淺談國(guó)內(nèi)財(cái)經(jīng)法規(guī)的發(fā)展現(xiàn)狀與完善對(duì)策

摘 要 我國(guó)財(cái)經(jīng)法規(guī)的發(fā)展?fàn)顩r一直為社會(huì)各界所關(guān)注，本文從我國(guó)財(cái)經(jīng)法規(guī)發(fā)展現(xiàn)狀入手，從立法技術(shù)、執(zhí)法和執(zhí)法現(xiàn)狀以及其成因綜合分析了我國(guó)財(cái)經(jīng)法規(guī)可能存在的問題，以及提出對(duì)其進(jìn)行完善的對(duì)策。

關(guān)鍵詞 財(cái)經(jīng)法規(guī) 行政執(zhí)法 行政監(jiān)督 會(huì)計(jì)監(jiān)督

作者簡(jiǎn)介：劉婧，山西大學(xué)外國(guó)語(yǔ)學(xué)院英語(yǔ)專業(yè)2014級(jí)本科生。

中圖分類號(hào)：D920.0 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.008

財(cái)經(jīng)法規(guī)主要包括會(huì)計(jì)法律制度、稅收法律制度及其他相關(guān)法律制度三個(gè)部分，作為調(diào)控市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正常有序運(yùn)行的重要法律法規(guī)，財(cái)經(jīng)法規(guī)規(guī)制的內(nèi)容覆蓋財(cái)政、稅法、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、公司企業(yè)、金融證券、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、勞動(dòng)與社會(huì)保障等等領(lǐng)域，涉及國(guó)民經(jīng)濟(jì)的方方面面。但“財(cái)經(jīng)法規(guī)”主要是會(huì)計(jì)界的提法，傳統(tǒng)的法律部門分類中，并沒有“財(cái)經(jīng)法”這一類型。從財(cái)經(jīng)法規(guī)涉及的內(nèi)容來看，它對(duì)應(yīng)法學(xué)中絕大部分經(jīng)濟(jì)法和商法的內(nèi)容、一部分民法的內(nèi)容和一部分經(jīng)濟(jì)犯罪中的內(nèi)容。當(dāng)然，任何法律的制定必須根據(jù)憲法的授權(quán)，財(cái)經(jīng)法規(guī)的執(zhí)法過程也必然涉及到行政法。本文主要采用傳統(tǒng)會(huì)計(jì)界對(duì)“財(cái)經(jīng)法規(guī)”的界定，且主要以會(huì)計(jì)法律制度為研究對(duì)象，以保證研究問題的針對(duì)性 。

近年來，國(guó)內(nèi)財(cái)經(jīng)立法工作蓬勃發(fā)展，制度性的保障了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革與發(fā)展，多項(xiàng)財(cái)經(jīng)法律列入立法議程，財(cái)經(jīng)法律制度的地位和作用也日益受到重視。作為被提到國(guó)家治理層面的財(cái)政問題，“理財(cái)治國(guó)” 的觀念逐漸建立。本文通過簡(jiǎn)要分析我國(guó)近年來財(cái)經(jīng)法規(guī)的發(fā)展現(xiàn)狀，總結(jié)過去財(cái)經(jīng)立法、執(zhí)法的成果、經(jīng)驗(yàn)與不足，著眼于目前法治與財(cái)經(jīng)的建設(shè)與改革實(shí)踐，旨在為我國(guó)財(cái)經(jīng)法規(guī)的完善提出前瞻性的建議。

一、國(guó)內(nèi)財(cái)經(jīng)法規(guī)的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）國(guó)內(nèi)財(cái)經(jīng)法規(guī)的立法現(xiàn)狀

近年來，我國(guó)財(cái)經(jīng)法規(guī)的框架已經(jīng)相對(duì)全面，調(diào)整對(duì)象上幾乎涉及了絕大部分傳統(tǒng)法律部門的對(duì)象范圍。早在2012年，我國(guó)財(cái)經(jīng)類的法律就已經(jīng)達(dá)到60件之多，占到了我國(guó)法律總數(shù)的四分之一。

然而，從法律淵源上看，這些龐雜的規(guī)范之間的位階關(guān)系卻混亂不清 。由于我國(guó)行政機(jī)關(guān)被廣泛授予行政立法權(quán)，其初衷本在于促進(jìn)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法效果，以應(yīng)對(duì)瞬息萬(wàn)變的國(guó)民經(jīng)濟(jì)生活中出現(xiàn)的各種新情況新問題，然而由此帶來的問題亦有許多。

