保障房社區(qū)治理困境與出路

韓振燕　夏林　王玨

保障性住房是政府運(yùn)用公共財(cái)政對(duì)無(wú)法購(gòu)買或購(gòu)買住房存在困難者提供住房福利，以保障其基本住房需求的滿足。根據(jù)分類，我國(guó)保障性住房主要有政策性公共租賃房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房以及廉租房。保障性住房的建設(shè)規(guī)劃是國(guó)家保障居民平等住房權(quán)利的措施之一，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展引發(fā)社會(huì)貧富差距擴(kuò)大、商品房?jī)r(jià)格存在過(guò)度投機(jī)的背景下，政府住房保障工作的完善對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和人民幸福具有重要影響。隨著保障房政策的逐步落實(shí)，中低收入者的居住狀況得到改善，但這并不意味著居民對(duì)住房環(huán)境的滿意度提升。

因而本文認(rèn)為，基于保障房片區(qū)居民生活滿意度視角思考保障房社區(qū)治理問(wèn)題更具意義。一方面，對(duì)保障房片區(qū)居民來(lái)說(shuō)，滿意度調(diào)查研究有利于更充分了解并滿足居民生活需求，提升生活滿意度；另一方面，對(duì)政府來(lái)說(shuō)，改善中低收入者的住房困境也需要通過(guò)提高其生活滿意度來(lái)解決。目前，我國(guó)保障房發(fā)展重點(diǎn)仍在于大規(guī)模開(kāi)發(fā)建設(shè)，忽視了保障房社區(qū)治理問(wèn)題。在當(dāng)前人口激增、住房需求龐大的背景下，合理規(guī)劃保障房區(qū)域建設(shè)以及保障房社區(qū)治理服務(wù)不僅關(guān)乎保障房居民的住房需求，對(duì)社會(huì)和諧發(fā)展也具有重要意義。

一、南京市保障房片區(qū)居民滿意度

影響因素回歸分析

本次調(diào)查研究抽取南京市岱山、上坊、丁家莊、花崗四大保障房片區(qū)的1023位居民，針對(duì)居民生活需求，了解保障房片區(qū)居民生活滿意程度。調(diào)查內(nèi)容包括被訪者基本情況、公共服務(wù)配套、社區(qū)治理等方面。

1.研究假設(shè)

選取1023位南京市保障房片區(qū)居民，對(duì)其生活滿意度影響因素進(jìn)行回歸分析，提出如下假設(shè)：

假設(shè)1：文化程度越高，保障房片區(qū)居民生活滿意度越高。

假設(shè)2：交通耗時(shí)越高，保障房片區(qū)居民生活滿意度越低。

假設(shè)3：認(rèn)為社區(qū)生活便捷的保障房片區(qū)居民生活滿意度高于認(rèn)為社區(qū)生活不便捷的保障房片區(qū)居民。

假設(shè)4：社工走訪頻率高的保障房片區(qū)居民生活滿意度高于社工走訪頻率低的保障房片區(qū)居民。

假設(shè)5：物業(yè)滿意度越高，保障房片區(qū)居民生活滿意度越高。

假設(shè)6：社區(qū)安全度越高，保障房片區(qū)居民生活滿意度越高。

2.變量選取

本次調(diào)查研究的因變量保障房片區(qū)居民生活滿意度，主要通過(guò)“對(duì)目前生活環(huán)境及生活滿意程度”這一問(wèn)題測(cè)量。自變量是指對(duì)保障房片區(qū)居民生活滿意度產(chǎn)生影響的各類要素，包括六個(gè)方面：文化程度、交通耗時(shí)、社區(qū)便捷程度、社工走訪頻率、物業(yè)滿意度、社區(qū)安全度。

保障房片區(qū)居民文化程度作為一項(xiàng)重要的個(gè)人特征，對(duì)居民個(gè)人價(jià)值觀、生活滿意度等都將產(chǎn)生影響，因而通過(guò)“您的文化程度”這一問(wèn)題測(cè)量。

