思辨特色小鎮(zhèn)的成與敗

鄭廣建

摘 要：特色小鎮(zhèn)作為后工業(yè)化時代創(chuàng)新實踐的產(chǎn)物，是生產(chǎn)、生活和生態(tài)創(chuàng)新融合的空間平臺。改革開放以來，我國特別是在沿海發(fā)達地區(qū)的特色小鎮(zhèn)，大致經(jīng)歷四個版本。隨著政府治理能力和業(yè)界認識水平的提升，各界對特色小鎮(zhèn)的盲目低水平發(fā)展目前取得了一定的共識。

關(guān)鍵詞：特色小鎮(zhèn) 發(fā)展歷程

特色小鎮(zhèn)作為后工業(yè)化時代創(chuàng)新實踐的產(chǎn)物，在我國經(jīng)濟進入新常態(tài)和世界經(jīng)濟深度調(diào)整的時代背景下，在發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、開拓新空間和探索新體制方面發(fā)揮著重要作用。特色小鎮(zhèn)從發(fā)源地浙江呈現(xiàn)出星火燎原之勢，受到從中央到地方政府各個層面的高度關(guān)注和支持，全國出現(xiàn)建設(shè)特色小鎮(zhèn)的熱潮。經(jīng)過幾年的發(fā)展，成功案例帶來示范價值。與此同時，部分特色小鎮(zhèn)陷入發(fā)展困境。因此，厘清特色小鎮(zhèn)的本質(zhì)及特征，梳理特色小鎮(zhèn)的發(fā)展歷程，甄別特色小鎮(zhèn)發(fā)展中存在的問題，探討特色小鎮(zhèn)未來發(fā)展方向，顯得尤為必要和迫切。

特色小鎮(zhèn)的本質(zhì)及其特征

特色小鎮(zhèn)是在后工業(yè)化時代和城市化進程中，在主要城市（圈）周邊一小時交通圈的范圍內(nèi)，具有獨特自然和人文資源的地區(qū)，具有明確的特色產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、娛樂休閑、人文關(guān)懷、生態(tài)效應(yīng)、信息交流、社區(qū)公共服務(wù)等功能，是生產(chǎn)、生活和生態(tài)創(chuàng)新融合的空間平臺。

特色小鎮(zhèn)一般具有如下特征：

首先，從空間維度來看是小和美，秀美靚麗是其特征。成功的特色小鎮(zhèn)環(huán)境優(yōu)美，具有鮮明的地域特色。特色小鎮(zhèn)不是一個行政劃分單元，不同于特色鎮(zhèn)，而是一個創(chuàng)新平臺。面積一般不大，規(guī)劃和建設(shè)面積一般控制在3平方公里和1平方公里左右。比如玉皇山南基金小鎮(zhèn)等。

其次，從產(chǎn)業(yè)維度來看是專和強，產(chǎn)業(yè)特色是其核心。特色產(chǎn)業(yè)是重中之重，特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)選擇具有特色和創(chuàng)新特性，能夠嵌入或者拉長所在地區(qū)的產(chǎn)業(yè)鏈，重點發(fā)展的產(chǎn)業(yè)具有創(chuàng)新性、開放性、帶動性和高價值性。比如余杭夢想小鎮(zhèn)等。

第三，從功能維度來看是聚和合，功能融合是其關(guān)鍵。特色小鎮(zhèn)作為城市化進程中的產(chǎn)物，實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)集聚和人口集中，生產(chǎn)、生活和生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)、文化、旅游和公共服務(wù)等功能和諧融合發(fā)展，產(chǎn)生倍增的疊加效應(yīng)，更好地服務(wù)社區(qū)居民。比如烏鎮(zhèn)和青田石雕小鎮(zhèn)等。

最后，從制度維度來看是活和新，制度創(chuàng)新是其保障。特色小鎮(zhèn)作為一種新的開發(fā)開放空間，通過體制機制創(chuàng)新探索新的發(fā)展路徑，促進生產(chǎn)要素合理有序快速流動，創(chuàng)新整合各種社會資源，在探索中實踐、在創(chuàng)新中完善各項政策，呈現(xiàn)出新思路和新辦法。比如西湖云棲小鎮(zhèn)等。

