建設(shè)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)人口管理問(wèn)題研究

劉菁華

[摘要]“十三五”時(shí)期推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，要用創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享五大理念引領(lǐng)。

[關(guān)鍵詞]新理念；戶籍、人口；新型城鎮(zhèn)化；就近城鎮(zhèn)化

1建設(shè)新型城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性

城鎮(zhèn)化既是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的過(guò)程，也是社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的過(guò)程。推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)、鄉(xiāng)村社會(huì)向城市社會(huì)轉(zhuǎn)型，是艱巨的歷史性任務(wù)。改革開(kāi)放近四十年，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展取得了舉世矚目的成就。

但總的來(lái)看，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平還不高。目前來(lái)看，差距較大。同時(shí)，我國(guó)城鎮(zhèn)化的質(zhì)量也不高，城鄉(xiāng)“雙二元結(jié)構(gòu)”矛盾突出。用新理念引領(lǐng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，是關(guān)系到我國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展事業(yè)的重大戰(zhàn)略，具有特殊的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性。

11堅(jiān)持創(chuàng)新發(fā)展，使城鎮(zhèn)化釋放出創(chuàng)造需求和供給的巨大潛力

創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力。城鎮(zhèn)化正如硬幣的兩面，既創(chuàng)造需求又創(chuàng)造供給。但是，由于創(chuàng)新沒(méi)有到位，制約城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的難點(diǎn)問(wèn)題很多。從世界范圍看，大國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須保持需求與供給的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。在過(guò)去較長(zhǎng)時(shí)間，我國(guó)很大程度依靠外需拉動(dòng)，但近些年來(lái)傳統(tǒng)的出口導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式已難以為繼。我國(guó)經(jīng)濟(jì)能否避免像有的國(guó)家那樣陷入低速增長(zhǎng)，甚至出現(xiàn)停滯或衰退，很大程度上需要依靠?jī)?nèi)生增長(zhǎng)的有力支撐。城鎮(zhèn)化既能擴(kuò)大消費(fèi)需求，也能擴(kuò)大投資需求。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，我國(guó)還有大量農(nóng)民沒(méi)有城鎮(zhèn)化，這是我國(guó)發(fā)展的突出難題，但也正是我國(guó)發(fā)展空間和潛力所在。我國(guó)內(nèi)需沒(méi)有得到應(yīng)有的擴(kuò)大，根源于城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后。為什么城鎮(zhèn)化滯后？在供給側(cè)也存在很大的問(wèn)題，一系列推進(jìn)城鎮(zhèn)化的方針戰(zhàn)略，與之配套的具有指導(dǎo)性的規(guī)劃體系和有效的實(shí)施機(jī)制還沒(méi)有完全形成。一些地方隨意調(diào)整規(guī)劃，在規(guī)劃實(shí)施中各自 為政。重大的理論研究和公共政策落后于實(shí)踐，制約了公共資源在城鄉(xiāng)的優(yōu)化配置和生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的合理流動(dòng)，影響了城鎮(zhèn)化的健康有序發(fā)展。

12堅(jiān)持協(xié)調(diào)發(fā)展，讓城鎮(zhèn)化成為推動(dòng)區(qū)域和城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵抓手

城鎮(zhèn)化是人口和經(jīng)濟(jì)在區(qū)域空間合理集聚的過(guò)程。目前我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)存在著不協(xié)調(diào)因素。從區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)來(lái)看，一個(gè)重要表現(xiàn)就在于中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化水平相對(duì)滯后。堅(jiān)持協(xié)調(diào)發(fā)展，堅(jiān)持協(xié)調(diào)發(fā)展，要落實(shí)中央城市工作會(huì)議精神，統(tǒng)籌空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)三大結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)，統(tǒng)籌改革、科技、文化三大動(dòng)力，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大布局，統(tǒng)籌政府、社會(huì)、市民三大主體，優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局，引導(dǎo)勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素在區(qū)域間和城鄉(xiāng)間合理流動(dòng)，使人口分布與經(jīng)濟(jì)布局更加協(xié)調(diào)，縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)以及城市內(nèi)部的差距。

