制度移植、政策變通與招投標(biāo)腐敗治理

杜興華

我國(guó)公共采購(gòu)制度的建立，經(jīng)過(guò)制度移植、不斷發(fā)展和完善，體現(xiàn)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型“摸著石頭過(guò)河”的主要特征。招投標(biāo)制度執(zhí)行上的有法不依或選擇性執(zhí)法，是由于社會(huì)上普遍形成了“上有政策、下有對(duì)策”的社會(huì)心理，普遍對(duì)制度違規(guī)和不按制度辦事缺乏必要的敬畏心理。要想在公共采購(gòu)領(lǐng)域做到嚴(yán)格執(zhí)法、按制度辦事，首先要強(qiáng)化對(duì)公共采購(gòu)和工程招標(biāo)過(guò)程中權(quán)力行使的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)，改變?nèi)藗儗?duì)于違反制度規(guī)定的心理成本預(yù)期，阻斷政策變通機(jī)制，不斷提升招投標(biāo)制度移植效果。

一、制度移植：我國(guó)招投標(biāo)制度的先天不足

推行招投標(biāo)制度是一個(gè)歷史過(guò)程，既能表現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新的特點(diǎn)，又能表現(xiàn)出技術(shù)創(chuàng)新的特征。建國(guó)初期是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)投資體制形成時(shí)期，政府在整個(gè)投資活動(dòng)中起主導(dǎo)作用。20世紀(jì)五六十年代，我國(guó)照搬蘇聯(lián)工業(yè)經(jīng)濟(jì)管理模式，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要采用包工包料承包方式，主管部門主要以行政管理手段，依靠計(jì)劃、指令、報(bào)表和評(píng)比等方式實(shí)施工程建設(shè)管理。在轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，建設(shè)工程承發(fā)包也由傳統(tǒng)的按計(jì)劃分配改變?yōu)榻ㄖ髽I(yè)到市場(chǎng)中自攬業(yè)務(wù)和自負(fù)盈虧。1980年，國(guó)際社會(huì)相繼恢復(fù)了我國(guó)在國(guó)際基金組織、世界銀行的成員國(guó)席位，之后的第一個(gè)利用世界銀行貸款項(xiàng)目，就是世界銀行提供給我國(guó)的一個(gè)大學(xué)貸款項(xiàng)目，在這個(gè)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，就要求我國(guó)以國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)方式采購(gòu)招標(biāo)。1982年，云南魯布革水電站工程是我國(guó)水電建設(shè)第一個(gè)利用世行貸款、對(duì)外公開(kāi)招標(biāo)的國(guó)家重點(diǎn)工程項(xiàng)目，按世界銀行貸款使用的要求，引水系統(tǒng)工程必須采用國(guó)際招標(biāo)的方式選定承包商施工，由水電部委托中國(guó)技術(shù)進(jìn)出口公司組織進(jìn)行國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)。

我國(guó)在公共部門第一次引入競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)程序，就是世界銀行貸款項(xiàng)目的資金支持和技術(shù)指導(dǎo)下實(shí)施的。亞洲銀行在1997年、2000年、2001年分別提供三筆技術(shù)援助贈(zèng)款，支持相關(guān)法規(guī)的制定和制度建設(shè)。世界銀行、亞洲銀行等國(guó)際組織在推動(dòng)我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購(gòu)法》的立法實(shí)踐方面產(chǎn)生了重要作用。我國(guó)的《政府采購(gòu)法》從基本框架到一些具體規(guī)范，都參考了《聯(lián)合國(guó)國(guó)際法貿(mào)易委員會(huì)示范化》的一些原則。一般說(shuō)來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家都是在解決好經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率問(wèn)題之后，才逐漸重視和突出解決社會(huì)公平等公共性問(wèn)題，而在我國(guó)的招投標(biāo)制度是作為發(fā)展中國(guó)家的政策移植，不得不要承受雙重的負(fù)擔(dān)，同時(shí)追求公平和效益雙重的政策功能，而不是像發(fā)達(dá)國(guó)家“這兩個(gè)目標(biāo)可以而且經(jīng)常是分開(kāi)來(lái)追求的”，這對(duì)發(fā)展中國(guó)家在推進(jìn)制度變遷提出了更高的要求。簡(jiǎn)便易行的方法是將現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)和模式直接照搬，一方面可以加快趕超的進(jìn)度，另一方面也引發(fā)了明顯的“水土不服”?？傊?，我國(guó)有關(guān)公共采購(gòu)的法律制度是屬于移植引進(jìn)的，理論上準(zhǔn)備不充分，既缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，也缺乏系統(tǒng)的設(shè)計(jì)。在國(guó)際環(huán)境和歷史背景全然不同的條件下，亦步亦趨地跟隨發(fā)達(dá)國(guó)家的做法，實(shí)踐證明這不能算是一種明智的做法。

