稅制改革創(chuàng)新的理論與實(shí)踐：理清政府與市場(chǎng)的關(guān)系

龍游宇

（韶關(guān)學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院， 廣東 韶關(guān) 512005）

稅制改革創(chuàng)新的理論與實(shí)踐：理清政府與市場(chǎng)的關(guān)系

龍游宇

（韶關(guān)學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院， 廣東 韶關(guān) 512005）

制度創(chuàng)新理論認(rèn)為創(chuàng)新就是構(gòu)建讓市場(chǎng)更有效率的制度。從我國(guó)改革歷程來看，政府與市場(chǎng)的關(guān)系逐步理清，稅制成為政府監(jiān)控市場(chǎng)的關(guān)鍵因素。新時(shí)期稅制改革創(chuàng)新要更加注重發(fā)揮稅收在政府和市場(chǎng)之間的中介作用，強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中實(shí)現(xiàn)自我完善。

稅制改革創(chuàng)新； 制度創(chuàng)新； 政府與市場(chǎng)

我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革過程是一個(gè)逐步理清政府與市場(chǎng)關(guān)系的過程，在這一過程中，隨著政府與市場(chǎng)關(guān)系的逐步清晰與規(guī)范，稅制一開始僅僅被動(dòng)地跟隨經(jīng)濟(jì)體制改革而變化，其后才逐步成為政府介入市場(chǎng)實(shí)施調(diào)控的重要手段。稅制在改革創(chuàng)新過程中不斷自我完善。由此，我們認(rèn)為，新一輪的稅制改革創(chuàng)新需要從歷史的高度，站在規(guī)范政府與市場(chǎng)關(guān)系的角度來設(shè)計(jì)稅制?；诖耍疚膶闹贫葎?chuàng)新理論出發(fā)，從我國(guó)的稅制改革歷程著手分析創(chuàng)新的邏輯，提出新一輪稅制改革的相關(guān)建議。

一、制度創(chuàng)新：構(gòu)建更有利于市場(chǎng)有效性的制度

諾思和湯瑪斯認(rèn)為，提供適當(dāng)?shù)膫€(gè)人刺激的有效制度是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵因素，而這種制度的產(chǎn)生是有代價(jià)的，除非它所要帶來的收益大于付出的成本，否則它不會(huì)出現(xiàn)。他們還指出，科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展雖然起重要作用，但經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵因素在于制度，這些制度包括所有制、分配、機(jī)構(gòu)、管理、法律政策等［1］。制度是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和創(chuàng)造更多財(cái)富的保證，若社會(huì)群體發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有制度已不能促進(jìn)發(fā)展，就應(yīng)當(dāng)醞釀建立新制度，否則，經(jīng)濟(jì)就會(huì)處于停滯狀態(tài)。諾思和錢德勒等都重點(diǎn)關(guān)注社會(huì)基本經(jīng)濟(jì)制度，即產(chǎn)權(quán)制度對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響［2］。在他們看來，產(chǎn)權(quán)在諸多因素中的作用最為突出。但是，產(chǎn)權(quán)制度又是通過何種途徑發(fā)揮作用的呢？

產(chǎn)權(quán)制度要發(fā)揮“有效的個(gè)人刺激”作用促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，顯然需要通過市場(chǎng)的作用才能實(shí)現(xiàn)。也就是說，基于“市場(chǎng)是有效率的”這一前提，有效的制度安排的刺激作用才能實(shí)現(xiàn)。按照誘致性制度變遷理論，市場(chǎng)環(huán)境的變化是誘致制度創(chuàng)新的重要因素，而制度創(chuàng)新就是為了適應(yīng)新的市場(chǎng)環(huán)境。因此，制度創(chuàng)新過程就是一個(gè)不斷清理“阻礙市場(chǎng)發(fā)揮有效作用的因素”的過程。在成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，阻礙市場(chǎng)有效發(fā)揮作用的因素多是表現(xiàn)為政府過多的約束，制度創(chuàng)新就是突破約束，讓市場(chǎng)有效發(fā)揮作用的創(chuàng)新。所以制度創(chuàng)新是改革舊制度，創(chuàng)新新機(jī)制來理清市場(chǎng)與政府之間的關(guān)系。稅制創(chuàng)新也具備此特征。

