北京城市發(fā)展中打工子弟學(xué)校相關(guān)問題與法律政策適用情況

孔飛

[摘要]隨著北京新一輪城市規(guī)劃建設(shè)的開始，與外來人口緊密相關(guān)的打工子弟學(xué)校問題再次引發(fā)關(guān)注。打工子弟學(xué)校關(guān)乎外來務(wù)工人員子女的教育問題，是北京城市規(guī)劃與職能定位中不可忽視的部分。梳理打工子弟學(xué)校辦學(xué)情況和現(xiàn)存問題，推動北京地區(qū)對于打工子弟學(xué)校的處置與改革，對國內(nèi)其他地區(qū)有著重要的借鑒意義，也是當(dāng)前法律研究與政策出臺的熱點所在。

[關(guān)鍵詞]北京；教育；打工子弟；城市發(fā)展規(guī)劃

[DOI]1013939/jcnkizgsc201717120

改革開放以來，隨著經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展需要，大量的農(nóng)村剩余勞動力進(jìn)入城市的各行各業(yè)，為經(jīng)濟建設(shè)提供了充足人力資源的同時，也帶來了許多社會問題。其中，外來務(wù)工人員的隨遷子女的就學(xué)問題愈發(fā)引起社會關(guān)注。而北京作為中國的經(jīng)濟、政治、文化中心，其城市的建設(shè)發(fā)展吸納了大量的外來人口，加之北京實行嚴(yán)格的戶籍管控制度和相關(guān)人口政策，外來務(wù)工人員子女就學(xué)難的問題尤為突出。打工子弟學(xué)校的出現(xiàn)——專門接收外來務(wù)工人員隨遷子女的一類私立性質(zhì)的學(xué)校，為解決此類問題提供了一種途徑。隨著時間的推移和北京城市職能的發(fā)展，打工子弟學(xué)校的發(fā)展也出現(xiàn)了諸多弊病，亟待解決，也是對現(xiàn)行相關(guān)法律政策提出的新問題。

1北京市打工子弟學(xué)校的發(fā)展概況

調(diào)查顯示，北京目前外來人口在800萬人以上，義務(wù)教育階段流動兒童已達(dá)50萬人，而全國范圍內(nèi)的流動兒童在1200萬人以上。北京作為中國的政治文化中心，其出臺的政策極具指導(dǎo)意義。 要想解決這一系列問題，我們必須要厘清打工子弟學(xué)校的發(fā)展脈絡(luò)。

改革開放后，北京經(jīng)濟高速發(fā)展，外來務(wù)工人口數(shù)量迅速膨脹，與之而來的是外來務(wù)工隨遷子女的就學(xué)問題。由于其本身的流動性，加之北京公立學(xué)校嚴(yán)格的準(zhǔn)入門檻，除少數(shù)人支付不菲的擇校費得以入學(xué)外，其余適齡兒童皆面臨就學(xué)難的問題。這時“打工子弟學(xué)校”應(yīng)勢而生，以其極低的入學(xué)門檻、低廉的學(xué)費、寬松靈活的管理方式等針對流動人口設(shè)置方面吸引了眾多打工子弟入學(xué)。此類辦學(xué)模式在北京迅速擴展，僅石景山區(qū)最多時便有21所登記在冊，招生15000余人，而海淀、朝陽等人口大區(qū)動輒上百所學(xué)校，招收了大量外來務(wù)工人員子女。打工子弟學(xué)校成立之初，大多沒有辦學(xué)資質(zhì)，得不到教委和政府部門的承認(rèn)和扶持，處于“非法辦學(xué)”的邊緣地帶。

以石景山區(qū)的HA學(xué)校為例，其辦學(xué)之初僅是菜地旁邊搭建的簡易棚子，招收了附近七八個孩子，老師即是校長本人，一名進(jìn)城務(wù)工的退休女教師。后隨著規(guī)模的擴大，逐漸轉(zhuǎn)入四合院、廢舊廠房，也面臨過拆遷和難以負(fù)擔(dān)的房租被迫搬遷的情況。最窘迫的時候，甚至租用過殯儀館的房屋辦學(xué)。直到2003年經(jīng)教委和政府相關(guān)部門考核評定，予以頒發(fā)辦學(xué)許可證，這種情況才有所改善。HA學(xué)校的早期辦學(xué)歷程是大多數(shù)打工子弟學(xué)校的縮影，可更多的打工子弟學(xué)校，或面臨凋敝，或被取締拆遷。HY小學(xué)便是其中之一，在2016年7月被通知因拆遷而停止辦學(xué)，一部分學(xué)生轉(zhuǎn)入其他打工子弟學(xué)校就讀，少數(shù)回原籍上學(xué)，而接近半數(shù)留在在京打工的父母身邊。這無疑又產(chǎn)生了一個社會問題。

