宅基地制度改革有望率先擴(kuò)圍

高偉++林遠(yuǎn)++崔晶

2017年，農(nóng)村“三塊地”改革普遍進(jìn)入收官前的決戰(zhàn)階段。近日，筆者在江西余江、安徽金寨等宅基地改革試點(diǎn)縣采訪了解到，這些地方通過(guò)有償退出和補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)等政策，已經(jīng)探索出宅基地退出過(guò)程的可行路徑。在保障農(nóng)民利益的同時(shí)，進(jìn)一步盤活了當(dāng)?shù)氐耐恋刭Y源。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，綜合“三塊地”改革試點(diǎn)來(lái)看，宅基地制度改革最有可能率先在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)一步推廣。

保障：“宅改”試點(diǎn)確保農(nóng)民利益最大化

近日，筆者走進(jìn)安徽省金寨縣白塔畈鎮(zhèn)劉沖村，在一個(gè)宅基地騰退復(fù)墾項(xiàng)目區(qū)里，農(nóng)戶王大國(guó)一家人正在地里播種玉米。這里原本是王大國(guó)和另外兩戶人家的宅基地，原有房屋建筑面積294.95平方米，3戶人家均為“一戶一宅”。

在此次農(nóng)村宅基地制度改革中，3家農(nóng)戶自愿有償退出原有宅基地，到新的規(guī)劃區(qū)居住，將原有房屋拆除后復(fù)墾為8.36畝（一畝約等于667平方米）的耕地。按照當(dāng)?shù)氐闹贫仍O(shè)計(jì)，原有宅基地戶主享有復(fù)墾耕地的優(yōu)先承包權(quán)，因此王大國(guó)一家可以承包到3畝左右的耕地種植玉米等農(nóng)作物。

新的居住規(guī)劃區(qū)在劉沖村北部，距離王大國(guó)家宅基地復(fù)墾處大約1公里。在新的規(guī)劃區(qū)，筆者見到一排排新建的獨(dú)門獨(dú)院的兩層小樓，規(guī)劃區(qū)內(nèi)還有公園和綠地。據(jù)介紹，該居住區(qū)規(guī)劃用地面積161.3畝，總建筑面積27220平方米，一期啟動(dòng)的建設(shè)面積43畝，安置農(nóng)戶60戶，其中包括17戶貧困戶。

“農(nóng)民的建房工程由農(nóng)民的建房理事會(huì)組織招標(biāo)，2016年5月底開工建設(shè)，當(dāng)年11月第一批60戶農(nóng)戶入住。”白塔畈鎮(zhèn)劉沖村村主任劉尚樓告訴筆者，“這60戶農(nóng)戶原有宅基地有償退出進(jìn)行集中整治，復(fù)墾宅基地面積100畝?？鄢?guī)劃區(qū)建設(shè)用地43畝后，節(jié)約土地57畝。有償退出補(bǔ)償60戶農(nóng)戶費(fèi)用合計(jì)625萬(wàn)元，平均每戶10.4萬(wàn)元?！?/p>

王大國(guó)說(shuō)，“宅改”前自己一家5口人居住在125平方米的老宅中，“宅改”后按照老宅的建筑面積得到9萬(wàn)元左右的補(bǔ)償款，規(guī)劃區(qū)的新房子建設(shè)成本約為15萬(wàn)元?！皩?shí)際上，搬進(jìn)新家只花了四五萬(wàn)元，還另外多了3畝耕地。”他說(shuō)。

據(jù)了解，在金寨縣的“宅改”過(guò)程中，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建方式，幫助農(nóng)戶新建住房。每個(gè)農(nóng)戶只需先交3萬(wàn)元左右預(yù)付款，等搬入新居、騰退原宅基地后再結(jié)算補(bǔ)償款和建房款，有效減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。全縣224個(gè)村成立村民事務(wù)理事會(huì)，在宅基地管理、矛盾糾紛調(diào)處以及村莊財(cái)務(wù)管理等方面發(fā)揮協(xié)調(diào)和監(jiān)督作用。

和安徽金寨縣類似，江西余江縣也是全國(guó)15個(gè)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)縣之一，2015年8月試點(diǎn)工作啟動(dòng)。當(dāng)?shù)赝ㄟ^(guò)各個(gè)自然村村民理事會(huì)來(lái)主導(dǎo)宅基地的改革工作，按照“一戶一宅、多占有償”等“有償+無(wú)償”相結(jié)合的方式，施行一戶一宅有償退出，一戶多宅無(wú)償退出多余宅基地部分。

共贏：政策組合拳令多方受益

金寨縣副縣長(zhǎng)朱寬江告訴筆者，在“宅改”的制度設(shè)計(jì)過(guò)程中，金寨縣將扶貧脫困、農(nóng)地入市、土地流轉(zhuǎn)甚至當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場(chǎng)的“去庫(kù)存”，進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，形成一套政策組合拳。

據(jù)介紹，當(dāng)?shù)爻雠_(tái)“補(bǔ)償+獎(jiǎng)勵(lì)”宅基地退出政策，采取無(wú)償和有償相結(jié)合的方式引導(dǎo)宅基地自愿有序退出。無(wú)償退出方面，對(duì)一戶多宅的多宅部分等三種情形實(shí)行無(wú)償退出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以給予適當(dāng)補(bǔ)助。有償退出方面，對(duì)有合法權(quán)屬來(lái)源及一戶一宅等五種情形，除按照分類標(biāo)準(zhǔn)給予宅基地退出和地上房屋拆除補(bǔ)償外，還可享受到不同的優(yōu)惠獎(jiǎng)勵(lì)政策。

