論當(dāng)前國庫集中支付電子化管理現(xiàn)狀及改革策略

趙立瓊

[摘要]2016年人民銀行發(fā)布了進(jìn)一步推進(jìn)國庫集中支付電子化管理的通知，這是“十二五”規(guī)劃中提出此項改革以來最新的政策性推動要求，國庫集中支付的電子化改革對我國財稅體系現(xiàn)代化發(fā)展有著十分重要的意義。文章簡單總結(jié)了我國國庫集中支付電子化發(fā)展的歷程，說明了此項改革的價值和意義，并從現(xiàn)狀出發(fā)總結(jié)了幾個需要解決的問題，提出了相應(yīng)的改進(jìn)策略，以供實踐落實的過程中進(jìn)行參考。

[關(guān)鍵詞]國庫集中支付；電子化改革；問題；對策

[DOI]1013939/jcnkizgsc201718082

1我國國庫集中支付電子化改革實踐歷程

我國最早在2012年開始嘗試進(jìn)行國庫集中支付電子化管理改革試驗，當(dāng)年2月中央指定河北、重慶作為試點，首次將國庫集中支付電子化管理從早期的理論階段向?qū)嵺`階段進(jìn)行過渡。隨后的16個月中集中支付電子化改革試點從最初的兩省擴大到12個省。這一階段各試點省份進(jìn)行了實踐經(jīng)驗的交流溝通，初步建立了服務(wù)于國庫集中支付電子化管理的內(nèi)控體系、業(yè)務(wù)流程等相關(guān)的制度性文件，并在財政部門、央行以及商業(yè)銀行間的信息交換機制統(tǒng)一化處理方面提供了基本策略的支持，這為后期國庫集中支付電子化實施提供了十分重要的條件。

早期試點結(jié)束后，我國財政部和人民銀行共同召開了國庫集中支付電子化管理模式的推廣會議，開始在全國范圍內(nèi)進(jìn)行支付電子化管理的全面推廣。新的國庫集中支付電子化管理工作模式受到各省財政部門領(lǐng)導(dǎo)干部的高度重視，同時社會媒體和大眾也開始對支付電子化管理有了一定了解。

2014年年初，在人大預(yù)工委的要求下，我國中央財政部發(fā)布會議材料，面向各級人大代表對國庫集中支付電子化管理改革的基本方式、社會與經(jīng)濟價值等進(jìn)行大范圍講解，隨后對下一階段支付電子化管理的深入實踐進(jìn)行了重點的工作安排，并作為當(dāng)年國務(wù)院重點督辦工作之一進(jìn)行全面推進(jìn)。此后各省財政廳、商業(yè)銀行積極加入支付電子化管理落實的行列中來，主動對業(yè)務(wù)流程的整合、信息交換機制的統(tǒng)一化處理等提出了各自的建議與需求，這也為后期支付電子化管理的全面實踐提供了重要的支持基礎(chǔ)。

2015—2016年，我國財政部門聯(lián)合央行連續(xù)兩年發(fā)布了關(guān)于加強、規(guī)范和改進(jìn)國庫集中支付電子化管理的相關(guān)工作通知及要求，為我國國庫集中支付電子化管理的深入、全面落實提供更充實的政策推動力量。

2目前國庫集中支付電子化管理的部分問題

第一，部分地區(qū)在電子化改革過程中出現(xiàn)了對集中支付制度的基礎(chǔ)原則堅持不足的問題。國庫集中支付的電子化改革是建立在集中支付前提下的，但某些地方基層單位在電子化改革的過程中忽略了集中支付的前提，這實際上與國庫集中支付電子化改革的初始目標(biāo)相悖。其中表現(xiàn)比較突出的問題主要有三點：一是不針對預(yù)算單位進(jìn)行綜合性的電子化改革，國庫集中支付制度下機關(guān)事業(yè)單位的收入應(yīng)當(dāng)納入國庫管理，使用則需經(jīng)過財政部門的審批后由國庫集中支付，所有參與方都應(yīng)納入電子化工作體系中，但預(yù)算單位往往追求更靈活的資金使用權(quán)，不愿主動參與電子化改革；二是賬戶體系建設(shè)不到位，未能將電子化改革落到實處；三是對電子化體系的利用率不足，未能充分利用電子化工作體系的高效處理能力，從根本上來說也是對集中支付體制本身的理解不足。

第二，安全意識不足。集中支付的電子化管理涉及一個十分明顯的安全性需求，這一要求下電子化改革的安全保障建設(shè)工作需要有更高的起點。各級財政部門、代理銀行都應(yīng)當(dāng)在人民銀行設(shè)計的規(guī)范化業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)下進(jìn)行電子化改革實踐的落實。但目前實際應(yīng)用中存在各類機構(gòu)對安全支持空間的管理較為分散的問題。未能將安全管理整合為統(tǒng)一鏈條，例如本應(yīng)統(tǒng)一管理的電子簽章、電子驗簽等技術(shù)手段在分散管理后無法實現(xiàn)本應(yīng)具備的效率條件，同時也引發(fā)了部分潛在的安全性風(fēng)險。