由此可見，打工子弟學(xué)校是一個牽扯眾多的矛盾體。一方面，打工子弟學(xué)校不符合民辦教育設(shè)立的合法條件，多為非法辦學(xué)。其校舍簡陋、師資薄弱也存在不規(guī)范收費和難以監(jiān)管等問題；另一方面，打工子弟學(xué)校一定程度上解決了流動兒童入學(xué)難的問題，保障了適齡兒童接受教育的權(quán)利，彌補了北京教育資源的不足，客觀上維護(hù)了社會秩序。如果短期內(nèi)大規(guī)模清退、取締，必將產(chǎn)生更為嚴(yán)重的社會問題。加之，打工子弟學(xué)校是一副重?fù)?dān)，一頭挑著城市流動兒童受教育問題，另一頭挑著留守兒童這一社會熱點問題。打工子弟學(xué)校問題，是北京城市發(fā)展、職能定位中繞不開的一步，必須實事求是地注重法律法規(guī)與政策的制定與適用。

2針對存在的問題，現(xiàn)有的政策與法律法規(guī)的制定適用情況

打工子弟學(xué)校是一種特殊的民間自辦學(xué)校形式，在北京外來人口迅速增長的年代里分擔(dān)了一部分教育職能，而隨著北京城市發(fā)展的新一輪規(guī)劃的開始，也掀起一陣取締打工子弟學(xué)校的浪潮。然而北京現(xiàn)行的政策法規(guī)似乎不能很好地解決后續(xù)問題，撩撥著首都城市文明發(fā)展的敏感神經(jīng)。

第一，流動兒童入學(xué)門檻高，北京現(xiàn)行公立教育體系難以滿足教育需求。目前北京針對外來務(wù)工人員隨遷子女入學(xué)實行“兩為主”政策，即以流入地政府管理為主，以城市公立學(xué)校接收為主。這樣的政策不符合北京公立學(xué)校的實際承載力，實踐中往往效果不佳。而且流動兒童就讀北京公立學(xué)校普遍需要“五證”，即暫住證、務(wù)工就業(yè)證明、實際居住證明、戶口所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出具當(dāng)?shù)貨]有監(jiān)護(hù)條件的證明以及戶口簿，這樣煩瑣復(fù)雜的手續(xù)，顯然對于外來務(wù)工者是一道極高門檻。加之各區(qū)實際操作中缺乏統(tǒng)一的規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，有些學(xué)校需要“七證”——即同時還要求提供借讀證和學(xué)生接種本，打工者往往只能“望學(xué)興嘆”。除了這些變相阻礙入學(xué)的畸高門檻外，就讀公立學(xué)校還要繳納價位不等的捐資助學(xué)費，這些僵硬的指標(biāo)政策生生地把流動兒童擋在了公立學(xué)校門口。第二，學(xué)校關(guān)停中存在制度漏洞，流動兒童分流安置仍是問題。北京自2001年開始多次集中關(guān)停打工子弟學(xué)校，按照“分流一批、規(guī)范一批、取締一批”的原則，大批未經(jīng)審批合格的打工子弟學(xué)校遭到清退，理由多為存在消防隱患。那么，怎樣的標(biāo)準(zhǔn)算是審批合格，留下來的“教委委托辦學(xué)”學(xué)校又是否全部合格？實際操作中卻缺乏統(tǒng)一的審核標(biāo)準(zhǔn)。以朝陽區(qū)為例，負(fù)責(zé)安置分流打工子弟學(xué)校的是朝陽區(qū)社會力量辦學(xué)管理所，這是教委下屬的事業(yè)單位，發(fā)揮著協(xié)助教委管理民辦學(xué)校的職能。其工作人員不屬于公務(wù)員范疇，可以自辦學(xué)校，但在缺乏透明的教委委托辦學(xué)過程中，工作人員自辦學(xué)校卻取得委托辦學(xué)資質(zhì)，則不免有以權(quán)謀利之嫌。被分流安置的學(xué)生大多再次進(jìn)入了相同性質(zhì)的民辦學(xué)校，并沒有融入公立教育體系，仍然沒有擺脫流動性質(zhì)。加之“教委委托辦學(xué)”資質(zhì)發(fā)放不透明，并沒有采取招投標(biāo)等公開方式，制度程序的實際執(zhí)行還有待考量。[1]而且在關(guān)停過程中，不乏強拆、打壓的現(xiàn)象，在強制執(zhí)行的行政力量面前，校舍被推倒，而大量的學(xué)生卻沒有妥善安置，重新陷入失學(xué)境地。