當(dāng)產(chǎn)權(quán)制度確立以后，分配和再分配對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響也就十分重要了，稅制也是一項(xiàng)重要制度。經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)稅制的再分配效應(yīng)和調(diào)控經(jīng)濟(jì)的作用有著詳細(xì)的論述，在此不再贅述。大量的研究表明，我國(guó)改革開放的過程中，稅收優(yōu)惠政策對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有著明顯的促進(jìn)作用。如Sylvie Démurger等研究了優(yōu)惠政策對(duì)中國(guó)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)貢獻(xiàn)［3］，許羅丹研究外商在華直接投資動(dòng)機(jī)也得出了類似的結(jié)論［4］。甚至對(duì)于新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，大量的研究仍然關(guān)注優(yōu)惠政策的作用［5］，希望通過稅收優(yōu)惠促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。“深化財(cái)稅制度改革”，“完善稅制”創(chuàng)新的內(nèi)容遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過單純的稅收優(yōu)惠政策，這是在新時(shí)期系統(tǒng)地理清政府與市場(chǎng)關(guān)系的一項(xiàng)重大的制度創(chuàng)新，需要從歷史和發(fā)展的角度審慎地設(shè)計(jì)。

二、中國(guó)的體制改革與稅制變遷的歷程：理清政府與市場(chǎng)的關(guān)系

對(duì)于中國(guó)的制度變遷和制度創(chuàng)新的研究，我國(guó)學(xué)者的研究主要有三個(gè)方面：一是研究基本創(chuàng)新理論，如楊瑞龍；二是研究中國(guó)特有的變遷；三是各個(gè)領(lǐng)域就其涉及到的制度問題展開的相關(guān)研究。這些研究的一個(gè)共同特點(diǎn)就是特別關(guān)注基本經(jīng)濟(jì)制度創(chuàng)新對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，而相對(duì)于改革開放過程伴生的稅制創(chuàng)新研究略有不足。從我國(guó)改革開放的歷程來看，一方面是在不斷地規(guī)范產(chǎn)權(quán)關(guān)系，另一方面伴隨產(chǎn)權(quán)關(guān)系的變化也不斷地調(diào)整相應(yīng)的稅制。由于路徑依賴的存在，稅制改革創(chuàng)新已經(jīng)形成了自己特有的規(guī)律［6］。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)規(guī)模的不擴(kuò)大，稅制在宏觀調(diào)控中的作用日益明顯，因此新時(shí)期的稅制改革創(chuàng)新不僅是為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革而進(jìn)行的調(diào)整，需要有更深入研究。下面，就我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革歷程和稅制改革歷程做一比照分析。

（一）有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)時(shí)期：隨著產(chǎn)權(quán)改革構(gòu)建稅制

這一時(shí)期國(guó)家主要推進(jìn)以產(chǎn)權(quán)關(guān)系為核心的經(jīng)濟(jì)體制改革，獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的個(gè)人和經(jīng)濟(jì)實(shí)體不斷出現(xiàn)，各種產(chǎn)權(quán)關(guān)系格局使原有的單一公有制占主體條件下以利潤(rùn)上交為主的管理模式不能適應(yīng)發(fā)展的需要，建立相應(yīng)的稅制是必然的選擇。這一時(shí)期的改革就是政府不斷規(guī)范自身行為，從市場(chǎng)中退出的過程，而稅制建設(shè)則是構(gòu)建政府介入市場(chǎng)調(diào)控經(jīng)濟(jì)的紐帶，見表1。

表1表明，稅制建設(shè)在這一時(shí)期雖然僅是經(jīng)濟(jì)體制改革的一個(gè)小內(nèi)容，伴隨經(jīng)濟(jì)體制改革而被動(dòng)地進(jìn)行相應(yīng)的創(chuàng)新建設(shè)，但是，在這一過程中，稅制得到恢復(fù)和自我完善，形成了自己特有的模式。隨著產(chǎn)權(quán)關(guān)系改革的不斷深入，稅制的不斷完善，稅制的改革創(chuàng)新在經(jīng)濟(jì)體制改革中的地位和作用會(huì)發(fā)生根本性的變化嗎？

表1 有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)時(shí)期的經(jīng)濟(jì)體制改革和稅制建設(shè)

（二）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)時(shí)期：進(jìn)一步理清政府與市場(chǎng)的關(guān)系

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)時(shí)期，特別是在94年分稅制改革完成以后，稅制的改革創(chuàng)新并不完全被動(dòng)地跟隨所有制改革，而是開始了自我完善，并在宏觀調(diào)控中發(fā)揮積極作用。經(jīng)濟(jì)體制改革繼續(xù)將產(chǎn)權(quán)關(guān)系的改革放在重要的位置，而稅收體制改革不再跟隨產(chǎn)權(quán)關(guān)系改革而被動(dòng)變化，已經(jīng)走上了一條自我發(fā)展完善的道路，見表2。

可見，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革歷程就是一個(gè)逐步理清政府、市場(chǎng)與企業(yè)關(guān)系的歷程，其最終目的是為了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。經(jīng)濟(jì)體制改革使得政府與市場(chǎng)的關(guān)系日趨清晰，個(gè)人和企業(yè)都已經(jīng)成為市場(chǎng)上相對(duì)獨(dú)立的個(gè)體，而稅制改革則是為這些個(gè)體營(yíng)造一個(gè)市場(chǎng)公平的稅收環(huán)境，可以說，“市場(chǎng)公平”原則是這一時(shí)期稅制改革的主要準(zhǔn)則。