朱寬江說(shuō)，由于是國(guó)家級(jí)貧困縣，金寨縣土地增減掛鉤的節(jié)余指標(biāo)可以在省域范圍內(nèi)有償調(diào)劑使用，宅基地制度改革和異地扶貧、水庫(kù)移民搬遷等相融合。截至目前，全縣自愿申請(qǐng)有償退出宅基地14476戶，已實(shí)施搬遷9426戶、35192人，其中在冊(cè)貧困戶5267戶、19036人。全縣已騰退復(fù)墾宅基地2.3萬(wàn)畝，扣除規(guī)劃村莊建設(shè)自用地5000畝，新增耕地1.8萬(wàn)畝。

值得一提的是，金寨縣通過(guò)宅基地改革將原有宅基地一部分復(fù)墾為耕地，耕地保有量增加后，通過(guò)土地指標(biāo)“增減掛鉤”可以調(diào)劑增加一部分建設(shè)用地的使用指標(biāo)。再通過(guò)建設(shè)用地的出讓收入返還補(bǔ)償給退出宅基地的農(nóng)民，既緩解了當(dāng)?shù)刎?cái)政壓力，也能保障農(nóng)民的利益。

此外，通過(guò)探索“宅改+項(xiàng)目”改革試點(diǎn)新思路，以及政策疊加，在更大范圍優(yōu)化配置土地資源，顯化土地級(jí)差收益，將改革試點(diǎn)政策與國(guó)家扶貧政策有效銜接，探索宅基地復(fù)墾騰退的建設(shè)用地指標(biāo)在省城范圍有償調(diào)劑使用。

金寨縣國(guó)土資源局局長(zhǎng)陳永開告訴筆者：“目前已經(jīng)在省域范圍內(nèi)有償調(diào)劑了4個(gè)批次1萬(wàn)多畝，主要交易指標(biāo)的承接地有馬鞍山、滁州市、合肥市等。交易金額49.5億元，通過(guò)宅基地退出補(bǔ)償返還給農(nóng)民的部分將近14億元?！?/p>

陳永開介紹說(shuō)，如果農(nóng)民愿意進(jìn)城買房，可以享受800元/平方米的優(yōu)惠政策，當(dāng)?shù)乜h城的房?jī)r(jià)大約在4000元/平方米。這也是基于當(dāng)前三四線城市房地產(chǎn)“去庫(kù)存”的角度考慮。

在江西余江縣，江西省國(guó)土資源廳副廳長(zhǎng)許建平介紹說(shuō)，“宅改”啟動(dòng)前，余江縣農(nóng)村中存在一些建新不拆舊、占用耕地的現(xiàn)象，再加上規(guī)劃不到位、監(jiān)管缺失，形成大量的“空心村”。他舉例說(shuō)，“宅改”前余江每年農(nóng)民建房違法占地達(dá)2300畝（其中耕地100多畝），“宅改”后違法占地的數(shù)字全部清零，而且儲(chǔ)備了10～15年的農(nóng)房建設(shè)用地。

“目前，余江‘宅改工作已經(jīng)進(jìn)入最后沖刺階段，今年年底前，全縣1040個(gè)自然村將全面完成。已經(jīng)流轉(zhuǎn)出的宅基地56宗20.54畝，退出宅基地復(fù)墾574畝?！痹S建平說(shuō)。

推廣：宅基地制度改革有望率先擴(kuò)圍

許建平告訴筆者，江西省國(guó)土廳已經(jīng)出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的指導(dǎo)意見》，不僅如此，根據(jù)江西省國(guó)土廳的計(jì)劃，今年下半年將全面推進(jìn)全省的農(nóng)村宅基地管理工作，有意將余江縣的“宅改”模式在全省推廣。

筆者了解到，從2016年開始，全國(guó)33個(gè)縣進(jìn)行征地制度改革、農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革和宅基地制度改革等“三塊地”的改革試點(diǎn)，其中擔(dān)負(fù)宅基地制度改革試點(diǎn)的15個(gè)縣目前全部進(jìn)入收官階段，試點(diǎn)成果已經(jīng)呈報(bào)上級(jí)部門進(jìn)行驗(yàn)收和評(píng)估。

“綜合‘三塊地改革的試點(diǎn)工作來(lái)看，目前收效最為顯著的就是宅基地制度改革，接下來(lái)最有可能大范圍推廣的也是宅基地制度改革?！币晃煌瑫r(shí)擔(dān)負(fù)“三塊地”改革的試點(diǎn)縣國(guó)土部門相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴筆者，“征地制度改革試點(diǎn)只有三個(gè)，經(jīng)驗(yàn)和模式還不好總結(jié)。農(nóng)地入市也尚未探索出清晰的模式，只有宅基地不僅在全國(guó)范圍內(nèi)體量大、影響廣泛，目前也已經(jīng)有多個(gè)成熟的模式可以參照?！?/p>

中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長(zhǎng)鄭風(fēng)田表示，從農(nóng)村發(fā)展的角度來(lái)講，宅基地過(guò)去沒(méi)有市場(chǎng)屬性，是“沉睡的資產(chǎn)”，農(nóng)民擁有宅基地，人卻在城市打工，農(nóng)民擁有巨大的資產(chǎn)卻帶不來(lái)任何的財(cái)產(chǎn)收益。不論是政府還是基層百姓，都希望能夠打破這塊“堅(jiān)冰”，這也是目前農(nóng)村最需要盤活的一份資產(chǎn)。

“不過(guò)這一步改革探索還是要小心，首先宅基地集體所有權(quán)是不能變的，但是使用權(quán)可以進(jìn)行租賃，甚至占有權(quán)也可以有償退出?！编嶏L(fēng)田說(shuō)，不論是城市房地產(chǎn)還是農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)都要保證房屋的居住屬性，防止炒作。