我國(guó)權(quán)力清單制度的探究

摘 要：近年，權(quán)力清單現(xiàn)已成為一個(gè)熱門話題，權(quán)力清單制度也是黨中央領(lǐng)導(dǎo)的施政重點(diǎn)。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《意見(jiàn)》指出，省級(jí)政府在2015年年底前、市縣兩級(jí)政府在2016年年底前都要基本完成權(quán)力清單的公布工作。本文從權(quán)力清單制度的概念和爭(zhēng)議焦點(diǎn)出發(fā)，在分析總結(jié)我國(guó)權(quán)力清單制度存在的問(wèn)題之后，提出了相應(yīng)的完善措施。

關(guān)鍵詞：權(quán)力清單；概念；完善措施

一、權(quán)力清單制度概念

目前雖然很多地方已經(jīng)對(duì)權(quán)力清單制度進(jìn)行了積極探索和實(shí)踐，但目前關(guān)于權(quán)力清單制度在理論上并沒(méi)有形成較為完善的體系。關(guān)于權(quán)力清單制度的概念，我國(guó)學(xué)者有著各自不同的認(rèn)識(shí)：

有學(xué)者認(rèn)為，權(quán)力清單制度是指政府及其職能部門將公權(quán)力進(jìn)行細(xì)化梳理，由此制定成一張“清單”，詳細(xì)說(shuō)明每項(xiàng)權(quán)力的職能權(quán)限、流程等，事實(shí)上是說(shuō)明行政權(quán)力所涉及的領(lǐng)域和范圍。有學(xué)者認(rèn)為，權(quán)力清單是針對(duì)權(quán)力的革命，以“清權(quán)、確權(quán)、配權(quán)、曬權(quán)和制權(quán)”為核心，用清單的形式，將職權(quán)、執(zhí)行主體、法律依據(jù)和具體流程等內(nèi)容列舉出來(lái)，進(jìn)行公開(kāi)，實(shí)質(zhì)是將公權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。筆者認(rèn)為，權(quán)力清單制度是將各級(jí)政府及其工作部門的行政職權(quán)依法定原則進(jìn)行梳理和統(tǒng)計(jì)，在此基礎(chǔ)上，將行使主體和依據(jù)、權(quán)力范圍和流程等內(nèi)容，通過(guò)清單一一列舉，進(jìn)行公開(kāi)，讓權(quán)力置于社會(huì)監(jiān)督之下的一種制度。

二、權(quán)力清單制度的爭(zhēng)議焦點(diǎn)

概括起來(lái)，權(quán)力清單制度主要涉及以下幾方面的基本問(wèn)題：

1.政府是否是權(quán)力清單的制定主體，能否自行確定清單的內(nèi)容

根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，行政職權(quán)應(yīng)符合法定原則，其來(lái)源于憲法、法律、行政法規(guī)以及其他相關(guān)規(guī)性法律文件。政府非公權(quán)力來(lái)源，政府的權(quán)力來(lái)自于憲法法律的規(guī)定，從根本上來(lái)說(shuō)是來(lái)自于人民擁護(hù)。權(quán)力清單制度并非給予政府“自我設(shè)權(quán)”的機(jī)會(huì)，而是要求政府厘清其已經(jīng)獲得的權(quán)力范圍。法律規(guī)范才是根本，政府不能任意設(shè)置權(quán)力清單的內(nèi)容，任何與法律規(guī)定相抵觸的內(nèi)容都是違法的。在制定清單中，政府應(yīng)該作為積極參與者。

2.權(quán)力清單是否可以用依清單行政代替依法行政

根據(jù)職權(quán)法定原則，行政機(jī)關(guān)在通過(guò)權(quán)力清單調(diào)整行政職權(quán)及其行使的程序時(shí)都應(yīng)嚴(yán)格遵守依法行政的原則，不能將權(quán)力超越法律之上。清單只是對(duì)公權(quán)力的梳理，即使沒(méi)有權(quán)力清單，行政機(jī)關(guān)也可以依據(jù)已有的“立法性規(guī)范”行使職權(quán)，履行職責(zé)。如果權(quán)力清單未將一項(xiàng)法律規(guī)定的權(quán)力列入清單并予以公布，此項(xiàng)權(quán)力就不能行使，那么就將會(huì)造成行政機(jī)關(guān)的不能作為。行政機(jī)關(guān)不能作為的后果，直接涉及到公共利益。

3.權(quán)力清單是否是行政規(guī)范性文件

權(quán)力清單不應(yīng)作為規(guī)范性文件，它是政務(wù)公開(kāi)信息的一種。行政規(guī)范性文件通常以“通知”、“公告”、“意見(jiàn)”等形式發(fā)布。將權(quán)力清單視為行政規(guī)范性文件，容易造成權(quán)力清單凌駕法律之上的局面?！墩畔⒐_(kāi)條例》第10條將行政法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件單列為重點(diǎn)公開(kāi)政府信息中的一項(xiàng)，而將行政許可有關(guān)的公開(kāi)列為了另一項(xiàng)，兩者構(gòu)成完全不同的兩類政府信息。權(quán)力清單目前通常以網(wǎng)站的形式公布。