二、政策變通：我國(guó)招投標(biāo)制度的發(fā)育不良

變通是特定社會(huì)結(jié)構(gòu)條件下的一種選擇，存在于許多社會(huì)生活的諸多領(lǐng)域中，包括制度運(yùn)作中的變通，對(duì)政策的變通，以及對(duì)社會(huì)生活中的某些具體規(guī)則的變通?！吧嫌姓撸掠袑?duì)策”是我國(guó)在政策執(zhí)行中長(zhǎng)期存在的一種政策變通現(xiàn)象。所謂政策變通，是指政策執(zhí)行方在沒(méi)有得到政策制定方的同意，自行變更原政策內(nèi)容，相機(jī)處置執(zhí)行的行為。由于原制度制定者下達(dá)指令時(shí)，經(jīng)常是粗線條的，就為實(shí)施制度變通提供了機(jī)會(huì)。有的時(shí)候是利用原制度約束的空白點(diǎn)，認(rèn)為凡是中央沒(méi)有明令禁止的就是可以做的，打政策的“擦邊球”。變通的微妙之處在于它的似是而非，從表面上來(lái)看，它所遵循的原則及試圖實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)是與原政策目標(biāo)一致的，但經(jīng)過(guò)變通后所達(dá)到的實(shí)際目標(biāo)就其更深刻的內(nèi)涵看，很可能與原目標(biāo)從根本上背道而馳，或者是不相關(guān)的，最后的結(jié)果就是政策執(zhí)行力的弱化，產(chǎn)生諸多問(wèn)題。

招標(biāo)人行為不規(guī)范。依據(jù)規(guī)定，凡符合法定招標(biāo)范圍的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)以上項(xiàng)目必須進(jìn)行招標(biāo)。實(shí)際生活當(dāng)中，許多地方政府為了興建政績(jī)工程，給項(xiàng)目業(yè)主以及相關(guān)人員很大的行政壓力，迫使其鋌而走險(xiǎn)，取消正常招標(biāo)程序。有些招標(biāo)人將項(xiàng)目化整為零，或者將主體工程進(jìn)行招標(biāo)，其他工程直接發(fā)包給私下選擇好的單位，通過(guò)私下操作將非法的招標(biāo)行為通過(guò)招投標(biāo)方式合法化。

投標(biāo)人弄虛作假。由于法律和制度不健全，現(xiàn)行法律法規(guī)缺少對(duì)弄虛作假行為的具體規(guī)定，面臨著認(rèn)定難的問(wèn)題，缺少有效查處手段。在分散的行政管理體制下，由于條塊分割，缺乏信息共享機(jī)制，甚至受到地方行業(yè)保護(hù)思想的束縛，行政監(jiān)督部門無(wú)法獲得必要信息，使弄虛作假有機(jī)可乘。由于缺少有效約束投標(biāo)行為的信用機(jī)制，在一定程度上導(dǎo)致了投標(biāo)人不講信用的現(xiàn)象，甚至為幫助特定投標(biāo)人中標(biāo)不惜弄虛作假。