（三）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成熟期的稅制改革的新形勢(shì)

十八屆三中全會(huì)決定推行的改革方案標(biāo)志著我國(guó)已經(jīng)開始著手建設(shè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成熟期的稅制。三中全會(huì)的決定明確指出，“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。同時(shí)提出要“完善稅制。深化稅制改革，完善地方稅體系，逐步提高直接稅比重……加快資源稅改革，推動(dòng)環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅?！笔藢萌腥珪?huì)的決定十分明確，理清政府與市場(chǎng)的關(guān)系仍然是經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題，但是稅制改革不再是經(jīng)濟(jì)體制改革的附庸，而是有著自己的內(nèi)容和要求。

表2 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)時(shí)期的經(jīng)濟(jì)體制改革和稅制建設(shè)

三、新時(shí)期稅制改革創(chuàng)新的邏輯

（一）稅制創(chuàng)新要考慮發(fā)揮其是政府與市場(chǎng)之間的重要中介的作用

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，政府與市場(chǎng)的關(guān)系日趨明晰，稅制發(fā)揮著越來越重要的作用。它不僅具有市場(chǎng)自動(dòng)穩(wěn)定器的作用，而且還肩負(fù)著保持社會(huì)公平的責(zé)任，更重要的是它是政府聯(lián)系市場(chǎng)的重要紐帶。首先，從宏觀層面來看，按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的邏輯，稅收是公共品的價(jià)格，但是這一價(jià)格的高低并不能通過市場(chǎng)反映，原因是公共品在消費(fèi)上具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性。因此，公共品的價(jià)格最后取決于政府征收稅收的量，而稅收是國(guó)民收入的一部分，政府就可以通過稅收影響國(guó)民收入的分配，從而達(dá)到影響市場(chǎng)的作用。也就是說，市場(chǎng)決定了一個(gè)社會(huì)生產(chǎn)多少私人品，而政府則通過征稅決定生產(chǎn)多少公共品，稅收便成為政府聯(lián)系市場(chǎng)的重要紐帶。政府通過稅收來實(shí)施宏觀調(diào)控也體現(xiàn)在這一方面。其次，從動(dòng)態(tài)來看，政府可以通過稅收的變化了解到市場(chǎng)的變化，特別是流轉(zhuǎn)課稅的變化直接反映了市場(chǎng)的動(dòng)態(tài)變化。因此，新時(shí)期的稅制創(chuàng)新應(yīng)考慮如何更有效地發(fā)揮稅收作為政府與市場(chǎng)的中介作用，讓市場(chǎng)更有效率，讓監(jiān)控更有力度。

（二）稅制創(chuàng)新不可忽視社會(huì)公平的重要性

分析表明，稅制在前期的建設(shè)更注重的是“市場(chǎng)公平”，這實(shí)質(zhì)是讓市場(chǎng)更好發(fā)揮作用的過程公平，而忽略了稅收再分配功能的“社會(huì)公平”原則。有關(guān)研究也說明了這點(diǎn)，如研究稅收的正義性、中外稅制的比較和差異、以及個(gè)人所得稅制度改革的勞動(dòng)供給效應(yīng)問題等都涉及到了這點(diǎn)。市場(chǎng)公平本質(zhì)上是市場(chǎng)更有效地發(fā)揮作用，有利于提高經(jīng)濟(jì)效率，這一點(diǎn)亞當(dāng),斯密早在《國(guó)富論》中就給出了判斷。而社會(huì)公平問題則涉及了社會(huì)正義。羅爾斯認(rèn)為“正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值”，并且指出“某些法律和制度，不管它們?nèi)绾斡行屎陀袟l理，只要它們不正義，就必須加以改造或廢除?！保?］從這個(gè)意義上講，社會(huì)公平是新時(shí)期稅制改革不可忽視的重要內(nèi)容。

強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)公平是為了增進(jìn)市場(chǎng)效率，但一味地強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)過程的公平可能導(dǎo)致社會(huì)結(jié)果的不公平。比如，統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)課稅可能不利于許多小微企業(yè)的生存，統(tǒng)一的個(gè)人所得稅也會(huì)事實(shí)上造成家庭負(fù)擔(dān)不均上的事實(shí)上不平等。因此，新時(shí)期要強(qiáng)調(diào)稅制設(shè)計(jì)上的社會(huì)公平，這是因?yàn)槠溆欣跔I(yíng)造一個(gè)和諧的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，有利于經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。按照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)的人均收入水平正處于一個(gè)推動(dòng)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)展變化的時(shí)期，這一時(shí)期也是公眾對(duì)社會(huì)公平要求最為強(qiáng)烈的時(shí)期，最可能產(chǎn)生各種不穩(wěn)定因素，因而在所得稅設(shè)計(jì)上強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平是有利于社會(huì)穩(wěn)定。個(gè)人所得稅按家庭征收并允許作必要的扣除是很必要的。