特色小鎮(zhèn)的發(fā)展歷程

改革開放以來，我國特別是在沿海發(fā)達地區(qū)的特色小鎮(zhèn)大致經(jīng)歷四個版本：1.0版的小鎮(zhèn)+一村一品，2.0版的小鎮(zhèn)+企業(yè)集群，3.0版的小鎮(zhèn)+服務(wù)業(yè)，4.0版的小鎮(zhèn)+新經(jīng)濟體。目前，我國特色小鎮(zhèn)進入城市化發(fā)展的新階段，包括創(chuàng)新的形態(tài)、產(chǎn)業(yè)構(gòu)成、運行模式等，成為城市修補、生態(tài)修復、產(chǎn)業(yè)修繕的重要手段。下面重點分析4.0版小鎮(zhèn)的發(fā)展歷程。

探索培育期（2014—2015）

2014年阿里巴巴上市后，公司1000多個千萬富翁有700多人想要自主創(chuàng)業(yè)，杭州通過孵化器提供免費創(chuàng)業(yè)空間等“關(guān)門留產(chǎn)”，在阿里巴巴總部周圍建成云棲小鎮(zhèn)等特色小鎮(zhèn)。

特色小鎮(zhèn)由浙江省省長在2014年10月17日參觀云棲小鎮(zhèn)首次公開提出。浙江省政府在2015年4月出臺《關(guān)于加快特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的指導意見》，內(nèi)容包括浙江版特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的總體要求、創(chuàng)建程序、政策措施、組織領(lǐng)導等內(nèi)容。

隨后，浙江充分利用自身的服務(wù)型政府、信息經(jīng)濟、塊狀經(jīng)濟、山水資源、歷史人文等獨特優(yōu)勢，加快創(chuàng)建了一批特色小鎮(zhèn)。其他省市也在結(jié)合當?shù)貙嶋H情況來探索建立彰顯本地風情的特色小鎮(zhèn)。

支持爆發(fā)期（2016—2017）

隨著特色小鎮(zhèn)熱潮的到來，從中央到地方政府各個層面出臺一系列政策來促進特色小鎮(zhèn)建設(shè)。與此同時，各個參與主體包括政府基層組織、村集體以及開發(fā)商等進入特色小鎮(zhèn)的建設(shè)運營行列。

2015年年底中央領(lǐng)導批示：抓特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)建設(shè)大有可為，對經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)都具有重要意義。2016年3月，《“十三五”規(guī)劃綱要》提出加快發(fā)展特色鎮(zhèn)，因地制宜發(fā)展特色鮮明、產(chǎn)城融合、充滿魅力的小城鎮(zhèn)。2016年5月，《國務(wù)院關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》要求發(fā)展具有特色優(yōu)勢的休閑旅游、商貿(mào)物流、信息產(chǎn)業(yè)、先進制造、民俗文化傳承、科技教育等魅力小鎮(zhèn)。2016年7月，財政部等三部委《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》要求，到2020年全國培育1000個特色小鎮(zhèn)。2016年10月，杭州的特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)經(jīng)驗交流會公布了第一批127個中國特色小鎮(zhèn)。2016年12月，國家發(fā)展改革委等部門出臺《關(guān)于實施“千企千鎮(zhèn)工程”推進美麗特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)的通知》。2017年1月，國家開發(fā)銀行等部門下發(fā)《關(guān)于推進開發(fā)性金融支持小城鎮(zhèn)建設(shè)的通知》和《關(guān)于開發(fā)性金融支持特色小（城）鎮(zhèn)建設(shè)促進脫貧攻堅的意見》。與此同時，部分?。▍^(qū)、市）政府、市政府和縣（區(qū)）政府都出臺具體的政策來加快特色小鎮(zhèn)的建設(shè)，全國形成特色小鎮(zhèn)建設(shè)的高潮。

