我國盤查制度的完善

張靖

摘 要：在我國人口流動加大、戶籍制度變革的背景下，盤查是一種行之有效的行政措施。但是，我國盤查制度在程序設(shè)計(jì)和執(zhí)行方面還存在問題，在我國盤查程序加入攔停使得該程序能應(yīng)對更多情況。此外，盤查啟動條件的放寬和為盤查過程的強(qiáng)制手段設(shè)置具體情境有利于我國盤查制度的完善。

關(guān)鍵詞：盤查；行政執(zhí)法；行政強(qiáng)制

一、盤查是一種行之有效的行政措施

（一）時(shí)代背景

盤查制度在我國的出現(xiàn)是伴隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌發(fā)生的，這種經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型對我國的影響就是：區(qū)域間經(jīng)濟(jì)差異顯現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展快的地區(qū)吸引著經(jīng)濟(jì)發(fā)展較慢地區(qū)的人們，再加上人口政策的放寬，人口流動加快。在經(jīng)濟(jì)型人口快速流動的情況下，以往在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的群防群治措施不再適應(yīng)現(xiàn)實(shí)管理。伴隨著南來北往的人流，流動人口作案、異地作案、流竄作案等問題日益突出，引發(fā)政府、媒體和公眾對制度的反思。盤查制度在這種情況下誕生了。

公安部《關(guān)于組建城市治安巡邏網(wǎng)的意見》（1986年7月1日）、《城市人民警察巡邏規(guī)定》（1994年2月24日公安部發(fā)布）、公安部《關(guān)于強(qiáng)化槍支彈藥管理的通知》（1994年8月22日）等公安部規(guī)章和文件率先規(guī)定了警察的盤查權(quán)。1995年《人民警察法》第9條對此項(xiàng)權(quán)限作了進(jìn)一步的確認(rèn)和規(guī)范。公安部《關(guān)于公安機(jī)關(guān)執(zhí)行<人民警察法>有關(guān)問題的解釋》（1995年7月15日）對盤問、檢查作了比較詳細(xì)的解釋。2002年、2004年公安部又發(fā)布了《公安機(jī)關(guān)實(shí)施留置措施備案規(guī)定》 《公安機(jī)關(guān)適用繼續(xù)盤問規(guī)定》（第75號公安部令）。2008年我國出臺了《公安機(jī)關(guān)人民警察盤查規(guī)范》。2012年修動《人民警察法》時(shí)沒有觸及、更改原制度。

從我國盤查制度建立發(fā)展軌跡來看，我國的盤查制度經(jīng)歷了由規(guī)范性文件到法律確認(rèn)再到行政解釋的過程，積累了許多實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，不斷趨于完善成熟。

（二）現(xiàn)實(shí)效果

雖然盤查制度是適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況而生，但并非是我國首創(chuàng)，世界上很多國家警察法都賦予了警察這項(xiàng)重要權(quán)力。日本的“職務(wù)詢問”制度，美國的“阻攔與拍打”、英國的“阻攔與搜索”和德國的“作為強(qiáng)制性處分的查驗(yàn)身份”，其實(shí)質(zhì)都是盤查制度，只是稱呼不同而已?？梢哉f，盤查是市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的一種必然產(chǎn)生的警務(wù)活動，并且被實(shí)踐證明是行之有效的。

在打擊流動人口作案上，盤查發(fā)揮著較大的作用。據(jù)北京市公安局公交總隊(duì)的統(tǒng)計(jì)，自2004年7月公共交通安全保衛(wèi)總隊(duì)成立至2005年5月，通過在地鐵內(nèi)的巡邏盤查，民警查處治安案件8000余件、刑事案件10余起，治安拘留900余人、刑事拘留10余人。2005年1月至8月，北京巡警共抓獲各類犯罪嫌疑人5萬余人，僅8月就抓獲1萬余人，其中通過盤查抓獲5541人，占巡警系統(tǒng)抓獲總數(shù)的54%。

盤查制度在我國被證明是一項(xiàng)行之有效的警務(wù)制度，對維持社會秩序穩(wěn)定和讓公眾獲得社會安全感具有極其重要的作用。但是，值得一提的是，盤查制度在我國依就不是十分完善，通過對雷洋案的分析更能清楚的看到這一點(diǎn)。