招標(biāo)代理行為不規(guī)范。一些招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)為了在激烈的競(jìng)爭(zhēng)中承攬到代理項(xiàng)目，往往無(wú)原則地遷就招標(biāo)人，滿足招標(biāo)人非法要求，幫助招標(biāo)人鉆法律空子，逃避行政監(jiān)督，達(dá)到明招暗定的目的。有不少人認(rèn)為“招投標(biāo)只要程序到位，細(xì)節(jié)完整”，就完成了招標(biāo)業(yè)務(wù)。再加上招標(biāo)代理工作現(xiàn)階段表現(xiàn)為低層次競(jìng)爭(zhēng)和業(yè)務(wù)收入見(jiàn)效快、技術(shù)含量不高、門檻低等，更是造成了一種無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。

專家不公正評(píng)標(biāo)。根據(jù)法律規(guī)定，我國(guó)在招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)中，采用專家評(píng)審制度，要求公開(kāi)招標(biāo)的評(píng)標(biāo)專家必須從評(píng)標(biāo)專家?guī)熘须S機(jī)抽取。但由于評(píng)審專家權(quán)大責(zé)小，實(shí)際操作中產(chǎn)生了許多的問(wèn)題和弊端，專家評(píng)標(biāo)違規(guī)和失誤案例不斷發(fā)生。由于制度的約束力不強(qiáng)、操作性差、權(quán)責(zé)不對(duì)等使評(píng)審制度不合理，在招投標(biāo)過(guò)程中，賄賂評(píng)委謀取中標(biāo)已成為一種潛規(guī)則。由于缺乏統(tǒng)一的專業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)，不同政府部門、不同招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)組建的專家?guī)旆诸悩?biāo)準(zhǔn)各異，一些專家?guī)煲蚍诸惒灰?guī)范，難以滿足實(shí)際評(píng)標(biāo)的需要。由于專業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)不一致，影響了不同評(píng)標(biāo)專家?guī)鞂＜屹Y源共享。

領(lǐng)導(dǎo)干部插手干預(yù)招投標(biāo)。從表面看，招標(biāo)方、投標(biāo)方在平等的基礎(chǔ)上競(jìng)爭(zhēng)交易，實(shí)際上很多政府投資工程的拍板，業(yè)主方都會(huì)受到各個(gè)方面力量的制約和影響。在招投標(biāo)過(guò)程中，目前我國(guó)建設(shè)工程招投標(biāo)管理仍沿襲傳統(tǒng)模式，行業(yè)主管部門分頭監(jiān)管，既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”。部門領(lǐng)導(dǎo)出任評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員甚至擔(dān)任評(píng)標(biāo)小組組長(zhǎng)，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)行政干預(yù)、以行政領(lǐng)導(dǎo)代替專家評(píng)標(biāo)或者是領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算等問(wèn)題。

三、扎緊織密制度籠子：加強(qiáng)招投標(biāo)