首先，國(guó)務(wù)院各部委享有在本部門管理事項(xiàng)范圍內(nèi)制定規(guī)范性文件的權(quán)力，然而部門利益的驅(qū)使使其制定的規(guī)范不可避免的具有利益傾向性，于是各部門行政規(guī)章之間的法律沖突由此產(chǎn)生。雖然法律、行政法規(guī)也規(guī)定了在某些涉及多邊利益的事項(xiàng)上，須由多個(gè)部門聯(lián)合立法或者由牽頭部門向相關(guān)部門咨詢、征求意見，看似可達(dá)到利益平衡，然而部門之間的利益沖突只會(huì)讓事態(tài)更復(fù)雜，要么草案制定程序因部門利益無(wú)法協(xié)調(diào)而長(zhǎng)期拖延、立法效率低下，要么制定出來的規(guī)范為妥協(xié)各方意志只具框架性作用、可操作性低甚至形同虛設(shè)。

其次，地方人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)、地方人民政府制定的政府規(guī)章雖然一定程度上相對(duì)于全國(guó)性的法律法規(guī)執(zhí)行性更強(qiáng)，更適合調(diào)整各地域的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，但不免會(huì)滋生地方保護(hù) 主義。甚至，由于立法技術(shù)所限，不僅不能貫徹上位法的法律精神和法律原則，還會(huì)抵觸上位法，或者在一些法律保留的事項(xiàng)上越權(quán)立法。當(dāng)然，此問題在前述部門規(guī)章的制定過程中也存在。

最后，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的法律法規(guī)的出臺(tái)、修改速度相較其他領(lǐng)域較快，其符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展的必然需要，然而新舊法之間并沒有形成很好的銜接。如果只是規(guī)范同一事項(xiàng)的新舊法之間的沖突，則可用“新法優(yōu)先于舊法”的原則加以解決。但實(shí)踐中往往是在相關(guān)事項(xiàng)上的舊法還未廢止，新法就對(duì)該事項(xiàng)或其某一方面加以規(guī)制，此時(shí)應(yīng)以哪部法律法規(guī)為準(zhǔn)就成為了需要不斷逐級(jí)提交共同上級(jí)部門加以判斷的疑難問題。

以上問題往往會(huì)同時(shí)呈現(xiàn)出來，如不同時(shí)間制定的不同部委規(guī)章之間、不同地方性規(guī)范之間及其相互之間的法律效力沖突問題，使執(zhí)法者、司法者以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的各個(gè)參與者在浩如煙海又錯(cuò)綜復(fù)雜的法律條文面前無(wú)所適從，導(dǎo)致種種本可避免的個(gè)案差異，嚴(yán)重?fù)p害了法律的統(tǒng)一性和權(quán)威性。

（二）國(guó)內(nèi)財(cái)經(jīng)法規(guī)的執(zhí)法現(xiàn)狀

1.行政執(zhí)法方面

我國(guó)財(cái)經(jīng)法規(guī)的立法權(quán)界限不清，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法權(quán) 分權(quán)混亂。隨著現(xiàn)代法治國(guó)家政府職能從管理向服務(wù)的轉(zhuǎn)變以及行政權(quán)力的擴(kuò)張，國(guó)民經(jīng)濟(jì)各個(gè)領(lǐng)域都可以看到行政執(zhí)法的需要和實(shí)踐。再加之一些授權(quán)性的行業(yè)自律性組織亦具有在其行業(yè)范圍內(nèi)制定并執(zhí)行“軟法”效力的行業(yè)規(guī)范、準(zhǔn)則，執(zhí)法主體的眾多導(dǎo)致頻頻出現(xiàn)執(zhí)法混亂，一些事項(xiàng)上出現(xiàn)管理漏洞而另一些事項(xiàng)上多頭管理甚至一事多罰 。

行政執(zhí)法需要符合合法行政、合理行政及高效行政等基本原則，執(zhí)法權(quán)混亂的隱患首先不能保證有效貫徹行政合法性，當(dāng)然這根本上是立法權(quán)限混亂所致；其次，多重執(zhí)法主體之間未明晰權(quán)責(zé)關(guān)系必然不能保證行政執(zhí)法符合比例原則；再次，沒有明確分權(quán)而無(wú)限擴(kuò)大的行政權(quán)只會(huì)令執(zhí)法活動(dòng)更低效 ，給經(jīng)濟(jì)活動(dòng)徒增過度的管制，進(jìn)而使經(jīng)濟(jì)活動(dòng)低效。另外如行政公開、行政便民等原則也得不到實(shí)現(xiàn)。

