高校內(nèi)部控制建設(shè)調(diào)查研究

董璐璐

【摘 要】 內(nèi)部控制是企業(yè)防范風(fēng)險的重要手段，但行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)卻起步較晚，2014年全面實施《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》推動了行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)。本文對北京市幾所高校內(nèi)部建設(shè)情況進(jìn)行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)：（1）在組織領(lǐng)導(dǎo)上，各高校采用以校長為核心的多層次組織領(lǐng)導(dǎo)體系；（2）在建設(shè)方式上主要采用自行建設(shè)和招標(biāo)引進(jìn)第三方建設(shè)兩種方式；（3）在內(nèi)部控制建設(shè)的內(nèi)容上，主要圍繞預(yù)算管理、收支管理、采購管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目管理和合同管理等六大方面進(jìn)行。同樣發(fā)現(xiàn)高校內(nèi)控建設(shè)過程中存在一些問題：（1）高校內(nèi)部控制建設(shè)的初期各單位人員認(rèn)識不足、參與熱情不高；（2）預(yù)算控制制度相對薄弱；（3）信息系統(tǒng)的建設(shè)存在較大的困難。基于此，提出了加強高校內(nèi)部控制建設(shè)的幾點建議：（1）在全校范圍內(nèi)形成建設(shè)內(nèi)部控制體系的共識；（2）加強溝通并建立內(nèi)部控制獎懲機制；（3）強化內(nèi)部審計的監(jiān)督作用；（4）高校內(nèi)部控制建設(shè)要注重適宜性原則和成本效益原則。

【關(guān)鍵詞】 內(nèi)部控制 高校 風(fēng)險防范

一、引言

內(nèi)部控制是企業(yè)為了實現(xiàn)其經(jīng)營目標(biāo)而采取的自我調(diào)整、約束、計劃、評價和控制等的一系列方法、程序和手段，已成為企業(yè)有序運行、防范風(fēng)險、確保資產(chǎn)安全和會計資料真實可靠的重要保障機制，但內(nèi)部控制建設(shè)在行政事業(yè)單位起步較晚。根據(jù)財政部、教育部等相關(guān)部門關(guān)于高校內(nèi)控建設(shè)的規(guī)定，高校應(yīng)建立內(nèi)部控制制度。高校的內(nèi)部控制建設(shè)可以保障重大經(jīng)濟活動的安全、保障高校內(nèi)部控制。為了解高校內(nèi)部控制的情況，筆者于2016年10月19日至2016年10月25日，對北京市內(nèi)部控制建設(shè)方面具有代表性的五所高校，包括中國人民大學(xué)、中央財經(jīng)大學(xué)、北京化工大學(xué)、北京國家會計學(xué)院和北京工商大學(xué)進(jìn)行了調(diào)研，并對這幾所高校內(nèi)部控制建設(shè)進(jìn)行了總結(jié)與分析。

二、各高校內(nèi)部控制建設(shè)的基本情況

（一）組織領(lǐng)導(dǎo)

此次調(diào)研的五所高校在推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)的過程中，采用以校長為核心的多層次組織領(lǐng)導(dǎo)體系。首先，各校建立了內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組。由校長任組長，副校長、紀(jì)委書記、總會計師等重要領(lǐng)導(dǎo)任副組長或執(zhí)行組長。內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組的成立有效保證了內(nèi)部控制建設(shè)在全校范圍內(nèi)得到高度重視，為內(nèi)控工作的建設(shè)建立了良好的領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)。其次，在內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組下成立內(nèi)部控制建設(shè)辦公室或工作小組，主要由涉及預(yù)算管理、收支管理、采購管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目管理和合同管理等經(jīng)濟業(yè)務(wù)的部門主要負(fù)責(zé)人組成，內(nèi)控辦公室或工作小組主要負(fù)責(zé)內(nèi)部控制工作的具體實施和推進(jìn)。其次，內(nèi)部控制建設(shè)的日常工作主要由牽頭部門來完成，負(fù)責(zé)工作環(huán)節(jié)中的溝通與上傳下達(dá)。此外，在內(nèi)部建設(shè)過程中部分高校進(jìn)一步加強了對內(nèi)部控制建設(shè)的實施過程及其運行的有效性的監(jiān)督和評價，在組織機構(gòu)中增加了監(jiān)督職能，該職能由審計處來完成。