腐敗治理的現(xiàn)實(shí)路徑

加強(qiáng)制度建設(shè)，完善執(zhí)行機(jī)制。十八大以來(lái)，中央提出要建立國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，這其中最根本的一點(diǎn)就是各歸其位、各盡其職，社會(huì)市場(chǎng)主體的違規(guī)違法應(yīng)由行政監(jiān)督、行政執(zhí)法部門去處置，理順監(jiān)督體制，確保招投標(biāo)監(jiān)督權(quán)獨(dú)立行使，有效解決制度的規(guī)范執(zhí)行問(wèn)題，提高制度的執(zhí)行力和執(zhí)行到位的問(wèn)題。當(dāng)前形勢(shì)下，應(yīng)當(dāng)以政策制度的嚴(yán)格貫徹執(zhí)行為首要目標(biāo)，對(duì)制度變通行為采取制止的態(tài)度。近幾年來(lái)，我們制定出臺(tái)了一系列有關(guān)廉潔自律的法規(guī)制度，搞了很多的“不許”、“不準(zhǔn)”、“不得”，以至于很多情況下說(shuō)不清楚到底制定了多少，說(shuō)不清楚這些內(nèi)容具體是什么，反腐敗制度的效率低不單是因?yàn)橹贫炔粔蛲陚?，還有無(wú)效的制度堆積其中，以及制度執(zhí)行的不到位。我們不能讓制度形同虛設(shè)，成為“稻草人”，形成“破窗效應(yīng)”，否則再搞新的制度都是白搭。當(dāng)前，我國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益格局深刻變化的歷史時(shí)期，解決公共采購(gòu)領(lǐng)域效率不高、公正缺失的問(wèn)題，不僅需要完善招投標(biāo)操作層面的制度規(guī)范，更需要關(guān)注和研究公共采購(gòu)招標(biāo)人行為失范的深層次原因，通過(guò)公共采購(gòu)制度的設(shè)計(jì)創(chuàng)新，解決招標(biāo)人規(guī)范化執(zhí)行招投標(biāo)制度內(nèi)在動(dòng)力不足的問(wèn)題，解決好一個(gè)對(duì)違規(guī)后果的心理預(yù)期，提出有效治理腐敗和規(guī)范招投標(biāo)市場(chǎng)秩序的方案和措施。

加強(qiáng)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督，約束公共權(quán)力。招投標(biāo)制度通過(guò)制度設(shè)計(jì)可以有效強(qiáng)化對(duì)招標(biāo)采購(gòu)的監(jiān)管，控制公共采購(gòu)中的權(quán)力濫用，可以加強(qiáng)源頭預(yù)防，有效治理腐敗現(xiàn)象。在監(jiān)管手段上，公開(kāi)是規(guī)范行為、防治腐敗的有效手段。招投標(biāo)活動(dòng)中的一些突出問(wèn)題，從根本上說(shuō)是由于信息不對(duì)稱造成的。為此，需要堅(jiān)持陽(yáng)光交易理念，積極革新傳統(tǒng)監(jiān)管模式，充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，解決信息不對(duì)稱帶來(lái)的“暗箱操作”。積極推廣網(wǎng)上招投標(biāo)，從國(guó)家層面統(tǒng)一開(kāi)發(fā)系統(tǒng)，統(tǒng)一制定標(biāo)準(zhǔn)，加快實(shí)現(xiàn)招投標(biāo)工作的數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化。同時(shí)，注重向前向后延伸，拓展網(wǎng)上招投標(biāo)系統(tǒng)功能，把設(shè)計(jì)招投標(biāo)納入監(jiān)管范圍，提高建設(shè)工程方案設(shè)計(jì)質(zhì)量；強(qiáng)化招投標(biāo)市場(chǎng)和施工現(xiàn)場(chǎng)“兩場(chǎng)聯(lián)動(dòng)”，對(duì)施工企業(yè)的中標(biāo)合同履行、工程建設(shè)管理等情況進(jìn)行綜合考評(píng)，規(guī)范“標(biāo)后”行為，促進(jìn)工程建設(shè)領(lǐng)域有序健康發(fā)展。建立網(wǎng)上監(jiān)察系統(tǒng)，不斷提升實(shí)時(shí)監(jiān)察效果?！爸袊?guó)廉政建設(shè)”項(xiàng)目研究成果之一的電子監(jiān)察系統(tǒng)和電子評(píng)標(biāo)系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)運(yùn)用，使招投標(biāo)從信息發(fā)布、資格預(yù)審，到開(kāi)標(biāo)評(píng)標(biāo)定標(biāo)，再到合同履行，始終處于嚴(yán)密的跟蹤監(jiān)督之下，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)督的“全覆蓋”，進(jìn)一步提升了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)招投標(biāo)工作監(jiān)督檢查的實(shí)時(shí)性和有效性。全面推廣建設(shè)工程遠(yuǎn)程評(píng)標(biāo)。實(shí)現(xiàn)了權(quán)力全過(guò)程網(wǎng)上運(yùn)行，技術(shù)上做到可查可控，避免人為因素的干擾，有效遏制了權(quán)力的濫用。