第三，行政干預(yù)嚴(yán)重，適齡流動兒童的受教育權(quán)難以保障。我國憲法以及義務(wù)教育法明確規(guī)定受教育權(quán)是公民的基本權(quán)利，任何組織或個人不得阻礙適齡兒童接受義務(wù)教育，可見保障流動兒童在京接受教育是北京市政府制定教育政策中應(yīng)該予以保障的部分。對此，北京市教委制定下發(fā)了《北京市對流動人口中適齡兒童少年實施義務(wù)教育的暫行辦法》。該法規(guī)明確劃分了對于流動兒童的教育的責(zé)任，由各區(qū)公立學(xué)校分擔(dān)，各級政府負(fù)責(zé)監(jiān)督扶持。而在實際操作中，公立學(xué)校往往設(shè)置嚴(yán)格的準(zhǔn)入門檻，其原因多是擔(dān)心學(xué)風(fēng)、校風(fēng)被帶壞，影響升學(xué)率、難以管理等借口進(jìn)行推脫。政府部門缺乏監(jiān)管力度，各區(qū)標(biāo)準(zhǔn)不一，變動頻繁，難以依據(jù)。有些地方有“教育洼地”的說法——城市管理者擔(dān)心打工子弟求學(xué)問題解決好了，會造成“教育洼地”，吸引更多的打工子弟涌入，使城市不堪重負(fù)。這種種現(xiàn)象是將市民利益凌駕于公民利益之上，此類地方保護(hù)主義可謂是集體自私，是對打工子弟的受教育權(quán)利的極大漠視。而一味地取締打工子弟學(xué)校，卻不進(jìn)行引導(dǎo)扶持，這樣只堵不疏的做法只會引發(fā)更多的社會問題。普及義務(wù)教育是政府的責(zé)任，但這并不意味著義務(wù)教育階段的學(xué)校全部要由政府來辦。如果可以實事求是地看，打工子弟學(xué)校的存在，彌補了政府多年來未履行的職責(zé)，填補了單一公辦學(xué)校模式?jīng)]有發(fā)揮作用的空白，為城市的流動兒童打開了接受教育的一扇門。

第四，新修訂的《民辦教育促進(jìn)法》在京落實關(guān)于打工子弟學(xué)校情況尚有疑問。該法中明確規(guī)定義務(wù)教育階段不得設(shè)立營利性民辦學(xué)校。而對于非營利性民辦學(xué)校的定義是學(xué)校存續(xù)期間舉辦者不取得辦學(xué)收益、學(xué)校終止時不能分配辦學(xué)結(jié)余。[2]而打工子弟學(xué)校的辦學(xué)者，其本身大多也為來京務(wù)工人員，沒有深厚的資本后盾，辦學(xué)目的除去公益性外，也為了養(yǎng)家糊口，一般都具有營利目的。如果依據(jù)法條，是否該將打工子弟學(xué)校全部取締呢？新法出臺的目的是為了適應(yīng)社會發(fā)展的新趨勢，滿足差異化需求，維護(hù)辦學(xué)者的合法利益，但 “一刀切”必將把流動兒童教育推向冰點。新法對政府提出了新要求，要加強對民辦學(xué)校的扶持力度，完善兩類民辦學(xué)校制度體系和管理方式，規(guī)范前所未有的營利性學(xué)校，落實非營利性學(xué)校的鼓勵扶持政策等，那么北京又該對打工子弟學(xué)校的清退作何打算，尚未分流安置的流動兒童又該如何安排，這也為法律的實行提出了新問題。

3針對現(xiàn)有問題探討改進(jìn)的可行性意見

第一，政府部門要加大扶持與引導(dǎo)打工子弟學(xué)校，使其更加正規(guī)化，將其納入公共服務(wù)體系中。打工子弟學(xué)校解決著數(shù)以萬計的流動兒童受教育問題，是北京教育體系不可忽視的部分，是基礎(chǔ)教育中的重要組成。而我國現(xiàn)行的法律法規(guī)也主張發(fā)揮民辦教育的服務(wù)性職能，規(guī)定加大財政扶持力度。所以，對打工子弟學(xué)校加大扶持力度與財政投入、肯定其地位，是合理合法的。不能因為部分打工子弟學(xué)校暫無辦學(xué)資質(zhì)就強行取締。不能將對民辦教育的資助等同或窄化為對民辦學(xué)校的財政資助。打工子弟學(xué)校同樣是民辦教育的一分子，理應(yīng)認(rèn)可其社會作用，納入財政支持的體系。[2]克服這一對民辦教育政策分析和政策實踐中的偏見。