理性調(diào)整期（2017—）

在中央和地方政策刺激帶動作用下，特色小鎮(zhèn)在全國各地出現(xiàn)了過熱傾向。為此，2017年1月18日，在國務(wù)院新聞辦公室改善農(nóng)村人居環(huán)境工作進展情況新聞發(fā)布會上，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部提出要注意一哄而上、千鎮(zhèn)一面、只見新鎮(zhèn)不見人、違法違規(guī)搞圈地開發(fā)等現(xiàn)象，要堅持有重點和有條件發(fā)展，要堅持有特色發(fā)展和建設(shè)，要堅持市場主體和產(chǎn)業(yè)為動力等。

隨后，2017年3月23日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在浙江省德清縣召開全國特色小鎮(zhèn)培訓會，針對問題提出建設(shè)特色小鎮(zhèn)的10項基本要求：堅持小城鎮(zhèn)大戰(zhàn)略；堅持重點發(fā)展，科學確定和合理控制數(shù)量，有序有效推進；堅持特色發(fā)展，培育特色鮮明產(chǎn)業(yè)形態(tài)；堅持特色建設(shè)，尊重山水環(huán)境和原有街區(qū)肌理，控制建設(shè)高度、密度和體量，突出特色風貌；堅持鄉(xiāng)村中心主要職責，補齊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板；堅持產(chǎn)業(yè)市場主導；堅持集約節(jié)約和以人為本，突出文化與內(nèi)涵和多規(guī)合一等。與此同時，還出臺國家特色小鎮(zhèn)認定標準等規(guī)范性文件，來引領(lǐng)特色小鎮(zhèn)的理性、健康、可持續(xù)發(fā)展。

特色小鎮(zhèn)的發(fā)展現(xiàn)狀及其存在的問題

住房城鄉(xiāng)建設(shè)部村鎮(zhèn)司數(shù)據(jù)顯示，2016年年底全國上報特色小鎮(zhèn)共159個，第一批127個特色小鎮(zhèn)取得顯著成績，計劃到2020年培育1000個特色小鎮(zhèn)。

發(fā)展的現(xiàn)狀

首先，拉動就業(yè)和增加收入的作用明顯。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示全國已有特色小鎮(zhèn)新增就業(yè)10萬余人，平均每個小鎮(zhèn)新增800個就業(yè)機會，特色小鎮(zhèn)的農(nóng)民人均純收入高于全國平均水平的1/3。

其次，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)能力顯著提升。特色小鎮(zhèn)的自來水覆蓋率和用戶普及率雙超90%，八成生活垃圾處理率超90%，小鎮(zhèn)平均有銀行（信用社）網(wǎng)點6個、大型連鎖超市5個、快遞網(wǎng)點9個和文化活動場所15個。

第三，地方特色文化進一步得到保護和傳播。85%的特色小鎮(zhèn)擁有省級以上非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，80%的特色小鎮(zhèn)定期或者不定期舉辦民俗活動，70%的特色小鎮(zhèn)保留有獨具特色的民間技藝。

最后，體制機制創(chuàng)新取得新進展。90%以上的特色小鎮(zhèn)建立了規(guī)劃建設(shè)管理機構(gòu)和“一站式”綜合行政服務(wù)，80%以上的特色小鎮(zhèn)設(shè)立有綜合執(zhí)法機構(gòu)。

存在的問題

首先是理念不清，認識不到位。部分政府部門和運營主體對特色小鎮(zhèn)的本質(zhì)和功能理解有偏差甚至有誤，簡單地把特色小鎮(zhèn)建設(shè)等同于特色鎮(zhèn)、新城建設(shè)、園區(qū)建設(shè)、景區(qū)開發(fā)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等，從一開始就基本決定了特色小鎮(zhèn)建設(shè)失敗的命運。

其次，建設(shè)和運營管理粗放，精細化管理有待加強。有的地區(qū)跟風盲目發(fā)展特色小鎮(zhèn)，簡單復制成功案例，存在產(chǎn)業(yè)定位不清、一哄而上、產(chǎn)業(yè)跟風、千鎮(zhèn)一面、脫離三農(nóng)等現(xiàn)象，在運營和管理中存在公共服務(wù)不配套、人性化有待提升等問題。

