試論養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移政策對統(tǒng)籌區(qū)域均衡性的影響

馬倩林

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 財(cái)政稅務(wù)學(xué)院， 湖北 武漢 430073）

試論養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移政策對統(tǒng)籌區(qū)域均衡性的影響

馬倩林

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 財(cái)政稅務(wù)學(xué)院， 湖北 武漢 430073）

養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移政策對區(qū)域均衡性指標(biāo)具有一定的影響，它會影響人口遷移，加大經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)區(qū)域的養(yǎng)老壓力。因此，國家應(yīng)該通過統(tǒng)一各區(qū)域結(jié)算方式，提高統(tǒng)籌層次，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的調(diào)劑水平，以解決養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌區(qū)域不均衡問題。

養(yǎng)老保險(xiǎn)；轉(zhuǎn)移；均衡；區(qū)域統(tǒng)籌

提高養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層級是社會保障工作的長期目標(biāo)，統(tǒng)籌層次的提高，有利于提高養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面。2010年頒布實(shí)施的《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法》，保障了省級統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)的均衡。然而，我國每年有上億人口在跨省流動，其中90%以上的流動人口是勞動人口。為了提高人力資源的使用效率，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，政府從社會保障角度，制定了《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）等政策，促進(jìn)勞動要素的自由流動。《辦法》將農(nóng)民工視同為城鎮(zhèn)企業(yè)職工，這個政策極大地方便了流動勞動人口的養(yǎng)老保障?！渡鐣ｋU(xiǎn)法》也規(guī)定：“個人跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)的，其基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系隨著本人轉(zhuǎn)移，繳費(fèi)年限累計(jì)計(jì)算?！保?］這里的“統(tǒng)籌地區(qū)”指的是省級行政區(qū)。因此職工在跨區(qū)域從業(yè)時(shí)，因區(qū)域選擇的偏好而受到的養(yǎng)老保障顧慮的影響就會大大減少。

另一方面，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的跨區(qū)域轉(zhuǎn)移，在促進(jìn)勞動要素自由流動的同時(shí)，也加劇了養(yǎng)老基金統(tǒng)籌區(qū)域的不均衡。區(qū)域間養(yǎng)老金累計(jì)結(jié)余額差距的增加進(jìn)一步加劇了區(qū)域間的貧富差距，效率與公平難以兼?zhèn)?。因此提高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的統(tǒng)籌層次，實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌是養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移后的進(jìn)一步升華。但從2011年至今，統(tǒng)籌層次提高的步伐緩慢，全國統(tǒng)籌迫在眉睫。為此，本文將基于城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移政策對區(qū)域間基金的影響進(jìn)行實(shí)證研究，為均衡統(tǒng)籌區(qū)域養(yǎng)老保險(xiǎn)基金及全國統(tǒng)籌方案提出相關(guān)建議。

一、養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移政策效應(yīng)的理論分析

養(yǎng)老保險(xiǎn)作為社會保障體系中的第二層次，為老年人提供日常生活保障。因此，合理的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)更能夠保障低收入地區(qū)老年人的生活，減輕當(dāng)期勞動力的負(fù)擔(dān)，在整體上促進(jìn)工作的積極性，從而促進(jìn)落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，形成低收入地區(qū)的良性循環(huán)，促進(jìn)社會福利的上升。

（一）城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移政策對統(tǒng)籌區(qū)域養(yǎng)老金支付的近期、遠(yuǎn)期影響