（三）稅制創(chuàng)新不可忽視誘致性因素的訴求

制度創(chuàng)新理論認(rèn)為，導(dǎo)致制度創(chuàng)新的因素兩種，一種被稱為誘致性因素，一種被稱為強(qiáng)制性因素。如果是個(gè)人或經(jīng)濟(jì)體在利益驅(qū)動(dòng)下而推行的制度創(chuàng)新被特為誘致性制度創(chuàng)新，中國(guó)最初的土地承包制就是這一典型；而林毅夫則把政府推進(jìn)的制度創(chuàng)新稱為強(qiáng)制性制度創(chuàng)新。稅制改革創(chuàng)新無疑是只有政府才能夠推行的制度創(chuàng)新，按照林毅夫的理論，只能是強(qiáng)制性制度創(chuàng)新。但是，從地方政府和納稅人的角度來看，為了地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展，卻存在許多稅制改革的誘致性因素，如地方政府推行的部分企業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼政策可視為變相的稅收優(yōu)惠政策。實(shí)際上，許多地方政府對(duì)稅制創(chuàng)新都有一定程度的訴求，且企業(yè)和個(gè)人對(duì)稅制也有許多并非一味地要求減免稅的改革訴求。這些訴求有其合理的一面，是稅制創(chuàng)新中不可忽視的誘致性因素，新時(shí)期的稅制創(chuàng)新不可忽視。

（四）稅制創(chuàng)新要適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)自我完善

如上所述，在政府與市場(chǎng)關(guān)系不斷被理清的過程中，稅制體系得以建立。十八大以來，我國(guó)的稅制建設(shè)明顯走向了自我完善的道路，包括稅種結(jié)構(gòu)、征管體系等方面。然而，稅制本身產(chǎn)生的路徑依賴現(xiàn)象也十分明顯，如以間接稅為主體、依靠票證監(jiān)控納稅等。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)日趨成熟的形勢(shì)下，這種路徑依賴的高成本和低效率十分明顯，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的阻礙作用也越來越大。成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求有一個(gè)成熟的經(jīng)濟(jì)制度與之相適應(yīng)，同樣也要求有一個(gè)合理完善的稅制。

［1］North D， Thomas. An Economic Theory of the Growth of the Western World［J］.The Economic History Review，1970（1）:1-17.

［2］North D. Institutious，Institutional Change，and Economic Petformance［M］.Cambridge: Cambridge University press, 1990.

［3］Sylvie. 地理位置與優(yōu)惠政策對(duì)中國(guó)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)貢獻(xiàn)［J］. 經(jīng)濟(jì)研究，2002（9）:14-23，92.

［4］許羅丹，譚衛(wèi)紅. 外商直接投資聚集效應(yīng)在我國(guó)的實(shí)證分析［J］. 管理世界，2003（7）:39-44.

［5］劉兆征. 我國(guó)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的必要性及政策建議［J］. 中共中央黨校學(xué)報(bào)，2009（6）:54-57.

［6］馬海濤，肖鵬. 中國(guó)財(cái)稅體制改革30年經(jīng)驗(yàn)回顧與展望［J］. 中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2008（2）:1-6.

［7］約翰·羅爾新.正義論［M］. 北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1988:302.

On the Theory and Practice of Tax Reform and Innovation: Clarify the Relationship between Government and the Market

LONG You-yu
（College of Economics and Management， Shaoguan University， Shaoguan 512005， Guangdong， China）

Institutional innovation theory suggests that innovation is to allow the market to build a more efficient system. From the point of view of the reform process， while the relationship between the government and the market gradually been clarified， the tax system has become a key factor in the government surveillance market. In the new term， the tax reform and Innovation should pay more attention on the intermediary role between the government and the market; emphasize social justice; and achieve self-improvement in the socio-economic development process.

tax reform and innovation； institutional innovation； government and the market

F810.2

A

1007-5348（2017）04-0046-04

（責(zé)任編輯：明 遠(yuǎn)）

2017-02-26

廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)“十二五”規(guī)劃2013年度學(xué)科共建項(xiàng)目“粵港澳自貿(mào)易區(qū)關(guān)鍵制度創(chuàng)新研究”（GD13XYJ11）

龍游宇（1970-），男，四川宜賓人，韶關(guān)學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副教授，博士；研究方向：制度創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。