（二）內(nèi)部控制建設(shè)的流程與方式

在內(nèi)部控制建設(shè)流程方面各高校基本一致。根據(jù)財政部和教育部相關(guān)文件及規(guī)范，各高校從實際的工作需求出發(fā)，在充分溝通的基礎(chǔ)上，根據(jù)自身的具體情況設(shè)定內(nèi)部控制建設(shè)目標(biāo)、制定內(nèi)部控制工作方案、梳理業(yè)務(wù)流程、識別關(guān)鍵流程的風(fēng)險、提出風(fēng)險控制措施、形成內(nèi)部控制的相關(guān)文件。各部門在工作過程中將內(nèi)部控制制度和操作規(guī)程進(jìn)一步調(diào)整與完善，最終形成內(nèi)部控制成果，并將其最終落實。此處值得一提的是，北京化工大學(xué)在流程梳理之前進(jìn)行了制度的梳理，將存在沖突和不完善的地方進(jìn)一步修改和補充，以制度為抓手進(jìn)行頂層設(shè)計。通過此項工作的實施明確現(xiàn)有制度的總體情況和制度應(yīng)進(jìn)行修訂和補充的情況，同時明確了各項工作的責(zé)任主體，對內(nèi)部控制進(jìn)行了總體規(guī)劃。

在內(nèi)部控制的建設(shè)方式的選擇上主要有兩種：一、采用招投標(biāo)引進(jìn)第三方即會計師事務(wù)所進(jìn)行建設(shè)；二、采用自行建設(shè)的方式進(jìn)行建設(shè)。而兩種建設(shè)方式都有其優(yōu)勢和不足之處。

第三方的引入可以使高校以更為客觀的眼光審視現(xiàn)存的制度和流程，并且第三方在流程梳理上更為專業(yè)和全面，利用其專業(yè)技能也更好地使高校自身不因此項工作的進(jìn)行而影響日常工作的安排。然而，第三方會計師事務(wù)所往往不能全面了解各高校的特點，其所制定的內(nèi)部控制的規(guī)范難以完全貼合高校運行的實際情況。而采用才行建設(shè)方式進(jìn)行內(nèi)部控制則能更符合高校自身運行的實際情況，但自行建設(shè)耗費大量的人力和時間成本，在進(jìn)行溝通的過程中也存在更多的困難。

（三）內(nèi)部控制的建設(shè)內(nèi)容

此次調(diào)研對象的內(nèi)部控制建設(shè)在現(xiàn)階段主要圍繞預(yù)算管理、收支管理、采購管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目管理和合同管理等六大方面進(jìn)行，著重對此類經(jīng)濟活動進(jìn)行流程梳理與風(fēng)險控制，著力降低重大經(jīng)濟業(yè)務(wù)的風(fēng)險，并且各高校采用分階段的方式逐步推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)。

截止調(diào)研結(jié)束，中國人民大學(xué)已完成了內(nèi)部控制建設(shè)的第一階段，將六大經(jīng)濟業(yè)務(wù)的流程、崗位、職責(zé)、關(guān)鍵點等方面進(jìn)行梳理，并建立了相應(yīng)的風(fēng)險控制措施，其預(yù)期第二階段的建設(shè)將會把各大院系和附屬單位納入內(nèi)部控制的規(guī)范中。北京化工大學(xué)在建設(shè)過程中提出“制度流程化、流程表單化、表單信息化、信息平臺化”的內(nèi)控建設(shè)思路，目前其內(nèi)部控制推進(jìn)到第三階段。在第一階段通過了內(nèi)部控制建設(shè)方案，構(gòu)建了內(nèi)部控制建設(shè)組織體系，從單位層面、業(yè)務(wù)層面和監(jiān)督層面開展工作；第二階段的主要工作就是將制度進(jìn)行梳理和完善，并將制度流程化，將流程表單化，形成了內(nèi)部控制工作流程規(guī)范和風(fēng)險控制措施；第三階段的主要任務(wù)是進(jìn)一步完善信息化，預(yù)計將預(yù)算管理、收支管理和合同管理的信息平臺進(jìn)一步完善，并試圖將已有的信息系統(tǒng)聯(lián)系起來形成信息平臺。北京國家會計學(xué)院已基本建立內(nèi)部控制體系，形成內(nèi)部控制規(guī)范、九大操作規(guī)范和高風(fēng)險業(yè)務(wù)專項辦法，目前該校已進(jìn)入內(nèi)部控制體系的第二輪修訂，擬將現(xiàn)有的規(guī)范進(jìn)一步完善并新納入三大高風(fēng)險業(yè)務(wù)專項辦法。北京國家會計學(xué)院在內(nèi)部控制建設(shè)過程中較好地運用信息化手段，已將完善的內(nèi)部控制流程納入信息系統(tǒng)，實現(xiàn)了預(yù)算管理的從審批到支出控制的全過程信息化管理。中央財經(jīng)大學(xué)和北京工商大學(xué)到現(xiàn)階段均已完成六大經(jīng)濟業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制建設(shè)。