我國《社會保險(xiǎn)法》規(guī)定，參保人工作期間承擔(dān)繳費(fèi)義務(wù)，退休后享受領(lǐng)取養(yǎng)老金的權(quán)利。由于該保險(xiǎn)法實(shí)施前的在職職工不需要繳交養(yǎng)老保險(xiǎn)金，所以目前的在職職工（新人和中人）繳交的當(dāng)期統(tǒng)籌金需支付給現(xiàn)在的老人（已退休人員）和未來退休的老人。而城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移政策規(guī)定，“參保人員轉(zhuǎn)出統(tǒng)籌區(qū)域時(shí)，除轉(zhuǎn)移個人賬戶的資金外，還需以年度實(shí)際繳費(fèi)工資為基數(shù)，按12%的總和轉(zhuǎn)移”［2］規(guī)定中，剩余的8%留在轉(zhuǎn)出地。這會導(dǎo)致統(tǒng)籌區(qū)域間產(chǎn)生成本轉(zhuǎn)嫁。因?yàn)椋m然不管費(fèi)率是12%還是20%（對應(yīng)于單位繳費(fèi)總額的60%和100%），都不會影響參保人的權(quán)益。但是，費(fèi)率卻會對轉(zhuǎn)出、轉(zhuǎn)入統(tǒng)籌區(qū)域財(cái)政壓力產(chǎn)生較大影響，尤其是養(yǎng)老金的支付壓力。對于勞動力轉(zhuǎn)出地的統(tǒng)籌區(qū)域，由于轉(zhuǎn)移走了個人繳費(fèi)和用人單位繳費(fèi)資金，現(xiàn)在很多地區(qū)的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金“空賬運(yùn)行”與“實(shí)賬轉(zhuǎn)移”矛盾凸顯，必將明顯增加當(dāng)期（或稱為現(xiàn)期、近期）該區(qū)域的基本養(yǎng)老金支付壓力。假如一個統(tǒng)籌區(qū)域在一個時(shí)期內(nèi)參保人員轉(zhuǎn)出人數(shù)明顯多于轉(zhuǎn)入人數(shù)，那么該統(tǒng)籌區(qū)域當(dāng)期養(yǎng)老金的支付壓力就會增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，多年來，中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)都是勞動力凈轉(zhuǎn)出地，故這些統(tǒng)籌區(qū)域的當(dāng)期（近期）養(yǎng)老金的支付壓力較大。同時(shí)，由于隨參保人轉(zhuǎn)入的統(tǒng)籌基金只是單位繳費(fèi)額的60%，故轉(zhuǎn)入地統(tǒng)籌區(qū)域除了要補(bǔ)貼轉(zhuǎn)入?yún)⒈Ｈ藛T40%的社會統(tǒng)籌基金外，還需要負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)入人員退休后更為長期的養(yǎng)老金支付責(zé)任。因此，對于勞動力轉(zhuǎn)入地統(tǒng)籌區(qū)域來說，假如勞動力轉(zhuǎn)入的統(tǒng)籌區(qū)域成為轉(zhuǎn)入者的退休地，勢必會加大轉(zhuǎn)入?yún)^(qū)域統(tǒng)籌基金的遠(yuǎn)期支付壓力。從長遠(yuǎn)看，企業(yè)職工尤其是農(nóng)民工，將近退休時(shí)多數(shù)會轉(zhuǎn)回到出生地，即以前傳統(tǒng)的勞動力轉(zhuǎn)出地——中西部地區(qū)將變?yōu)閯趧恿剡w的主要地區(qū)。因此，中西部地區(qū)遠(yuǎn)期的養(yǎng)老金資金缺口會進(jìn)一步擴(kuò)大，基金支付壓力會進(jìn)一步增加，財(cái)政壓力也更加增加。由此可見，不管是近期還是遠(yuǎn)期，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的養(yǎng)老金支付壓力、財(cái)政壓力都是很大的。

“屬地化”管理的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，加上我國戶籍管理制度，勞動力的不對稱流動，使得發(fā)達(dá)地區(qū)反而更加容易將養(yǎng)老成本轉(zhuǎn)移到不發(fā)達(dá)地區(qū)，造成富者更富、窮者更窮的局面。因此，協(xié)調(diào)勞動力的流入與流出，需要靠完善的養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移制度。