交通耗時(shí)關(guān)系到住戶外出的便利性，如果保障房社區(qū)地理位置偏遠(yuǎn)、交通不便，勢(shì)必影響住戶的日常生活和工作出行，降低住戶的住房滿意度。交通耗時(shí)通過(guò)“您上班途中平均所耗時(shí)間”這一問(wèn)題測(cè)量。

超市、集貿(mào)市場(chǎng)、銀行、衛(wèi)生服務(wù)中心等社區(qū)周邊配套設(shè)施的完善程度對(duì)保障房片區(qū)居民住房滿意度同樣存在較大影響。因此，將社區(qū)便捷程度作為自變量，并通過(guò)“在本社區(qū)，您是否感覺(jué)生活方便”這一問(wèn)題測(cè)量。

保障房社區(qū)治理的核心是社區(qū)工作人員綜合服務(wù)素質(zhì)，社區(qū)工作人員能否積極開(kāi)展工作，及時(shí)走訪并了解居民生活需求對(duì)居民生活滿意度的提高具有重要意義。社工走訪頻率通過(guò)“社工是否到您家走訪過(guò)”這一問(wèn)題測(cè)量。

目前，社區(qū)物業(yè)管理發(fā)展已經(jīng)超出以房屋維修管理為主的服務(wù)范圍，逐漸覆蓋社區(qū)生活的不同層面。城市保障房物業(yè)管理和社區(qū)管理的聯(lián)系更為緊密，由于保障房社區(qū)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)復(fù)雜，居民利益訴求多樣，一定程度上增加了物業(yè)管理的難度，物業(yè)管理工作對(duì)保障房居民生活滿意度的影響日益凸顯。物業(yè)滿意度主要通過(guò)“您對(duì)社區(qū)的物業(yè)管理滿意嗎”這一問(wèn)題測(cè)量。

保障房社區(qū)通常較偏遠(yuǎn)，治安狀況不理想，居民生命財(cái)產(chǎn)安全對(duì)其生活滿意度的影響極為重要。因而將社區(qū)安全度作為自變量，通過(guò)“您在本社區(qū)生活覺(jué)得安全嗎”這一問(wèn)題測(cè)量。具體變量賦值情況見(jiàn)表1南京市保障房片區(qū)居民生活滿意度影響因素回歸分析變量描述表。

表1 南京市保障房片區(qū)居民生活滿意度影響因素回歸分析變量描述表

變量名稱 賦值

文化程度 小學(xué)及以下=1、初中=2、高中及中專=3、大學(xué)=4、研究生=5

交通耗時(shí) 15分鐘以內(nèi)=1、16～30分鐘=2、31～60分鐘=3、61～90分鐘=4、90分鐘以上=5

社區(qū)便捷程度 方便=1、不方便=2

社工走訪頻率 經(jīng)常走訪=1、偶爾走訪=2、從不走訪=3

物業(yè)滿意度 滿意=1、一般=2、不滿意=3

社區(qū)安全度 安全=1、一般=2、不安全=3

居民滿意度 滿意=1、比較滿意=2、一般=3、不滿意=4

3.南京市保障房片區(qū)居民生活滿意度影響因素回歸分析

對(duì)本次調(diào)查研究因變量“保障房片區(qū)居民生活滿意度（Y）”進(jìn)行線性回歸處理，且由上文分析可知，文化程度（X1）、交通耗時(shí)（X2）、社區(qū)便捷程度（X3）、社工走訪頻率（X4）、物業(yè)滿意度（X5）、社區(qū)安全度（X6）為主要預(yù)測(cè)解釋變量。則因變量的線性回歸方程式為：

Y= b1 X1 + b2 X2 + b3 X3 + b4 X4+ b5 X5+ b6 X6+ μ，其中X1…X6為6個(gè)預(yù)測(cè)解釋變量， b1…b6表示回歸系數(shù)，μ表示常數(shù)項(xiàng)?；貧w模型中的調(diào)整R2表示模型解釋力，F(xiàn)值表示模型系數(shù)的顯著性檢驗(yàn)。