第二，規(guī)范政府行政，立法明確、司法公正，使打工子弟學(xué)校政策標(biāo)準(zhǔn)化、穩(wěn)定化。要由立法機關(guān)實際調(diào)研后，制定權(quán)威、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，以供各區(qū)規(guī)范打工子弟學(xué)校辦學(xué)參考。杜絕地方性行政法規(guī)制度法出多門，檢查監(jiān)督機制要隨之完善，將流動兒童的入學(xué)情況納入當(dāng)?shù)毓賳T的考核當(dāng)中。加強政策一貫性，實際應(yīng)用過程中聽證群眾呼聲。要減輕行政主導(dǎo)權(quán)重，基層要做到知法守法，使打工子弟學(xué)校待遇統(tǒng)一，關(guān)停并轉(zhuǎn)時杜絕非法暴力執(zhí)行的情況。上海地區(qū)政府的履職促進(jìn)了打工子弟學(xué)校規(guī)范化，也帶動了城市規(guī)劃發(fā)展，驗證了合法行政對于規(guī)范打工子弟學(xué)校辦學(xué)的重要性。

第三，打工子弟學(xué)校建立動態(tài)學(xué)籍及電子檔案系統(tǒng)?，F(xiàn)存的戶籍制度是阻礙流動兒童入學(xué)的一大難題，如果建立了動態(tài)學(xué)籍和電子檔案，一方面，可以簡化流動兒童入學(xué)手續(xù)，降低就讀公立學(xué)校的門檻，便于部分審批不合格的打工子弟學(xué)校平緩?fù)顺?；另一方面，打破學(xué)籍桎梏便于流動兒童在京完成義務(wù)教育后，回原籍可以無縫對接繼續(xù)接受教育，分擔(dān)首都人口壓力，減少流動兒童失學(xué)后，留在北京“子承父業(yè)”的情況。

第四，“以學(xué)控人”在北京城市規(guī)劃中效果有限，發(fā)展教育仍是最佳疏導(dǎo)方法。以取締打工子弟學(xué)校的方法來減少外來人口的效果不明顯，更不科學(xué)。打工子弟在京就讀，大多希望通過教育來改變命運，如果在義務(wù)教育階段就無學(xué)可上，他們只能延續(xù)父輩的職業(yè)，繼續(xù)在京從事勞動密集型行業(yè)。形成的一個惡循環(huán)，反而增加了北京的外來人口。可見，強制取締打工子弟學(xué)校，是掐斷了這些家庭的夢想，會造成更多的文化素質(zhì)較低的人滯留北京，由此又需要投入多少財力精力去疏散人口，光是維穩(wěn)的一項支出就會龐大到難以計數(shù)。在京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略下，提高受教育水平是調(diào)整升級產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重要的手段。北京的城市建設(shè)和管理也幾乎可以說是全國最嚴(yán)格的，當(dāng)然這種嚴(yán)格的產(chǎn)物很有可能是多方妥協(xié)的結(jié)果而非最佳解決方案，但是教育不能成為妥協(xié)的犧牲品。應(yīng)多方面地滿足各個階層的教育需求，將教育納入城市規(guī)劃綱要中。積極探究打工子弟學(xué)校發(fā)展的新模式是適應(yīng)北京未來發(fā)展的必經(jīng)之路。

北京的城市發(fā)展規(guī)劃對現(xiàn)行的教育體系提出了新要求，打工子弟學(xué)校的變革與發(fā)展必是北京開放包容的重要體現(xiàn)。進(jìn)入北京的高水平高素質(zhì)的人才同樣在與日俱增，他們也在為北京“打工”，是該到了重新定義“打工子弟學(xué)?！钡臅r候了。打工子弟學(xué)校見證了北京的高速發(fā)展，現(xiàn)在以及未來還將發(fā)揮著重要作用。北京作為首都更應(yīng)該是首善之都，其對打工子弟學(xué)校的政策是全國的風(fēng)向標(biāo)，打工子弟學(xué)校辦學(xué)問題研究會有更為深遠(yuǎn)的意義。

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