（二）養(yǎng)老保險(xiǎn)的碎片狀管理不利于各區(qū)域養(yǎng)老基金均衡

由于養(yǎng)老金的權(quán)責(zé)劃分不太清晰，現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)又分別隸屬于各級地方政府，碎片狀管理方式使資金的調(diào)動成為問題，不利于統(tǒng)籌區(qū)域養(yǎng)老金的均衡。而擁有調(diào)度權(quán)的上級政府又不了解地方的實(shí)際狀況，難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，對癥下藥。因此，明確養(yǎng)老金管理的各方權(quán)責(zé)，加強(qiáng)地方權(quán)限管理，省級政府乃至中央政府必須嚴(yán)格按照要求進(jìn)行統(tǒng)一管理。

二、養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移對統(tǒng)籌區(qū)域均衡的實(shí)證分析

（一）數(shù)據(jù)與模型

數(shù)據(jù)來自《國家統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》、國家統(tǒng)計(jì)局。由于部分年份的部分?jǐn)?shù)據(jù)缺失，本文選取2008年到2015年全國31個省份的數(shù)據(jù)作為樣本，從養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移政策對勞動力轉(zhuǎn)移、老年人口轉(zhuǎn)移的影響，對于參保人數(shù)變化幾方面進(jìn)行計(jì)量分析。

人口流動的四大因素包括經(jīng)濟(jì)因素、政治因素、社會因素以及國家政策。養(yǎng)老保險(xiǎn)的省級統(tǒng)籌，對人口流動同時(shí)有著經(jīng)濟(jì)與政策的原因。

變量說明：如表1

表1 變量及說明

本文將做出假設(shè):養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移政策通過影響勞動力的遷移，進(jìn)一步影響老年人口遷移，最后影響區(qū)域養(yǎng)老壓力，并建立以下模型進(jìn)行驗(yàn)證:

模型1：勞動力轉(zhuǎn)移變化

模型2：老年撫養(yǎng)壓力變化

模型3：退休參保人數(shù)變化

1. 模型1：勞動力轉(zhuǎn)移變化

表2 不同年份回歸情況表

由此回歸結(jié)果可以看出，不同省份的在職職工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)與該省上一年經(jīng)濟(jì)形式密切相關(guān)。若設(shè)定顯著性水平為0.001，則2010年以前，在職職工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)受GDP的影響不太顯著，而2010年后，在職職工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)受GDP的影響顯著，這恰好與2010年允許養(yǎng)老保險(xiǎn)全國轉(zhuǎn)移的時(shí)間節(jié)點(diǎn)相吻合。也就是說，在《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》實(shí)行以后，人們在遷移中會考慮養(yǎng)老保障水平，由于養(yǎng)老保險(xiǎn)可以轉(zhuǎn)移，那么人們趨向于經(jīng)濟(jì)形勢更好的地區(qū)的意愿提升了。結(jié)果中的價(jià)格水平都不太顯著，唯獨(dú)2010年的時(shí)候，達(dá)到了0.01的顯著性水平，也就是說，政策實(shí)施的當(dāng)年，受到了價(jià)格水平的影響，之后，政策推動勞動力的流動效果則十分明顯。當(dāng)然，也有勞動者對教育重視的因素，在考慮養(yǎng)老的同時(shí)，同樣注重子女的教育問題。

2. 模型2：老年撫養(yǎng)壓力變化利用2012年數(shù)據(jù)可得出以下回歸結(jié)果：

表3 老年撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)滯后一期影響因素

在此模型中，撫養(yǎng)比也就是撫養(yǎng)壓力受到了上期基本養(yǎng)老保險(xiǎn)累計(jì)結(jié)余與離退人員參加養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)的影響。上期基本養(yǎng)老保險(xiǎn)累計(jì)余額越大，本期老年撫養(yǎng)壓力越小;上期退休參保人數(shù)越多，本期老年撫養(yǎng)壓力越大，這就說明，由于人口流動所形成的惡性循環(huán)，撫養(yǎng)壓力大的地區(qū)將會持續(xù)存在，如果其基金無法在省際間合理轉(zhuǎn)移，就意味著二次分配環(huán)節(jié)的不公平。同時(shí)，由于空賬戶的運(yùn)營，養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移增加了相應(yīng)的交易成本。社會保險(xiǎn)基金的協(xié)調(diào)領(lǐng)域必須在經(jīng)濟(jì)上達(dá)到目的，在養(yǎng)老金的協(xié)調(diào)領(lǐng)域付出更大的壓力。這種情況的出現(xiàn)導(dǎo)致了通過繼續(xù)借用個人賬戶來協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)刭~戶，以便臨時(shí)減輕為支持當(dāng)前養(yǎng)恤金制度周期關(guān)系而運(yùn)行的“空賬戶”個人賬戶的養(yǎng)老金支付壓力。