為了考察自變量對(duì)因變量的影響力，采取逐步納入的回歸方式：

模型一僅納入文化程度，檢驗(yàn)文化程度對(duì)保障房片區(qū)居民生活滿意度的影響。此時(shí)，調(diào)整R2為0.011，F(xiàn)值為12.888（在1%水平上通過(guò)顯著性檢驗(yàn)），解釋變量X1同樣在1%水平上通過(guò)顯著性檢驗(yàn)。

模型二加入交通耗時(shí)，以驗(yàn)證交通耗時(shí)對(duì)保障房片區(qū)居民生活滿意度的影響。加入后，調(diào)整R2為0.002，模型未得到改善，且交通耗時(shí)這一解釋變量系數(shù)的t值僅為0.173，無(wú)法通過(guò)顯著性檢驗(yàn)。此時(shí)，模型二中的變量間可能存在多重共線性問(wèn)題，故剔除交通耗時(shí)（X2 ）這一解釋變量。

模型三進(jìn)一步加入社區(qū)便捷程度，檢驗(yàn)社區(qū)便捷程度對(duì)保障房片區(qū)居民生活滿意度的影響。此時(shí)，調(diào)整R2由0.011提升到0.057，F(xiàn)值在1%水平上通過(guò)顯著性檢驗(yàn)，說(shuō)明社區(qū)便捷程度對(duì)保障房片區(qū)居民生活滿意度存在影響。

模型四加入社工走訪頻率，驗(yàn)證其對(duì)保障房片區(qū)居民生活滿意度的影響。加入該變量后，調(diào)整R2由0.057提升到0.153，F(xiàn)值同樣在1%水平上通過(guò)顯著性檢驗(yàn)，說(shuō)明社工走訪頻率對(duì)保障房片區(qū)居民生活滿意度存在顯著影響。

模型五納入物業(yè)滿意度，驗(yàn)證物業(yè)滿意度對(duì)保障房片區(qū)居民生活滿意度的影響。此時(shí)，調(diào)整R2由0.153提升到0.221，F(xiàn)值可在1%水平上通過(guò)顯著性檢驗(yàn)，說(shuō)明物業(yè)滿意度對(duì)保障房片區(qū)居民生活滿意度存在影響。

模型六進(jìn)一步加入社區(qū)安全度，以驗(yàn)證社區(qū)安全程度對(duì)保障房片區(qū)居民生活滿意度的影響。加入該變量后，模型顯著性得到改善，說(shuō)明社區(qū)安全度對(duì)保障房片區(qū)居民生活滿意度存在一定影響。

根據(jù)上述分析可知，除交通耗時(shí)（假設(shè)2）外，其他假設(shè)均得到驗(yàn)證。由模型六Y=0.063 X1 +0.104 X3 + 0.257 X4 +0.165 X5+0.292 X6-0.368，可知南京市保障房片區(qū)居民生活滿意度各影響因素中，社工到訪頻率（X4）、社區(qū)安全度（X6）兩個(gè)解釋變量的回歸系數(shù)較高，均在0.2以上；社區(qū)便利程度（X3）、物業(yè)滿意度（X5）兩個(gè)解釋變量的回歸系數(shù)次之，在0.1～0.2之間；文化程度（X1）這一解釋變量的回歸系數(shù)較低，為0.06?？梢?jiàn)，這五個(gè)因素對(duì)南京市保障房片區(qū)居民生活滿意度存在影響，其中，社工到訪頻率和社區(qū)安全度對(duì)居民生活滿意度影響程度較高，是南京市今后保障房社區(qū)管理工作中亟須加強(qiáng)、完善的地方。具體見(jiàn)南京市保障房片區(qū)居民生活滿意度影響因素回歸分析表2所示。

表2 南京市保障房片區(qū)居民生活滿意度影響因素多層線性回歸分析

變量 模型一 模型二 模型三 模型四 模型五 模型六

文化程度

交通耗時(shí)

社區(qū)便捷程度

社工走訪頻率

物業(yè)滿意度

社區(qū)安全度

常數(shù)項(xiàng)