二、我國盤查制度存在的幾個(gè)問題

（一）盤查程序不夠完善

《中華人民共和國警察法》第二章第9條：“為維護(hù)社會治安秩序，公安機(jī)關(guān)的人民警察對有違法犯罪嫌疑的人員，經(jīng)出示相應(yīng)證件，可以當(dāng)場盤問、檢查?！薄豆矙C(jī)關(guān)人民警察盤查規(guī)范》第四條規(guī)定：“民警執(zhí)行盤查任務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)著制服服裝；未著制式服裝的，應(yīng)當(dāng)出示人民警察證；應(yīng)當(dāng)向北盤查人敬禮并告知：‘我是×××（單位）民警，現(xiàn)依法對你進(jìn)行檢查，請你配合。盤查排除違法犯罪嫌疑的，民警應(yīng)當(dāng)向被盤查人敬禮，并說‘謝謝你的合作，禮貌讓其離去?！边@些法律法規(guī)中都沒有規(guī)定攔停制度，攔停，就是通過一定方式組織當(dāng)事人繼續(xù)前進(jìn)并停留以完成盤問、檢查的環(huán)節(jié)，其實(shí)應(yīng)該是盤查程序中的必備環(huán)節(jié)，國外各國都將攔停明確規(guī)定在了盤查的程序中，如日本盤查的程序?yàn)椤皵r停、詢問、搜索、同行”，韓國的程序?yàn)椤皵r停、詢問、同行”，德國盤查的程序?yàn)椤皵r停，詢問，留置、搜索”，美國盤查的程序?yàn)椤皵r停、盤問、拍擊檢查、查驗(yàn)身份、同行、扣押、逮捕”。雖一般認(rèn)為我國的攔停包含在盤問和檢查中，但是攔停直接與使用實(shí)力相關(guān)聯(lián)，所以我認(rèn)為對攔停手段的規(guī)定是非常必要的。

在“雷洋案”中，據(jù)警方提供的信息，雷洋在經(jīng)盤問之前就激烈反抗不愿意配合，那么在這種情況下是否可以使用實(shí)力進(jìn)行控制？這個(gè)問題便涉及到攔停究竟應(yīng)該如何實(shí)施的問題，在遇到像雷洋這種拒絕停下來接受詢問的情況下，警察能否使用實(shí)力？因此，如何完善我國的盤查制度，完善盤查程序是個(gè)很重要的方面，其中尤其要注意對攔停的研究。

（二）缺乏具體可操作的規(guī)則

我國雖然目前有《關(guān)于公安機(jī)關(guān)執(zhí)行<人民警察法>有關(guān)問題的解釋》、《公安機(jī)關(guān)實(shí)施留置措施備案規(guī)定》、 《公安機(jī)關(guān)適用繼續(xù)盤問規(guī)定》、《公安機(jī)關(guān)人民警察盤查規(guī)范》等法律規(guī)范對警察盤查行為進(jìn)行規(guī)制和指導(dǎo)，但是仍然缺乏具體可操作的行為規(guī)則。例如盤問的啟動條件，公安部《關(guān)于組建城市治安巡邏網(wǎng)的意見》中規(guī)定的是“盤查形跡可疑人員”，到了《城市人民警察巡邏規(guī)定》沒有再采用“形跡可疑”，而是改換成“有違法犯罪嫌疑”?！度嗣窬旆ā罚?995年）也采用了“有違法犯罪嫌疑”。但是，在公安部《關(guān)于公安機(jī)關(guān)執(zhí)行<人民警察法>有關(guān)問題的解釋》（1995年）卻并列適用了“形跡可疑、”“有違法犯罪嫌疑”。其實(shí)，無論是“形跡可疑”還是“有違法犯罪嫌疑”都是不確定詞匯，都要依靠警察的經(jīng)驗(yàn)和業(yè)務(wù)水平，不能稱作是具體可操作的規(guī)則。還如，對盤查具體措施能否強(qiáng)制實(shí)施缺少規(guī)定，對強(qiáng)制實(shí)施的程度缺乏規(guī)定。其實(shí)，由于雷洋案沒有留下現(xiàn)場執(zhí)法記錄，因此沒有證據(jù)證明雷洋是在攔停階段反抗還是在盤問的過程中進(jìn)行反抗，若是雷洋在盤問進(jìn)行完畢警察認(rèn)為其有進(jìn)行繼續(xù)盤問的必要將其強(qiáng)制帶往派出所的過程中進(jìn)行反抗，這種情況下警察可以采取強(qiáng)制措施嗎？強(qiáng)制的限度在哪里？或者警察在盤問過程中遇到被盤問人或其同伙的反抗可以采取強(qiáng)制措施嗎？限度在哪里？這些問題都是涉及到當(dāng)事人人身利益的問題，卻沒有具體可操作的規(guī)則，這樣警察在執(zhí)法的過程中很難把握限度。