從調(diào)研結(jié)果來看，內(nèi)部控制建設(shè)總的趨勢將從六大經(jīng)濟業(yè)務(wù)領(lǐng)域擴展到高校運行的其他領(lǐng)域，六大經(jīng)濟業(yè)務(wù)內(nèi)部控制的建設(shè)和完善將為高校建設(shè)整體內(nèi)部控制體系奠定良好堅實的基礎(chǔ)。

三、內(nèi)部控制建設(shè)過程中存在的問題

第一，高校內(nèi)部控制建設(shè)的初期各單位人員認(rèn)識不足、參與熱情不高。除財務(wù)、審計等具體執(zhí)行部門外，其他相關(guān)職能部門對內(nèi)部控制存在或多或少的抵觸情緒，這使得內(nèi)部控制在推行過程中存在較大的阻力，需要進(jìn)行多次宣傳貫徹與大量溝通，內(nèi)部控制建設(shè)進(jìn)度也因此而推延。此次調(diào)研的高校中有的高校其內(nèi)控控制建設(shè)的實際實施與其建設(shè)方案預(yù)期的進(jìn)度存在較大差異，甚至有延期一年的情況。造成這一問題的原因很多，主要有：內(nèi)部控制的建設(shè)可能使得各單位人員改變原有的工作方式和工作習(xí)慣，造成人們心理上的不適應(yīng)，加之現(xiàn)有的工作任務(wù)繁重且缺乏相應(yīng)的專業(yè)技能，這都使得人們在工作過程中產(chǎn)生抵觸情緒。

第二，預(yù)算控制制度相對薄弱。預(yù)算控制是內(nèi)部控制的核心環(huán)節(jié)，隨著部門預(yù)算改革的推進(jìn)，高校的預(yù)算控制得到了一定程度加強，但仍然比較薄弱。此次調(diào)研中北京化工大學(xué)和北京國家會計學(xué)院做到了科目控制，其他高校的預(yù)算編制比較粗糙，沒有細(xì)化到具體項目，預(yù)算支出不能逐筆進(jìn)行核定。此外，預(yù)算的編制計劃性不強，資金使用缺乏預(yù)見性，高校預(yù)算執(zhí)行壓力較大，削弱了預(yù)算的約束控制力，也因此削弱了預(yù)算控制對內(nèi)部控制的重要作用。

第三，信息系統(tǒng)的建設(shè)存在較大的困難。信息系統(tǒng)是內(nèi)部控制的重要手段，信息技術(shù)的發(fā)展進(jìn)一步促進(jìn)了信息的溝通與交流，有助于內(nèi)部控制的建設(shè)與完善，然而在信息系統(tǒng)的建設(shè)中各高校依然面臨較大的挑戰(zhàn)。此次調(diào)研的對象中北京國家會計學(xué)院基本上建立起較為全面的內(nèi)部控制系統(tǒng)，將內(nèi)部控制流程納入信息系統(tǒng)，一定程度上實現(xiàn)了信息的共享。然而，其他高校的信息系統(tǒng)控制依然局限于業(yè)務(wù)部門內(nèi)部，尚未解決信息的互聯(lián)共享問題，信息系統(tǒng)平臺的建設(shè)還需付出更多的努力。

四、加強高校內(nèi)部控制建設(shè)的幾點建議

（一）在全校范圍內(nèi)形成建設(shè)內(nèi)部控制體系的共識

要在全校范圍內(nèi)形成建設(shè)內(nèi)部控制體系的共識，就必須使包括學(xué)校管理高層、各職能部門和基層單位在內(nèi)的全體工作人員樹立內(nèi)部控制意識。首先高校管理高層必須統(tǒng)一認(rèn)識，意識到內(nèi)部控制對學(xué)校發(fā)展的重要性。內(nèi)部控制最重要的是各部門各層次的參與，其中學(xué)校管理層的態(tài)度對內(nèi)部控制起著決定性作用，因此，高校領(lǐng)導(dǎo)必須率先垂范，內(nèi)部控制意識才能樹立起來。其次，高校各職能部門負(fù)責(zé)人必須牢固樹立內(nèi)部控制意識，內(nèi)部控制并非僅僅是校長和財務(wù)部門的專責(zé)，而是全體中層領(lǐng)導(dǎo)干部防范風(fēng)險的重要手段和科學(xué)決策的重要依據(jù)，應(yīng)牢固樹立風(fēng)險意識、制度意識、責(zé)任意識。最后，基層組織、單位乃至教職工更應(yīng)把遵循內(nèi)部控制作為行動指南，并自覺遵守執(zhí)行內(nèi)部控制制度，這樣才能把內(nèi)部控制落實到實處?？傊瑑?nèi)部控制的建設(shè)和執(zhí)行需要全校教職員工的共同參與和努力，只有這樣才能把內(nèi)部控制落到實處，管理才能出成效。