調(diào)整R2

F值 0.112***

（0.000）

0.080

0.011

12.888*** -0.043

（0.483）

—

2.411

0.002

0.248 0.103***

（0.000）

—

0.216***

（0.000）

0.908

0.057

31.892*** 0.088***

（0.002）

—

0.172***

（0.000）

0.315***

（0.000）

0.204

0.153

62.741*** 0.087***

（0.002）

—

0.142***

（0.000）

0.296***

（0.000）

0.263***

（0.000）

-0.339

0.221

73.395*** 0.063**

（0.017）

—

0.104***

（0.000）

0.257***

（0.000）

0.165***

（0.000）

0.292***

（0.000）

-0.368

0.290

84.658***

注：*表示在10%水平上顯著，**表示在5%水平上顯著，***表示在1%水平上顯著。

二、保障房片區(qū)社區(qū)治理所面臨的問(wèn)題

隨著南京市保障房片區(qū)交付，短時(shí)間內(nèi)有大量居民入住，又多為弱勢(shì)群體，客觀上加劇了低收入人群的空間聚集，強(qiáng)化了社會(huì)階層的居住分異，容易導(dǎo)致貧困過(guò)度集中和社會(huì)分割等問(wèn)題。根據(jù)南京市保障房片區(qū)居民生活滿意度影響因素回歸分析結(jié)果，保障房片區(qū)社區(qū)治理面臨著社區(qū)規(guī)模與社區(qū)服務(wù)效率、配套設(shè)施與居民需求、物管水平與質(zhì)量要求不一致等矛盾和問(wèn)題。

社區(qū)規(guī)模與社區(qū)服務(wù)效率之間存在矛盾。南京市規(guī)定“一個(gè)居委會(huì)規(guī)模一般在2000戶左右”，而目前南京市四大保障房片區(qū)社區(qū)規(guī)模過(guò)大，如上坊片區(qū)已入住6000戶（1.8萬(wàn)人），卻只成立一個(gè)社區(qū)，社工23人；花崗片區(qū)已入住7000戶（2萬(wàn)人），也僅成立兩個(gè)社區(qū)，社工26人。四大保障房片區(qū)社區(qū)服務(wù)半徑過(guò)大，客觀上導(dǎo)致社工走訪工作量加大，走訪頻率不高，服務(wù)效率低下。社工走訪頻率與居民住房滿意度呈正相關(guān)，一方面，社工無(wú)法通過(guò)走訪對(duì)居民生活現(xiàn)狀進(jìn)行評(píng)估；另一方面，居民對(duì)社區(qū)治理建設(shè)積極性不高，主動(dòng)向社區(qū)反饋意見(jiàn)的居民較少。社工走訪頻率降低阻礙居民意見(jiàn)反饋，保障房社區(qū)服務(wù)效率低下，治理工作難以根據(jù)居民實(shí)際需求組織開(kāi)展。

配套設(shè)施與居民需求之間存在矛盾。配套設(shè)施不足對(duì)保障房片區(qū)居民生活便捷程度產(chǎn)生影響，而社區(qū)便捷程度與保障房片區(qū)居民生活滿意度存在正相關(guān)關(guān)系。四大保障房片區(qū)各類公建配套及商業(yè)建筑規(guī)劃與實(shí)際建設(shè)投入情況間存在較大差異，如按照南京市《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實(shí)施意見(jiàn)》要求，四大保障房片區(qū)總計(jì)應(yīng)配建居家養(yǎng)老服務(wù)用房20698平方米，實(shí)際配建9810平方米，缺口達(dá)52.6%。社區(qū)便捷程度涵蓋社區(qū)周邊生活設(shè)施的配建完善程度，如大型商場(chǎng)建設(shè)、交通便利與否等，社區(qū)便捷程度低導(dǎo)致保障房片區(qū)居民生活成本增加，因享受保障房政策帶來(lái)的住房?jī)?yōu)惠實(shí)際變成“負(fù)保障”，社會(huì)資源反向流動(dòng)，公共資源配置不合理，同時(shí)，對(duì)政府公共權(quán)威也將產(chǎn)生負(fù)面影響，不利于社會(huì)和諧穩(wěn)定。