強(qiáng)化對(duì)招投標(biāo)行政監(jiān)督的再監(jiān)督，讓監(jiān)督權(quán)接受監(jiān)督。從我國(guó)的反腐敗執(zhí)行機(jī)構(gòu)來(lái)看，我國(guó)屬于“多頭”的反腐敗體制。影響反腐敗機(jī)構(gòu)權(quán)威性的因素有很多，健全的反腐敗機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)包含權(quán)威性、獨(dú)立性、廉潔性和專業(yè)性四個(gè)基本要素。由于招投標(biāo)案件涉及環(huán)節(jié)較多，法紀(jì)權(quán)限不明，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)公安機(jī)關(guān)不愿查、建設(shè)主管部門無(wú)力查等現(xiàn)象。在原有體制下，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督獨(dú)立性和權(quán)威性不夠，影響了監(jiān)督職能的發(fā)揮。通過(guò)改革紀(jì)檢監(jiān)察管理體制，加強(qiáng)垂直管理，改變過(guò)去紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案受地方干擾過(guò)多、壓案不查、監(jiān)督權(quán)配置不合理造成監(jiān)督虛設(shè)等問(wèn)題。維護(hù)監(jiān)督機(jī)關(guān)的獨(dú)立性和權(quán)威性，盡量減少檢察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)在人事與財(cái)政上對(duì)同級(jí)黨政機(jī)關(guān)的依附性，行政監(jiān)察和審計(jì)等專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置，不再受制于同級(jí)行政機(jī)關(guān)。紀(jì)檢監(jiān)察反腐敗專門機(jī)構(gòu)主要任務(wù)是防止行政監(jiān)督的腐敗行為，在招投標(biāo)行政監(jiān)督的基礎(chǔ)上，把工作的著力點(diǎn)放到對(duì)行政監(jiān)督機(jī)關(guān)的再監(jiān)督，對(duì)行政執(zhí)法行為的再執(zhí)法，重點(diǎn)放在落實(shí)好法律責(zé)任，健全倒查追究的完整鏈條。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)開(kāi)展監(jiān)督檢查推動(dòng)行政監(jiān)督部門規(guī)范執(zhí)法，對(duì)招投標(biāo)過(guò)程中違規(guī)違紀(jì)行為進(jìn)行查究。從一開(kāi)始的駐場(chǎng)監(jiān)察，加強(qiáng)對(duì)招投標(biāo)全過(guò)程的“零距離”監(jiān)督，到政府投資重點(diǎn)工程紀(jì)檢監(jiān)察派駐制，使招投標(biāo)作為工程建設(shè)中的五個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)之一受到“無(wú)縫隙”監(jiān)控。近年來(lái)又逐步將監(jiān)督重點(diǎn)拓展到招投標(biāo)執(zhí)法活動(dòng)上，研制開(kāi)發(fā)了遠(yuǎn)程評(píng)標(biāo)網(wǎng)上監(jiān)察系統(tǒng)，系統(tǒng)包括音頻、視頻監(jiān)控系統(tǒng)和異常報(bào)警系統(tǒng)。在督促行業(yè)主管部門依法履行監(jiān)管職責(zé)，加快建立招投標(biāo)投訴處理機(jī)制的同時(shí)，加大對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部插手和非法干預(yù)招投標(biāo)案件的查處力度，嚴(yán)肅查辦工程建設(shè)中搞虛假招投標(biāo)的案件，促進(jìn)招投標(biāo)工作健康有序的發(fā)展。

（作者系南京大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生）

責(zé)任編輯：張功杭