13堅(jiān)持綠色發(fā)展，是城鎮(zhèn)化推動(dòng)資源節(jié)約和環(huán)境友好的重要途徑

城鎮(zhèn)化從本質(zhì)上講也是一個(gè)提高經(jīng)濟(jì)效率、減少資源消耗和污染排放的過(guò)程。我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨的一個(gè)最大瓶頸是資源和環(huán)境制約，一些城市的發(fā)展超出了資源環(huán)境承載能力，人口、土地、資源、環(huán)境的矛盾日益突出。世界城鎮(zhèn)化規(guī)律表明，城鎮(zhèn)化過(guò)程存在著生態(tài)效應(yīng)。當(dāng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的時(shí)候，環(huán)境污染的程度較輕，但是隨著人均收入的增加，環(huán)境污染由低趨高，環(huán)境惡化程度隨經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)而加??；當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到一定水平后，到達(dá)某個(gè)臨界點(diǎn)或稱“拐點(diǎn)”以后，隨著人均收入的進(jìn)一步增加，環(huán)境污染又由高趨低，其環(huán)境污染的程度逐漸減緩，環(huán)境質(zhì)量逐漸得到改善。堅(jiān)持綠色發(fā)展，能夠提高能源、原材料使用效率，有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)，把美麗中國(guó)真正鋪到大地上。當(dāng)前我國(guó)總體上正處在城鎮(zhèn)化發(fā)展中期階段，客觀上已進(jìn)入污染排放應(yīng)當(dāng)下降的時(shí)期。我們要下更大的決心堅(jiān)持綠色發(fā)展，加強(qiáng)節(jié)能減排工作，加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度，建設(shè)生態(tài)城市、田園城市、海綿城市，推進(jìn)“兩型社會(huì)”健康發(fā)展。

14堅(jiān)持開(kāi)放發(fā)展，是城鎮(zhèn)化順應(yīng)全球化發(fā)展參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的時(shí)代要求

我國(guó)已經(jīng)成為全球性的經(jīng)濟(jì)大國(guó)，正向經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)邁進(jìn)，要高度重視城鎮(zhèn)化對(duì)于全面提升我國(guó)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的重要作用。當(dāng)前，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)一個(gè)顯著特點(diǎn)是城市間競(jìng)爭(zhēng)越來(lái)越激烈，一個(gè)大國(guó)沒(méi)有幾個(gè)居于全球產(chǎn)業(yè)分工高端的城市，沒(méi)有在全球化發(fā)展中具有綜合競(jìng)爭(zhēng)力的城市群，這個(gè)國(guó)家就很難形成強(qiáng)大的競(jìng)爭(zhēng)力。根據(jù)近年來(lái)世界銀行“世界城市化發(fā)展展望報(bào)告”等分析，未來(lái)城市人口將越來(lái)越集中在大城市和城市群。

2加快破除制約戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高的難點(diǎn)問(wèn)題

習(xí)近平總書(shū)記在黨的十八屆五中全會(huì)上明確提出，加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率。中央城市工作會(huì)議將促進(jìn)常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)。未來(lái)五年，加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率是全面建成小康社會(huì)必須補(bǔ)齊的短板。實(shí)現(xiàn)1億人在城鎮(zhèn)落戶意義十分重大。從供給側(cè)來(lái)看，我國(guó)面臨勞動(dòng)年齡人口總量減少的壓力，"劉易斯拐點(diǎn)"已經(jīng)出現(xiàn)并越發(fā)嚴(yán)重，提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率對(duì)于穩(wěn)定勞動(dòng)力供給和工資成本、培育現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)工人隊(duì)伍具有重要意義。從需求側(cè)來(lái)看，城市人口的消費(fèi)能力是農(nóng)村人口的三倍，提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，對(duì)于擴(kuò)大消費(fèi)需求、穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)、擴(kuò)大城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施投資具有重要意義。要重點(diǎn)解決以下幾個(gè)難題：