物管水平與質(zhì)量要求之間存在矛盾。南京市四大保障房片區(qū)共有10家物業(yè)公司入駐管理，其中，岱山片區(qū)物業(yè)費(fèi)0.95元/平方米、花崗片區(qū)0.65元/平方米、丁家莊片區(qū)0.95元/平方米、上坊片區(qū)0.95元/平方米。物業(yè)管理與居民滿意度呈正相關(guān)，而四大保障房片區(qū)居民普遍反映“物業(yè)費(fèi)過(guò)高”、“保潔服務(wù)不到位”等問(wèn)題。目前，南京市有關(guān)部門通過(guò)招標(biāo)選擇，確定物業(yè)費(fèi)為0.95元/平方米，但部分弱勢(shì)群體因?yàn)樯罾щy，無(wú)法承擔(dān)物業(yè)費(fèi)；部分農(nóng)村拆遷戶缺乏繳費(fèi)意識(shí)，拒絕繳納物業(yè)費(fèi)。物業(yè)管理由于物管費(fèi)征收困難，物業(yè)工作難以持續(xù)進(jìn)行。監(jiān)控?cái)z像設(shè)備的購(gòu)買安裝、社區(qū)保安隊(duì)伍的組建管理等涉及社區(qū)安保工作，威脅保障房片區(qū)居民的生命財(cái)產(chǎn)安全，降低社區(qū)安全度，進(jìn)而影響居民住房滿意度。

三、保障房片區(qū)社區(qū)治理的思路及對(duì)策建議

針對(duì)保障房社區(qū)治理面臨的諸多困境，需要綜合考慮保障房社區(qū)發(fā)展的內(nèi)外部環(huán)境，引導(dǎo)社會(huì)參與，整合并發(fā)揮政府、市場(chǎng)、社會(huì)、社區(qū)自身的力量，實(shí)現(xiàn)多元協(xié)調(diào)的保障房治理格局。

依托城市經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，推進(jìn)保障房片區(qū)產(chǎn)城融合。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是保障房社區(qū)治理需要考慮的關(guān)鍵因素，經(jīng)濟(jì)宏觀環(huán)境對(duì)保障房建設(shè)前的地理位置選擇具有重要影響。南京市保障房社區(qū)選址基本在近郊地區(qū)，交通尚有不便，資源缺乏，保障房“負(fù)保障”現(xiàn)象嚴(yán)重，即雖然公民住房權(quán)利得到滿足，但教育資源不足、交通費(fèi)用上升等問(wèn)題造成實(shí)際生活成本增加。因此，保障房社區(qū)管理應(yīng)加強(qiáng)對(duì)居民生活需求的重視，改善社區(qū)環(huán)境，保障公平。由于實(shí)際經(jīng)濟(jì)水平的限制，以及目前我國(guó)保障房的性質(zhì)仍然是保障公民基本住房權(quán)利，決定了保障房社區(qū)生活環(huán)境在很大程度上無(wú)法和一般商品房相比較。所以在一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上，可優(yōu)先研究保障房片區(qū)周邊產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，利用產(chǎn)業(yè)園區(qū)環(huán)繞的特點(diǎn)，將園區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)平臺(tái)、設(shè)施向保障房片區(qū)傾斜，逐步推進(jìn)保障房片區(qū)產(chǎn)城融合，降低居民生活成本。