（二）加強溝通并建立內(nèi)部控制獎懲機制

在內(nèi)部控制建設(shè)的過程中，要鼓勵全體教職員工的參與，鼓勵沖突領(lǐng)域的對話，鼓勵大家提出問題并進(jìn)行充分的討論，這樣有助于大家積極參與內(nèi)部控制的建設(shè)，加強對內(nèi)部控制建設(shè)的必要性的認(rèn)識，減少建設(shè)過程中的障礙，并促進(jìn)新的工作流程加以鞏固，將內(nèi)部控制的成果進(jìn)一步落實到實際的工作中。此外，如果引進(jìn)第三方進(jìn)行內(nèi)部控制的建設(shè)，還應(yīng)該加強與第三方的溝通。通過充分的溝通，第三方會計師事務(wù)所才可能了解該校的運行實際，內(nèi)部控制的設(shè)計才能更好地融入學(xué)校內(nèi)部控制的整體環(huán)境和整個業(yè)務(wù)流程中，第三方在內(nèi)部控制建設(shè)過程中的作用才能更好地發(fā)揮。

為加強監(jiān)督檢查的力度和效果，高校在內(nèi)部控制江蘇過程中可以將監(jiān)督檢查結(jié)果、內(nèi)部控制自我評價情況和注冊會計師審計情況相結(jié)合，探索建立與高校內(nèi)控建設(shè)情況相掛鉤的獎懲機制。與新制度相聯(lián)系的獎懲制度將促進(jìn)新制度和新的工作方式在實際工作中強化，在全校范圍內(nèi)形成內(nèi)部控制建設(shè)的氛圍和共識。

（三）強化內(nèi)部審計的監(jiān)督作用

為確保內(nèi)部控制有效運行，及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制的缺陷，提出和實施改進(jìn)方案，應(yīng)建立高校內(nèi)部控制評價機制，開展高校內(nèi)部控制的評價工作。高校內(nèi)部控制制度主要是通過各職能部門、二級學(xué)院的業(yè)務(wù)活動來實施的，他們貫徹實施內(nèi)部控制基本規(guī)范工作的情況直接決定著內(nèi)部控制實施的效果，建立有效的內(nèi)部控制評價機制才能保證內(nèi)部控制建設(shè)和實施的有效性。此外，還應(yīng)將年度考核評納入監(jiān)督評價體系，以促進(jìn)內(nèi)部控制有效運行的持續(xù)改進(jìn)。因此，在建立內(nèi)部控制評價機制中，應(yīng)充分發(fā)揮高校審計部門的作用，強化內(nèi)部審計的監(jiān)督作用。

（四）注重適宜性原則和成本效益原則

高校內(nèi)部控制的建設(shè)應(yīng)當(dāng)本著適宜性原則和成本效益原則進(jìn)行。內(nèi)部控制的建設(shè)應(yīng)該和高校的整體規(guī)模、經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動和風(fēng)險水平等相適應(yīng)，并隨著情況的變化及時加以調(diào)整，制定適合高校自身運行與發(fā)展的內(nèi)部控制措施應(yīng)將適宜性原則融入高校內(nèi)部控制建設(shè)的全過程。內(nèi)部控制的建設(shè)還應(yīng)當(dāng)權(quán)衡實施成本與預(yù)期效益、有效控制和工作效率的問題，以適當(dāng)?shù)某杀緦崿F(xiàn)內(nèi)部控制，以適當(dāng)?shù)目刂票ＷC工作效率，更好地實現(xiàn)成本與效益、控制與效率的平衡，最大限度地發(fā)揮內(nèi)部控制在高校治理中的作用。

五、小結(jié)

內(nèi)部控制的建設(shè)有助于推進(jìn)高校治理結(jié)構(gòu)改革，有利于加強與提高高校管理水平，有助于滿足現(xiàn)代高校建設(shè)和發(fā)展的要求。內(nèi)部控制應(yīng)屬于事前、事中的主動監(jiān)督與控制，是預(yù)防性措施，有利于及早發(fā)現(xiàn)問題，及時糾正、防微杜漸，造成的經(jīng)濟損失較小，有效地保障高校運行的效率與安全。內(nèi)部控制規(guī)范的建立，將使高校的管理模式發(fā)生根本變化，進(jìn)入“科學(xué)化、制度化、規(guī)范化”的新模式，大大提高管理水平，達(dá)成滿足現(xiàn)實需求的“長效治理、標(biāo)本兼治”的目標(biāo)。注重制度建設(shè)，堅持依法治校，是現(xiàn)代高校治理的制度保障和必然要求，內(nèi)部控制制度的建設(shè)也必然成為高校現(xiàn)代化治理的重頭戲。

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