3. 模型3：退休參保人數(shù)變化

表4 不同年份回歸情況

此模型用 （參保）離退休人員人數(shù)反映老年人的省間流動情況。這個指標(biāo)，考慮到《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》中不包括已退休人群，即已退休人員依舊在原歸屬地獲取養(yǎng)老金。而隨著社會發(fā)展，老人們的“落葉歸根”的想法逐漸消除，再考慮獨(dú)生子女因素，老人們更愿意追隨子女一起生活。而我們在模型1中知道，《辦法》極大的促進(jìn)了勞動力的流動，在勞動力流向經(jīng)濟(jì)更好地區(qū)的同時(shí)，老年人也在流出，只是規(guī)模要小一些。或許有人認(rèn)為，已退休人員依舊在原歸屬地獲取養(yǎng)老金是一種權(quán)力和義務(wù)的對等。但是，我們認(rèn)為，就目前而言，由于制度的歷史性，現(xiàn)期繳納的養(yǎng)老金是給現(xiàn)期的老人使用，而不是給未來的老人使用，如果統(tǒng)籌區(qū)域間的養(yǎng)老金無法流通，那么老人相當(dāng)于在其他區(qū)域消費(fèi)，而勞動力流出地的養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政負(fù)擔(dān)將進(jìn)一步增加，區(qū)域間不公平將進(jìn)一步加大。

比較地理位置相近而經(jīng)濟(jì)狀況不同的廣東和廣西兩個省份，就更加能夠看出區(qū)域間的不均衡，如圖2和圖3。同時(shí)，雙軌制養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇差距擴(kuò)大，加大了收入分配不平等程度;統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在應(yīng)對人口老齡化和制度轉(zhuǎn)軌成本時(shí)出現(xiàn)財(cái)政、養(yǎng)老基金支付危機(jī);企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率不斷下降，多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)建設(shè)未見成效，養(yǎng)老保險(xiǎn)改革任重而道遠(yuǎn)。

圖2 廣東養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)余與支出情況（2011-2015年）

圖3 廣西養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)余與支出情況（2011-2015年）

三、建議

（一） 未實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌前，統(tǒng)籌基金應(yīng)隨參保人全部轉(zhuǎn)移

一方面，參保人在其他地方參保時(shí)繳交的統(tǒng)籌基金，僅部分（60%）隨其轉(zhuǎn)移到轉(zhuǎn)入?yún)^(qū)域，但轉(zhuǎn)入?yún)^(qū)域政府必須為其退休后的長期養(yǎng)老承擔(dān)責(zé)任，轉(zhuǎn)入?yún)^(qū)域政府承擔(dān)的責(zé)任遠(yuǎn)高于其享有的權(quán)利。另一方面，參保人留存的部分統(tǒng)籌基金（40%）歸不再負(fù)有養(yǎng)老責(zé)任的轉(zhuǎn)出區(qū)域政府所有，不符合權(quán)利與義務(wù)對等的公平原則。因此，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移政策應(yīng)將“按年度實(shí)際繳費(fèi)工資為基數(shù)的12%的總和轉(zhuǎn)移”調(diào)整為“按年度實(shí)際繳費(fèi)工資為基數(shù)的20%的總和轉(zhuǎn)移”， 即全部統(tǒng)籌基金隨參保人轉(zhuǎn)移。