2.經(jīng)濟(jì)監(jiān)督方面

經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的行政執(zhí)法旨在追究單位和個(gè)人在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的違法責(zé)任，重在事后歸責(zé)，而要確保財(cái)經(jīng)法規(guī)產(chǎn)生預(yù)期的社會(huì)實(shí)效，就需要在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)確保財(cái)經(jīng)法規(guī)得到貫徹執(zhí)行。經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的特點(diǎn)就在于其過程的綜合性，從事前、事中、事后三個(gè)方面對(duì)經(jīng)濟(jì)主體的活動(dòng)進(jìn)行全方位的監(jiān)督。經(jīng)濟(jì)監(jiān)督相較于執(zhí)法活動(dòng)更注重預(yù)防性，其實(shí)質(zhì)上也是在貫徹執(zhí)行國(guó)家的財(cái)經(jīng)法規(guī)，故監(jiān)督主體同樣具有授權(quán)性，監(jiān)督行為同樣具有法律約束力。

監(jiān)督主體從最廣義的意義上來說還包括社會(huì)監(jiān)督以及企業(yè)的內(nèi)部監(jiān)督，但行政部門無(wú)疑應(yīng)該在國(guó)家經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)中起到牽頭的作用。然而我國(guó)行政權(quán)力分權(quán)不清的弊病體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)中，即是直屬監(jiān)督部門和從屬監(jiān)督部門職權(quán)劃分不明 ，未能形成合力，導(dǎo)致國(guó)家監(jiān)督往往力不從心。

監(jiān)督活動(dòng)既然重在預(yù)防違法活動(dòng)的發(fā)生，就應(yīng)該不僅關(guān)注經(jīng)濟(jì)主體的活動(dòng)結(jié)果，還應(yīng)關(guān)注經(jīng)濟(jì)主體尤其是企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過程?，F(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督往往重突擊檢查，而忽視了日常監(jiān)督的重要性，如企業(yè)的規(guī)章制度是否合理，內(nèi)控制度是否完善，日常會(huì)計(jì)信息披露的真實(shí)性，如果僅僅在違法活動(dòng)發(fā)生后采取懲戒措施，則經(jīng)濟(jì)監(jiān)督就喪失了其應(yīng)有的主動(dòng)性，更不能實(shí)現(xiàn)提升經(jīng)濟(jì)效益的目的。

另外，社會(huì)監(jiān)督以及企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督的作用沒有得到有效發(fā)揮。作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的重要組成部分，《會(huì)計(jì)法》構(gòu)建了國(guó)家監(jiān)督、單位內(nèi)部監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督“三位一體”的監(jiān)督模式 。當(dāng)前，不僅國(guó)家監(jiān)督弱化，社會(huì)監(jiān)督和企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督也不力。作為“經(jīng)濟(jì)警察”作用的注冊(cè)會(huì)計(jì)師本應(yīng)發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的中堅(jiān)力量，但目前我國(guó)會(huì)計(jì)師事務(wù)所由于機(jī)構(gòu)體制、執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)業(yè)環(huán)境及人員執(zhí)業(yè)素質(zhì)等原因，其社會(huì)監(jiān)督作用無(wú)法正常發(fā)揮 。群眾和社會(huì)媒體作為最廣泛的社會(huì)監(jiān)督主體，因缺乏必要的財(cái)經(jīng)、法律知識(shí)，也無(wú)法對(duì)經(jīng)濟(jì)主體的活動(dòng)進(jìn)行有效監(jiān)督。企業(yè)內(nèi)控制度不完善甚至形同虛設(shè)也是造成內(nèi)部監(jiān)督失靈的重要原因 。

二、完善我國(guó)財(cái)經(jīng)法規(guī)

財(cái)經(jīng)法律法規(guī)相對(duì)于其他傳統(tǒng)法律法規(guī)具有其特殊性，其立法和執(zhí)法的正當(dāng)性不僅要追根溯源到法理學(xué)中的立法、執(zhí)法原理和公平正義觀念，還要符合經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理，需要法律界和會(huì)計(jì)界長(zhǎng)期合作 ，來完成這一技術(shù)性較強(qiáng)領(lǐng)域的法律法規(guī)的完善。