第三，房地產(chǎn)化和產(chǎn)業(yè)園區(qū)化傾向應(yīng)引起特別注意。在后房地產(chǎn)時代，房地產(chǎn)開發(fā)商為了降低用地成本和獲得新利潤增長點，通過整體開發(fā)模式以特色小鎮(zhèn)建設(shè)的名義進行開發(fā)和運營，提升創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、生產(chǎn)生活等成本，背離特色小鎮(zhèn)初衷。或者以特色小鎮(zhèn)為噱頭，按照過去產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展模式簡單復制城市的招商引資模式到特色小鎮(zhèn)，最終使特色小鎮(zhèn)發(fā)展遭遇瓶頸甚至引起危機。

最后，市場化手段不足而行政化手段過多。世界上各個成功的特色小鎮(zhèn)，都是通過市場化手段實現(xiàn)資源、人才等創(chuàng)新要素集聚，而不是通過政府強有力的行政手段。政府只需提供遠景規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等，具體運營要充分市場化。當前，我國有的特色小鎮(zhèn)搞成了政績工程，政府大包大攬，最后陷入發(fā)展困境。

特色小鎮(zhèn)的未來發(fā)展重點

隨著政府治理能力和業(yè)界認識水平的提升，目前，各界對特色小鎮(zhèn)的盲目低水平發(fā)展取得了一定的共識。為了促進特色小鎮(zhèn)的良性、健康、穩(wěn)定、創(chuàng)新發(fā)展，需要特別關(guān)注以下內(nèi)容：

首先，遵循客觀規(guī)律，因地制宜地規(guī)劃和考核特色小鎮(zhèn)。政府要加強規(guī)劃管理，按照適度和實用的原則規(guī)劃特色小鎮(zhèn)建設(shè)體系，人性化和低成本的地建設(shè)和運營，標準既不刻意提高又不無底線地降低。對特色小鎮(zhèn)認定和考核實施動態(tài)管理，嚴格考核，能出能進，壓力和動力共同發(fā)力。

其次，充分調(diào)動市場積極性，有效限制行政力量過度干預(yù)。嚴格劃定各級政府在特色小鎮(zhèn)建設(shè)和運營中的權(quán)限和責任，清楚界定參與各方的權(quán)利和義務(wù)，避免缺位、越位和錯位。提供良好的發(fā)展環(huán)境，創(chuàng)新PPP（政府和社會資本合作）等各種方式吸引社會資本參與。與此同時，也要防止在市場機制下簡單復制無創(chuàng)新的特色小鎮(zhèn)的無序競爭和遍地開花，出現(xiàn)企業(yè)之間、同級政府之間為了爭搶資源而惡性競爭。

第三，發(fā)揮工匠精神，精細化建設(shè)和運營特色小鎮(zhèn)。充分認識、把握和運用社會發(fā)展、城市化、市場經(jīng)濟和自然生態(tài)規(guī)律，深化認識，以人為本，明晰產(chǎn)業(yè)定位和服務(wù)功能，結(jié)合實際，及時總結(jié)成功做法，形成可復制、可推廣、可操作的經(jīng)驗。平衡房地產(chǎn)開發(fā)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人居環(huán)境的關(guān)系，避免房地產(chǎn)左右甚至綁架。提升發(fā)展容忍度，充分發(fā)揮聚焦效應(yīng)，提供更寬松、更好生活、更適宜創(chuàng)業(yè)發(fā)展的環(huán)境。

最后，多方協(xié)同融合，創(chuàng)新特色小鎮(zhèn)社會治理體系和結(jié)構(gòu)。統(tǒng)籌優(yōu)化特色小鎮(zhèn)的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展、社會公共服務(wù)和生態(tài)保護功能，完善社會治理體系。充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)建設(shè)智慧社區(qū)，探索社會治理和服務(wù)新手段。探索政府引導與社區(qū)居民良性互動共同參與社會治理，充分發(fā)揮特色小鎮(zhèn)高端、高素質(zhì)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等專業(yè)人士集聚的優(yōu)勢。創(chuàng)新融合政府的基本公共服務(wù)、社會組織的增值服務(wù)和社區(qū)提供的自我服務(wù)。

（作者單位：河南省人民政府發(fā)展研究中心）