（二）建立統(tǒng)一的養(yǎng)老金結(jié)算方式

確定不同統(tǒng)籌區(qū)域職工參保人繳費(fèi)比例和退休待遇，是養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的重難點(diǎn)。城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)制度要保證個人賬戶和統(tǒng)籌賬戶的同步性，以保障參保人可以在退休后享有相應(yīng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)利。當(dāng)然，在提高統(tǒng)籌層次的同時(shí)，要看到它對擴(kuò)大風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)范圍的有效作用，肯定其對于提高養(yǎng)老保險(xiǎn)的安全性作用。因此，應(yīng)建立全國統(tǒng)一的養(yǎng)老金結(jié)算及支付辦法，以實(shí)現(xiàn)各體制間養(yǎng)老金的合理流轉(zhuǎn)。勞動者在不同養(yǎng)老保險(xiǎn)體制間轉(zhuǎn)移基本養(yǎng)老關(guān)系，退休后采取分段計(jì)算養(yǎng)老金的辦法，這樣能夠有效解決三種制度之間繳費(fèi)率、繳費(fèi)基數(shù)、待遇水平的差距，緩解養(yǎng)老關(guān)系轉(zhuǎn)入地設(shè)置的各種制度性壁壘，緩解勞動者參加轉(zhuǎn)入地養(yǎng)老保險(xiǎn)的矛盾。

（三）打破利益桎梏，盡早實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌目標(biāo)

多年來未實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌，是地方利益與中央利益長時(shí)間沒有充分調(diào)整的結(jié)果。中央與地方的投入及分配的協(xié)調(diào)，區(qū)域之間的利益協(xié)調(diào)，不同區(qū)域參保人繳費(fèi)比例和退休待遇的確定，養(yǎng)老金結(jié)余多的地區(qū)愿不愿意幫助養(yǎng)老金虧空的地區(qū)等問題都需要認(rèn)真考慮。中央政府應(yīng)該盡快解決這些問題。一是在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一支付標(biāo)準(zhǔn)，包括繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的比例和養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)待遇。二是由國家社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)管理養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，保持信息的充分與透明。三是統(tǒng)一調(diào)劑管理基金。各地征繳的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用于支付當(dāng)期養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇后，結(jié)余基金除按規(guī)定留存外，其余全部上繳國家社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，納入財(cái)政專一賬戶管理［3］。這樣，國家社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)才可統(tǒng)一實(shí)施對各區(qū)域的基金調(diào)劑，才能盡早實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的目標(biāo)。

（四）三保合一，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率

要實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)總體上的社會化與公平化，必須將三種保險(xiǎn)制度統(tǒng)一為一種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是提高養(yǎng)老保險(xiǎn)養(yǎng)覆蓋率，實(shí)現(xiàn)全民參保的重要途徑，同時(shí)也是均衡全國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的途徑。如此，才能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)各類社會群體的公平，保障老年人的生活水平，提高勞動群體的幸福感。

［1］全國人民代表大會常務(wù)委員會.中華人民共和國社會保險(xiǎn)法［M］.北京：中國法制出版社，2010.

［2］人力資源社會保障部財(cái)政部.城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法［EB/OL］.［2017-02-21］.http://baike.baidu. com/link?url.

［3］鄭秉文.中國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理改革［M］.北京：中國勞動社會保障出版社，2014:10.

Research on the Impact of the Pension Transfer Policy on Coordinating Regional Balance

MA Qian-Lin
（College of Finance and Taxation, Zhongnan University of Economics and Law, Wuhan 430073, Hubei, China）

The empirical analysis studies how the changing number of insured force have an influence on its regional balance. It is considered that the old-age insurance transfer policy will further affect the migration of the elderly population by affecting the migration of the labor force, and finally increase the economy underdeveloped areas of pension pressure. Therefore, this paper argues that to solve the problem of uneven regional distribution of pension insurance, we should unify the regional settlement methods, and then improve the overall level for the adjustment and mobility of pension funds before achieving regional balance.

pension transfer; equilibrium; regional coordination

H102

A

1007-5348（2017）04-0063-04

（責(zé)任編輯：王焰安）

2017-03-28

馬倩林（1995-），女，廣東韶關(guān)人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院學(xué)生；研究方向：財(cái)政學(xué)。