽訂《交地協(xié)議書》，明確地塊交付責(zé)任；最后與國土部門簽訂《土地出讓合同》，推進(jìn)“合同瘦身”，推動(dòng)職能回歸，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目全生命周期的有效監(jiān)管與精準(zhǔn)服務(wù)。

（4）控制單宗土地出讓規(guī)模。將大地塊拆分成小地塊，有利于縮短開發(fā)建設(shè)周期，防止土地閑置。對(duì)于居住用地而言，還有利于加快住房有效供應(yīng)，防范開發(fā)用地被區(qū)域性和大企業(yè)所壟斷，避免開發(fā)企業(yè)通過滾動(dòng)開發(fā)、分期銷售、逐期漲價(jià)的方式推動(dòng)住房價(jià)格過快上漲，壓縮開發(fā)商獲取土地增值的空間。建議單宗住宅用地（凈用地）、工業(yè)用地出讓規(guī)模不超過300畝。

（5）實(shí)行工業(yè)用地“先租后讓”。中小企業(yè)生命周期一般為8~12年，大型企業(yè)稍長，一旦產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)或因結(jié)構(gòu)調(diào)整而關(guān)停，“一刀切”的供地方式容易導(dǎo)致土地低效利用和閑置。國內(nèi)廈門、杭州、上海、廣州、合肥等城市已推行（或試點(diǎn)）工業(yè)用地“先租后讓”。武漢市可先行開展試點(diǎn)，租賃年限可設(shè)定為5~8年，后期出讓年限根據(jù)項(xiàng)目準(zhǔn)入設(shè)定的彈性出讓年限扣除先期租賃年限設(shè)定。

（6）建立信用黑名單制度。對(duì)于企業(yè)原因?qū)е挛窗春贤男械模腥胄庞煤诿麊?。凡列入信用黑名單的單位，在其處置完畢前，①不得參加武漢市內(nèi)新增經(jīng)營性用地出讓；②不得辦理土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓；③不得辦理涉及股權(quán)轉(zhuǎn)讓的土地使用權(quán)變更登記；④不得辦理土地使用權(quán)抵押登記；⑤在當(dāng)?shù)刂饕襟w進(jìn)行公開曝光。

（7）推行履約保證金制度。對(duì)經(jīng)營性用地實(shí)行履約保證金制度，在履約監(jiān)管協(xié)議書明確收取成交地價(jià)10%~15%的履約保證金，建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃竣工驗(yàn)收后達(dá)到要求的，財(cái)政部門退還履約保證金，同時(shí)可考慮按照銀行存款利率給予相應(yīng)收益。

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The dilemma of preparative stock construction land: The example of Wuhan

FANG Yong, WANG Kun
(Wuhan Planning & Design Institute, Hubei Wuhan 430014, China)

Preparative stock construction land has long been a difficult problem in land management. This paper uses the new city of Wuhan as an example, and summarizes three basic characteristics of preparative stock construction land: (1) after approval, it consists mainly of unused land; (2) it is mainly profit-oriented land; (3) land stands idle time for about three years; and (4) it is located in a good area. In-depth analysis shows four major reasons for preparative stock construction land: (1) a lack of effective coordination of approval, expropriation, and supply; (2) the adjustment of urban planning; (3) governmental reasons; and (4) enterprise problems. The digestion of preparative stock land and the preventative measures both “solve the present” and show “foresight.” They attempt to (1) establish a linking mechanism between the digestion of preparative stock construction land and newly-added construction land, (2) combine with urban planning to actively digest preparative stock construction land, and (3) prevent preparative stock construction land from the source.

land management; land use; construction land; stock land

F293.22

A

2095-1329(2017)01-0025-04

10.3969/j.issn.2095-1329.2017.01.006

2016-09-18

修回日期: 2016-10-27

方勇(1979-),男,學(xué)士,高級(jí)工程師,主要從事土地利用規(guī)劃等研究.

電子郵箱: crazy_wms@163.com

聯(lián)系電話: 027-82745350

武漢市土地利用和空間布局“十三五”規(guī)劃 支撐專項(xiàng)(2015JH14-2)