三、關(guān)于完善我國盤問制度的幾點(diǎn)建議

（一）將攔停環(huán)節(jié)加入盤問的程序中

攔停是盤問程序啟動的必經(jīng)階段，現(xiàn)行法律規(guī)定的盤問程序不能夠解決所有的情況，如遇被盤問人不配合盤問、不愿意停留甚至激烈反抗的情況，則現(xiàn)行盤問程序存在制度缺失。將攔停環(huán)節(jié)加入盤問程序，首先要解決的是警察如遇反抗執(zhí)法應(yīng)不應(yīng)該使用強(qiáng)制措施的問題。

對于拒絕回答的被盤查人，是否可以處罰？（下轉(zhuǎn)第頁）（上接第頁）從實(shí)踐上看，有以下幾種模式：①不得處罰。在Kolender V. Lawson案中，大法官Brennan表示，被盤查人有權(quán)拒絕回答并不受強(qiáng)迫，不得因?yàn)樾惺箼?quán)利而遭受處罰。否則，違憲。②可以處罰。我國臺灣地區(qū)“社會秩序維護(hù)法”第67條第1項(xiàng)第2款規(guī)定，拒絕回答的，要遭致處罰。③允許逮捕。比如，美國的Hiibel v. Sixth Judicial District Court of Nevada案就是一例，但這必須結(jié)合當(dāng)時(shí)特定的情境進(jìn)行判斷。我認(rèn)為攔停階段的執(zhí)法手段應(yīng)該注重公民個(gè)人自由的保護(hù)，因?yàn)楸P問啟動的條件僅僅是懷疑，此時(shí)公共利益是否受到威脅還處于不確定的狀態(tài)，而個(gè)人自由的保護(hù)卻是迫在眉睫。在這種前提下，警察在攔停階段是不宜使用強(qiáng)制手段的，但是也有例外情況，就是在當(dāng)事人被相當(dāng)懷疑為違法犯罪分子，比如類似通緝犯、獲得較為準(zhǔn)確的線報(bào)等情況而被盤問人反抗時(shí)可以使用強(qiáng)制措施。

（二）明確規(guī)定具體可操作規(guī)則

法律出臺后執(zhí)法部門必定有自己的執(zhí)法手冊或者執(zhí)法程式，只是一般不對外公開，只有執(zhí)法人員知悉。這會出現(xiàn)執(zhí)法手段地域化和不確定化的現(xiàn)象，與其這樣，不如明確規(guī)定具體可操作的規(guī)則，警察執(zhí)法過程中依法遵守。規(guī)則的制定主要涉及兩個(gè)方面：盤問的啟動和強(qiáng)制手段的使用條件。

盤查程序的啟動理由在美國經(jīng)歷了從“相當(dāng)理由”到“合理懷疑”的演變，展現(xiàn)了啟動理由由嚴(yán)格到寬松的趨勢。其實(shí)，“相當(dāng)理由”和“合理懷疑”也是不可量化的標(biāo)準(zhǔn)，這似乎證明了盤問程序的啟動是一個(gè)無法確定化的命題。筆者認(rèn)為，盤問的啟動程序不應(yīng)該設(shè)置的過于嚴(yán)格，以寬松為宜。由于盤問本身是一種行政行為，應(yīng)遵守效率原則，強(qiáng)調(diào)即時(shí)性，過于嚴(yán)格的啟動程序不利于發(fā)揮盤問的作用。為了防止警察濫用盤查權(quán)，個(gè)案中如果警察的判斷超過了公眾的可容忍度，則可以提起行政訴訟，由警察來想法官說明盤查的理由。

而強(qiáng)制手段的使用由于涉及公民人身利益，應(yīng)該慎重使用，除了限定在特定懷疑對象的范圍內(nèi)，還應(yīng)該對使用的條件作出具體規(guī)定，最好采取列舉式立法的方式，以免外延過大在執(zhí)法過程中被濫用。

參考文獻(xiàn)：

[1]余凌云.《警察法講義》.法律出版社，2015年版.

[2]余凌云.《警察行政強(qiáng)制的理論與實(shí)踐》第二版.中國人民公安大學(xué)出版社，2007年版.

[3]章劍生.《現(xiàn)代行政法基本理論.法律出版社，2008年版.

[4]余凌云.《警察行政權(quán)力的規(guī)范與救濟(jì)》.中國人民公安大學(xué)出版社，2002年版.

[5]李斌杰.《公安行政強(qiáng)制措施236問》.中國法制出版社，2006年版.

[6]應(yīng)松年主編.《行政行為法》.人民出版社，1993年版.

[7]《公安行政執(zhí)法全書》.中國法制出版社，2013年版.