第三，代理銀行在業(yè)務(wù)系統(tǒng)的電子化改造方面存在未能全面遵循中央財政部門對于代理銀行業(yè)務(wù)系統(tǒng)電子化管理開發(fā)的細(xì)節(jié)要求的問題。在代理銀行的代理業(yè)務(wù)改造過程中，不僅要對業(yè)務(wù)體系進(jìn)行大面積改造，同時還要對信息系統(tǒng)的電子化改造過程進(jìn)行較高成本投入的安全改造。這對于代理銀行造成了一定負(fù)擔(dān)，因此引發(fā)了代理銀行在業(yè)務(wù)系統(tǒng)電子化改造方面不完全落實的問題。對此，上級管理部門必須對代理銀行改革的具體要點進(jìn)行明確規(guī)定，如若不能完成目標(biāo)有必要進(jìn)行代理權(quán)力的回收等處罰，督促代理銀行進(jìn)行更徹底的業(yè)務(wù)改造。同時代理銀行在內(nèi)部改革過程中也必須進(jìn)一步明確現(xiàn)階段電子化管理改革的具體目標(biāo)，并對未來可能改革的方向進(jìn)行分析和展望，從長遠(yuǎn)發(fā)展的角度進(jìn)行自上而下的柜面業(yè)務(wù)改造，也為未來改造提供提前性的工作基礎(chǔ)，使一次性投入能夠得到更顯著、更長遠(yuǎn)的回報。另外代理銀行也要在支付電子化管理改革的趨勢下，利用電子化管理的基本思維對現(xiàn)有的財政業(yè)務(wù)體系進(jìn)行改造，以求更好地服務(wù)于國庫集中支付電子化建設(shè)，同時也能為自身能力優(yōu)勢的建立提供必要基礎(chǔ)。由此可見業(yè)務(wù)系統(tǒng)的電子化改革是自上而下的系統(tǒng)化改造過程，而部分代理銀行的電子化改造存在自主策劃，因此在與總行的統(tǒng)一整合中會存在一定的障礙，這也在一定程度上浪費了改造過程中投入的資源。

3應(yīng)對現(xiàn)階段問題的國庫集中支付電子化管理改革策略

第一，全面統(tǒng)一地推進(jìn)集中支付電子化改革。首先，要在原有國庫集中支付的基本操作制度不變的前提下，遵循對資金安全的全面保障原則，不能在電子化管理改革的過程中對原有的體系化工作準(zhǔn)則進(jìn)行扭曲。其次，在電子化改革全面推進(jìn)的過程中，要扭轉(zhuǎn)自身意識，充分認(rèn)識到改革對于未來財政資金保管、轉(zhuǎn)移安全性提升的重要價值，明白這對未來政府工作以及面向大眾提供公共服務(wù)時的工作效率提升的重要意義，全面重視支付電子化管理改革。最后，要盡可能地在現(xiàn)有系統(tǒng)基礎(chǔ)上進(jìn)行系統(tǒng)二次改造，減少不必要的成本投入，厲行節(jié)約精神，因此可以在系統(tǒng)改造的過程中基于嵌入式思想進(jìn)行優(yōu)化，通過控件引入、柜面軟件改造等實現(xiàn)更低成本、更高改造效率的系統(tǒng)化改造，這也能夠在一定程度上提升三方系統(tǒng)的良好銜接。

第二，進(jìn)一步加強集中支付電子化改革過程中的安全保障措施建設(shè)。首先，地方各級財政部門應(yīng)當(dāng)在人民銀行的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)下進(jìn)行電子支付體系的安全等級測試與評估工作，特別要針對電子簽名、電子印章、電子審計等業(yè)務(wù)環(huán)境的安全性測試和評估，對于發(fā)現(xiàn)的任何風(fēng)險問題無論大小都應(yīng)及時地在應(yīng)用前進(jìn)行妥善解決。其次，要對現(xiàn)有的業(yè)務(wù)管理體系進(jìn)行合理調(diào)整，從工作流程改善的角度來從根源上消除安全性風(fēng)險，各地財政部門可以在集中支付電子化管理的各方參與者中起到帶頭作用，引導(dǎo)各方進(jìn)行業(yè)務(wù)流程的進(jìn)一步統(tǒng)一，一方面通過協(xié)同工作體系來消除一體化管理的效率問題；另一方面也能夠?qū)崿F(xiàn)更有效的信息透明化，避免安全風(fēng)險的隱藏問題。最后，人民銀行相關(guān)軟件由總行統(tǒng)一開發(fā)，各地人民銀行應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H業(yè)務(wù)情況，及時提出補充業(yè)務(wù)需求并上報總行，以不斷優(yōu)化和完善軟件。

第三，代理銀行必須從自身提高對國庫集中支付電子化改革的重視度，不僅僅強調(diào)對技術(shù)手段的革新，還要積極地承擔(dān)起與財政體系間合作關(guān)系穩(wěn)定性維持的責(zé)任。在實際工作中要積極地調(diào)動各類資源，面向集中支付的基本需求提供最核心的人才、資金以及工作協(xié)調(diào)等方面的支持。同時要做好財政部門戰(zhàn)略伙伴的角色，協(xié)同完善體系機制和操作細(xì)節(jié)的優(yōu)化工作。要在地方財政部門的指導(dǎo)下，積極完成對業(yè)務(wù)系統(tǒng)的二次開發(fā)，但需要注意不能在開發(fā)的過程中進(jìn)行過度脫離集中電子化管理體系框架的設(shè)計，要盡最大可能保證系統(tǒng)接口的統(tǒng)一，最大限度地提升電子化管理體系的統(tǒng)一性，使得資源投入真正能夠轉(zhuǎn)化為理想的效率和質(zhì)量發(fā)展的條件。

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