協(xié)同多元管理方式，理順保障房片區(qū)治理機(jī)制。進(jìn)一步發(fā)揮并整合政府、市場(chǎng)、社會(huì)力量，引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)、社團(tuán)組織等參與保障房社區(qū)建設(shè)與治理，實(shí)現(xiàn)多元協(xié)調(diào)的保障房治理格局。通過(guò)購(gòu)買服務(wù)等方式，由專業(yè)社會(huì)組織管理運(yùn)營(yíng)，吸引社會(huì)組織、志愿者為保障房片區(qū)居民提供更為專業(yè)、廣泛的服務(wù)。一方面，根據(jù)保障房片區(qū)實(shí)際情況，采取不同的管理模式，如地域面積較大的片區(qū)，可設(shè)立新的街道單獨(dú)管理；對(duì)于地域面積適中的片區(qū)，可以成立區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)管委會(huì)，由街道主要領(lǐng)導(dǎo)兼任管理；還可以成立社區(qū)居民自治管理委員會(huì)實(shí)行民主自治。另一方面，適當(dāng)縮小保障房社區(qū)規(guī)模，建議按照1000戶左右的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立社區(qū)，減少服務(wù)半徑，提升服務(wù)效率，同時(shí)，保障房社區(qū)還應(yīng)加強(qiáng)社區(qū)工作隊(duì)伍建設(shè)，提高社工走訪頻率，保障居民生活滿意度。

加強(qiáng)服務(wù)監(jiān)督保障，完善保障房片區(qū)公共服務(wù)。監(jiān)督體系不完善是保障房社區(qū)問(wèn)題頻發(fā)的重要原因，需要加強(qiáng)內(nèi)外部監(jiān)督。如物業(yè)管理方面，可以在選擇保障房物業(yè)管理企業(yè)時(shí)注重準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，并在選定物業(yè)企業(yè)后對(duì)其服務(wù)過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，防止物業(yè)公司因?yàn)橐呀?jīng)得到物業(yè)管理權(quán)力而產(chǎn)生懈怠心理。在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，探索編制以保障性住房為主的大型居住社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)和辦法，使之更符合保障房社區(qū)人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)狀況和生活需求等。內(nèi)部監(jiān)督方面，推進(jìn)居委會(huì)、樓委會(huì)等居民自治組織建設(shè)，鼓勵(lì)居民成立監(jiān)督團(tuán)體，暢通居民訴求表達(dá)渠道，激發(fā)居民社會(huì)責(zé)任感，讓居民參與社區(qū)治理。通過(guò)強(qiáng)化內(nèi)外部監(jiān)督，既能夠保障居民生命財(cái)產(chǎn)安全，也有效提高物業(yè)企業(yè)服務(wù)意識(shí)，切實(shí)保證居民生活質(zhì)量。此外，加強(qiáng)社區(qū)公建配套設(shè)施建設(shè)，整改完善體育健身器材、衛(wèi)生環(huán)境；提高社區(qū)外部交通便利程度，加強(qiáng)周邊活動(dòng)場(chǎng)所建設(shè)；等等。

引導(dǎo)居民參與意識(shí)，促進(jìn)保障房片區(qū)群體融合。保障房社區(qū)治理還需考慮居民自身意愿、社會(huì)參與等因素。長(zhǎng)期以來(lái)，保障房社區(qū)過(guò)度追求建設(shè)規(guī)模擴(kuò)大，忽視人性化管理，使得居民生活滿意度較低。因此，在社區(qū)治理過(guò)程中，需要引導(dǎo)居民發(fā)揮主人翁作用，強(qiáng)化社會(huì)治理的自主參與意識(shí)和行為，鼓勵(lì)居民為小區(qū)治理建言獻(xiàn)策，以“小區(qū)是我家，治理靠大家”的心態(tài)投入保障房片區(qū)社區(qū)管理。結(jié)合社區(qū)居民的需求、意愿，開(kāi)展分類管理和服務(wù)?？啥ㄆ陂_(kāi)展民意調(diào)查，分析了解居民實(shí)際需求，針對(duì)不同群體居民，提供更具專業(yè)性的服務(wù)。如對(duì)低保戶、低保邊緣戶、殘疾人等，提供一攬子服務(wù)，盡可能系統(tǒng)、全面地解決其生活困難問(wèn)題；對(duì)征地拆遷農(nóng)民、安置戶，重點(diǎn)滿足其公共服務(wù)需求；等等。同時(shí)，加強(qiáng)社區(qū)人文心理關(guān)懷，促進(jìn)居民生活和諧，提升幸福感。

（韓振燕：河海大學(xué)公共管理學(xué)院教授）

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