（一）在立法技術(shù)方面

1.法律的穩(wěn)定性與靈活性的平衡

相對(duì)于傳統(tǒng)的法律部門，我國(guó)財(cái)經(jīng)立法起步較晚，相關(guān)法律體系也尚未成型，然而由于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的瞬息萬(wàn)變使財(cái)經(jīng)立法表現(xiàn)出對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)變革的高度敏感性，需要與時(shí)俱進(jìn)的修改和補(bǔ)充財(cái)經(jīng)法規(guī)的內(nèi)容。但法律需要保持它的穩(wěn)定性，所以需要在相關(guān)立法上制定具體的期限，可借鑒國(guó)外的立法經(jīng)驗(yàn)，做到一年一檢查、三年一立法、五年改進(jìn)落后問題、十年一次重新整合。

這就要求在制定法律和行政法規(guī)時(shí)宜粗不宜細(xì)，并及時(shí)廢止已不適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的舊法?？紤]到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域性差異，地方性立法應(yīng)在有明確授權(quán)的前提下，制定符合本地域發(fā)展特點(diǎn)的、與上位法規(guī)定相一致且更具操作性的規(guī)范。尤其在立法過程中，應(yīng)當(dāng)促進(jìn)法律界與會(huì)計(jì)界的通力合作，在違法標(biāo)準(zhǔn)的界定上應(yīng)有會(huì)計(jì)專業(yè)方面的支持，而在立法技術(shù)、法律責(zé)任、法律程序及法律執(zhí)行方面應(yīng)有法律界提供支持 。這就有賴于自律性行業(yè)協(xié)會(huì)等機(jī)構(gòu)在授權(quán)范圍內(nèi)，運(yùn)用專業(yè)知識(shí)既能更好的執(zhí)行法律法規(guī)和地方性文件，又能制定更細(xì)化、操作性更強(qiáng)的規(guī)范性文件。以此，保證國(guó)內(nèi)財(cái)經(jīng)法規(guī)兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的時(shí)間差異、地域差異和行業(yè)差異。

2.歸責(zé)制度的改進(jìn)

一方面，從法律責(zé)任的類型來看，傳統(tǒng)法律責(zé)任分為民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任。我國(guó)的財(cái)經(jīng)法規(guī)多注重規(guī)定行政責(zé)任和刑事責(zé)任，相對(duì)民事責(zé)任這兩者懲罰力度較大。然而，通常經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的違法動(dòng)機(jī)在于對(duì)非法經(jīng)濟(jì)利益的追求，行政責(zé)任和刑事責(zé)任雖然也有罰金制度，但其適用條件和懲罰金額都不足以制止非法逐利者在巨額經(jīng)濟(jì)利益的誘惑下違反法律法規(guī)。所以，完善財(cái)經(jīng)立法需要注意加強(qiáng)民事責(zé)任的設(shè)置 ，這樣不僅可以做到罰則相適應(yīng)，而且能在經(jīng)濟(jì)主體在違法公法性質(zhì)的法律之前遏制違法違規(guī)行為進(jìn)一步惡化。另外，引入更多的民事責(zé)任也有利于保護(hù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的利益相關(guān)人，進(jìn)而調(diào)動(dòng)利益相關(guān)人行使社會(huì)監(jiān)督權(quán)力的主動(dòng)性。

另一方面，我國(guó)財(cái)經(jīng)法規(guī)雖然在責(zé)任主體上采納了單位和主要負(fù)責(zé)人的并罰制，但實(shí)踐中更多是由單位交納罰金，對(duì)違法單位的主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任卻過輕甚至不與追究 。實(shí)際上，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的違法行為都是由個(gè)人實(shí)施，如若只處罰單位，違法違規(guī)行為只會(huì)屢禁不止。要從根本上減少違法違規(guī)，需要對(duì)違法單位負(fù)責(zé)人和具體執(zhí)行人如出具虛假財(cái)務(wù)報(bào)告的會(huì)計(jì)人員予以處罰。

（二）在主體方面

首先，要明確行政主體的執(zhí)法處分權(quán)和監(jiān)督權(quán)，立法上做到權(quán)限分明才能保證行政主體依法行使處分權(quán)和監(jiān)督權(quán) ，避免財(cái)經(jīng)法規(guī)的執(zhí)法監(jiān)督中出現(xiàn)監(jiān)察缺位和推諉扯皮的現(xiàn)象。直屬管理部門要有效發(fā)揮執(zhí)法和監(jiān)督的主導(dǎo)地位，從屬管理部門則應(yīng)予以配合 ，形成合力，保證行政主體合法、內(nèi)容合法以及程序合法。