三、權(quán)力清單制度存在的問(wèn)題

1.權(quán)力清單內(nèi)容缺乏統(tǒng)一規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)

因?yàn)橹贫ㄇ鍐螛?biāo)準(zhǔn)不一，單從目前我國(guó)各地政府公開(kāi)的權(quán)力清單來(lái)講，其清單各有不同，差別較大。并且由于清單一般由權(quán)力行使者公布，其具體內(nèi)容詳盡程度不一。例如有的公開(kāi)的內(nèi)容很籠統(tǒng)，不詳細(xì)具體；有的添加“其他事項(xiàng)”為兜底條款；有的看似減少了很多權(quán)力事項(xiàng)，事實(shí)上是集中強(qiáng)權(quán)力，或者增加了法律沒(méi)有規(guī)定的其他權(quán)力。

2.權(quán)力清單制定主體權(quán)限不明

根據(jù)目前地方政府的清單來(lái)看，通常為政府直接負(fù)責(zé)，省級(jí)政府及其部門的權(quán)力清單由省人民政府編制；縣級(jí)政府及其部門的權(quán)力清單由縣人民政府負(fù)責(zé)。各地政府通常通過(guò)法制辦來(lái)公布權(quán)力清單。這種政府部門自己編制公布的方式，當(dāng)然會(huì)出現(xiàn)邊梳理邊增加、把權(quán)力事項(xiàng)捆扎打包等問(wèn)題。因此清單的制定缺少一個(gè)外部權(quán)威的約束力。

3.權(quán)力清單制度缺乏相應(yīng)責(zé)任和有效監(jiān)督

有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)須監(jiān)督。實(shí)踐中，各地政府的權(quán)力清單內(nèi)容雖然包括內(nèi)容和程序，但并未明確未按清單行事的法律后果。公民如何對(duì)清單的有效實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督也無(wú)法實(shí)現(xiàn)，怎樣有效發(fā)揮公民監(jiān)督的作用也需要進(jìn)一步解決。

4.法律適時(shí)變化與權(quán)力清單滯后性

權(quán)力清單本身源于其背后的法律、法規(guī)而設(shè)定形成的，而法律法規(guī)會(huì)因適應(yīng)社會(huì)發(fā)展不斷變化，由此相關(guān)的行政項(xiàng)目也會(huì)隨之變化。因此以職權(quán)法定為指導(dǎo)的權(quán)力清單也必須做出相應(yīng)的調(diào)整，以符合法律的規(guī)定。

四、權(quán)力清單制度的完善建議

1.出臺(tái)相關(guān)條例

條例應(yīng)規(guī)定權(quán)力清單制定主體、主體權(quán)限、程序、范圍，明確權(quán)力清單的效力、與行政規(guī)范性文件關(guān)系、監(jiān)督機(jī)制以及相應(yīng)責(zé)任機(jī)制等。并且，該條例要有強(qiáng)制性的條款和任意性條款，即各個(gè)政府及其工作部門不能隨便更改哪些條款或可以主動(dòng)更改與本地相適應(yīng)的條款，在維護(hù)權(quán)威統(tǒng)一下，又適應(yīng)地方自主選擇的需要。

2.加強(qiáng)責(zé)任約束與有效監(jiān)督機(jī)制

如果在執(zhí)行和落實(shí)權(quán)力清單要求的過(guò)程中有違反權(quán)力清單規(guī)定的行為，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。如果情節(jié)嚴(yán)重的，應(yīng)該承擔(dān)刑事責(zé)任。政府應(yīng)積極履行政務(wù)公開(kāi)，提高權(quán)力運(yùn)行透明度。在權(quán)力清單的制定過(guò)程中，也可以引入聽(tīng)證程序，讓人民群眾發(fā)表意見(jiàn)。還可以召開(kāi)網(wǎng)上聽(tīng)證會(huì)，擴(kuò)大聽(tīng)證的范圍，廣納民意。

3.規(guī)范清單動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制

為適應(yīng)新的法律規(guī)范出臺(tái)，權(quán)力清單必須做出相應(yīng)的調(diào)整，以符合法律規(guī)定。權(quán)力清單的動(dòng)態(tài)調(diào)整需要具備一定的事由，包括：①立法活動(dòng)使得政府權(quán)力事項(xiàng)本身發(fā)生變動(dòng)。②簡(jiǎn)政放權(quán)改革的需要。③本部門自行決定調(diào)整權(quán)力清單的內(nèi)容。在以后的工作實(shí)踐中根據(jù)遇到的問(wèn)題及時(shí)進(jìn)行完善，使權(quán)力清單從理論和實(shí)踐方面看，都能達(dá)到預(yù)期作用。

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作者簡(jiǎn)介：

黃子倩（1991～），女，籍貫河南，揚(yáng)州大學(xué)法學(xué)院法碩非法學(xué)在讀碩士研究生。