一是推進(jìn)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)同發(fā)展，增強(qiáng)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)對(duì)人口的吸納能力。城鎮(zhèn)化發(fā)展的好不好，關(guān)鍵要有產(chǎn)業(yè)做支撐，特別是要有比較優(yōu)勢(shì)的特色產(chǎn)業(yè)就更有發(fā)展后勁，加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，必須要堅(jiān)持走新型工業(yè)化道路，以信息化帶動(dòng)工業(yè)化發(fā)展，著力提高信息產(chǎn)業(yè)支撐融合發(fā)展的能力，用信息化的生產(chǎn)方式改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，用信息化的組織方式發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，用“互聯(lián)網(wǎng)+”提高工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的信息化水平。加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，更好發(fā)揮農(nóng)業(yè)對(duì)城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)性作用。

二是大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，引領(lǐng)城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型升級(jí)以增強(qiáng)就業(yè)和服務(wù)能力。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，城鎮(zhèn)化早中期主要靠工業(yè)拉動(dòng)，中期之后服務(wù)業(yè)將取代工業(yè)成為城市的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，城市發(fā)展的趨勢(shì)是城市的核心區(qū)以服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)，城市的工業(yè)向郊區(qū)和外圍中小城市擴(kuò)散。西方先進(jìn)國(guó)家城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%以上，服務(wù)業(yè)的比重是工業(yè)的2～3倍，而我國(guó)東部地區(qū)的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)接近60%，進(jìn)入了服務(wù)業(yè)加快發(fā)展的階段。城市功能是否完善，取決于城市服務(wù)業(yè)發(fā)展的好壞。

三是加快形成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制，積極接納新市民。是黨中央作出的重大決策，推進(jìn)農(nóng)民轉(zhuǎn)移人口市民化，讓農(nóng)民工及其家屬轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民，均等享受社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、子女教育、城鎮(zhèn)住房保障體系等基本公共服務(wù)，需要抓緊研究建立農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)機(jī)制，強(qiáng)化各級(jí)政府責(zé)任，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，盡可能縮短農(nóng)民工市民化的過(guò)程。除承載特殊功能的個(gè)別特大城市之外，都應(yīng)該以積極的狀態(tài)接納新市民。要有序放寬大中城市的落戶條件，逐步建立城鄉(xiāng)一體、以居住地為依據(jù)的人口登記制度。推進(jìn)戶籍人口的城鎮(zhèn)化，這是城鎮(zhèn)化的本質(zhì)所在，也是新型所在。

四是深化體制機(jī)制改革，為人口城鎮(zhèn)化提供堅(jiān)強(qiáng)制度性保障。推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展，需要加大供給側(cè)的制度性改革。包括戶籍制度、土地政策、住房政策、公共服務(wù)、財(cái)稅體制、投融資體制、行政體制和行政區(qū)劃等改革，是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既要全面推進(jìn)，又要重點(diǎn)突破。當(dāng)前，涉及城鎮(zhèn)化的體制改革，大體可分為兩大類：一是中央已有明確要求，思路也已清晰，如就業(yè)、保障房、基本公共服務(wù)等，各地各部門要堅(jiān)決貫徹執(zhí)行中央決定，克服困難，狠抓落實(shí)；二是方向和目標(biāo)很清楚，有些地方已有試點(diǎn)，具體方案還需探索的，如戶籍制度、土地制度等，現(xiàn)在就是要努力找到"過(guò)河的船"，找到切實(shí)可行的操作辦法。在推動(dòng)改革和體制創(chuàng)新的過(guò)程中，能不能真正貫徹新的發(fā)展理念，能不能真正以人為本、關(guān)注民生，很大程度上，就看我們能不能真正從制度上破除城鄉(xiāng)二元體制障礙。

參考文獻(xiàn)：

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