其次，應(yīng)重視財(cái)經(jīng)法規(guī)的社會(huì)監(jiān)督，從制度上保障如自律性行業(yè)協(xié)會(huì)、新聞媒體乃至參與到經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的公民個(gè)人的社會(huì)監(jiān)督權(quán)。國(guó)家監(jiān)督的主導(dǎo)地位自然重要，但也不可忽視社會(huì)監(jiān)督的補(bǔ)充作用。行業(yè)協(xié)會(huì)中具備豐富財(cái)經(jīng)知識(shí)和經(jīng)濟(jì)管理經(jīng)驗(yàn)的成員，更適合在更加具體的事項(xiàng)上對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行有效的事前監(jiān)督和事中監(jiān)督，尤其要注重發(fā)揮注冊(cè)會(huì)計(jì)師的“經(jīng)濟(jì)警察”作用 。現(xiàn)代社會(huì)中公眾媒體和公民個(gè)人在法律法規(guī)貫徹執(zhí)行過程中的參與有助于執(zhí)法監(jiān)督活動(dòng)的公開透明，對(duì)法律發(fā)揮社會(huì)實(shí)效的重要性愈來愈大 。

另外，還應(yīng)當(dāng)注意一些非強(qiáng)制性的財(cái)政監(jiān)督措施的應(yīng)用。執(zhí)法實(shí)務(wù)中，一些財(cái)政監(jiān)督的措施并不具有一般行政執(zhí)法的強(qiáng)制性，而監(jiān)督主體在此過程中具有較大的主動(dòng)性，監(jiān)督過程和結(jié)果具有行政指導(dǎo)行為的特點(diǎn)。一些省市已經(jīng)在這方面積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，如江蘇省對(duì)財(cái)政監(jiān)督約談制度的運(yùn)用和創(chuàng)新 。

（三）在改革方式方面

經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和國(guó)內(nèi)財(cái)經(jīng)法規(guī)的發(fā)展現(xiàn)狀需要有力有效的對(duì)現(xiàn)有制度進(jìn)行完善，但現(xiàn)有立法和體制的改革并不能草率進(jìn)行，需要有科學(xué)合理的立法規(guī)劃，除了前述要求在合理期限內(nèi)漸進(jìn)完善現(xiàn)有立法框架外，改革的方式還需注意財(cái)經(jīng)法規(guī)自身的特殊性。

財(cái)經(jīng)法規(guī)的技術(shù)性要求法律界和會(huì)計(jì)界通力合作，從不同角度協(xié)力完善現(xiàn)有法律法規(guī)。我國(guó)不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的地區(qū)，需要體現(xiàn)地域差異又不違實(shí)質(zhì)公平的地方性法規(guī)來適應(yīng)不同地域的需要，在不同地域、不同行業(yè) 的試點(diǎn)改革即可以平衡法律的穩(wěn)定性和靈活性。

注釋：

傳統(tǒng)會(huì)計(jì)界定還包括會(huì)計(jì)從業(yè)人員的職業(yè)道德，雖然職業(yè)道德也具有一定的拘束力，也是一種社會(huì)規(guī)范，然而畢竟法律法規(guī)與道德在規(guī)范內(nèi)容、規(guī)范形式和責(zé)任后果上區(qū)別很大，筆者在這里并不將職業(yè)道德歸入財(cái)經(jīng)法規(guī)的范圍中討論。但應(yīng)肯定要規(guī)制市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康有序運(yùn)行，法律法規(guī)需要和道德規(guī)范一起發(fā)揮作用。

“理財(cái)治國(guó)”是和“依法治國(guó)”理念相一致的一種理念和方式，強(qiáng)調(diào)對(duì)政府財(cái)政權(quán)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行有效的約束，促進(jìn)政府依法理財(cái)、民主理財(cái)、高效理財(cái)。其基本要求是：在財(cái)政收人上合理、合法、合憲，在財(cái)政支出上公開、公平、公正，在財(cái)政管理上有規(guī)、有序、有責(zé)，推動(dòng)國(guó)家治理模式適應(yīng)公共財(cái)政、民主法治的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，從而實(shí)現(xiàn)民富國(guó)強(qiáng)的治國(guó)目標(biāo)。

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