我國社會糾紛多元化解機(jī)制的完善研究

董瀟麗　周康源

摘要：社會糾紛多元化解機(jī)制是充分體現(xiàn)國家、社會治理新理念的制度安排，在我國社會經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深化。經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的當(dāng)下，社會利益格局不斷調(diào)整，社會矛盾高發(fā)，因此社會糾紛多元化解機(jī)制的探索研究十分必要且具有現(xiàn)實意義。本文基于現(xiàn)有的理論探索和經(jīng)驗基礎(chǔ)，以河南省許昌市為例，厘清了近年實踐探索發(fā)展的多元化解紛方式的特性，總結(jié)了有益嘗試和創(chuàng)新經(jīng)驗，進(jìn)一步分析了多元化解機(jī)制發(fā)展完善進(jìn)程中的困境，探討了有效實現(xiàn)社會糾紛多元化解機(jī)制的未來發(fā)展。以期在深入貫徹依法治國、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，對完善我國社會糾紛多元化解機(jī)制的制度改革設(shè)計有所裨益。

關(guān)鍵詞：社會矛盾糾紛；多元化解機(jī)制；完善

在我國當(dāng)前社會矛盾糾紛日益多樣化、復(fù)雜化、尖銳化的形勢下，迫切需要以“全民共建共享”理念為指導(dǎo)，打造一套科學(xué)完備的社會矛盾糾紛多元化解機(jī)制。黨的十八屆五中全會提出：“建設(shè)平安中國，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，推進(jìn)社會治理精細(xì)化，構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局?！?015年10月13日，中央在全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十七次會議上，審議通過了《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的意見》。會議指出，完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制，對于保障群眾合法權(quán)益、促進(jìn)社會公平正義具有重要意義。

一、我國社會糾紛多元化解機(jī)制的現(xiàn)狀

（一）整合矛盾調(diào)解專項平臺

矛盾調(diào)解專項平臺，主要是以各地現(xiàn)有的、具備一定專業(yè)經(jīng)驗的矛盾調(diào)解中心和各類調(diào)解委員會、調(diào)解室為依托建立起來的專業(yè)的矛盾調(diào)解專項綜合平臺。以許昌市為例，矛盾調(diào)解專項平臺，主要是以各區(qū)縣已經(jīng)建立的、并有一定工作經(jīng)驗的矛盾調(diào)解中心和人民調(diào)解委員會為依托而整合起來的，目的是實現(xiàn)矛盾糾紛統(tǒng)一受理、分流處理、專項解決機(jī)制，努力形成人民調(diào)解與司法調(diào)解相互銜接、協(xié)作配合的矛盾糾紛調(diào)解專項平臺，逐步將家庭關(guān)系、鄰里糾紛、環(huán)境保護(hù)、消費糾紛、物業(yè)管理等的相關(guān)糾紛集中到專項平臺進(jìn)行調(diào)解。

1.整合有效平臺，集中資源配置。我國在多元化解機(jī)制中應(yīng)積極有效的整合各類平臺并優(yōu)化資源配置，夯實多元化解機(jī)制的基礎(chǔ)。許昌市各縣區(qū)結(jié)合本地實際，努力健全軟、硬件設(shè)施，建立了高標(biāo)準(zhǔn)、多功能的專業(yè)的矛盾調(diào)解中心。各縣區(qū)的專業(yè)人民調(diào)解中心有專職隊伍、有固定經(jīng)費、有規(guī)章制度等，并已經(jīng)受理了大量各類矛盾糾紛，實現(xiàn)了矛盾調(diào)解專項平臺建設(shè)的良好開局。具體如下：禹州市在基層法律服務(wù)所建起了集協(xié)調(diào)管理和調(diào)解于一身的專業(yè)人民調(diào)解綜合平臺：魏都區(qū)以許昌市醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會為依托，建設(shè)專業(yè)人民調(diào)解中心；丁莊辦事處將專業(yè)人民調(diào)解中心與已經(jīng)建立的“說事評理幫幫團(tuán)”和“巧嘴說事”有效銜接起來，開辟了更好的矛盾糾紛收集和化解渠道等。

2.建立規(guī)范制度，健全調(diào)解機(jī)制?？茖W(xué)、規(guī)范、便民的調(diào)解制度是多元糾紛化解機(jī)制長期有效運行的重要保障，國家應(yīng)重視多元化解機(jī)制的制度構(gòu)建和體系建設(shè)。許昌市各縣區(qū)矛盾調(diào)解專項平臺普遍提供“統(tǒng)一窗口、內(nèi)部分流”的便民調(diào)解服務(wù)，建立“統(tǒng)一受理、分流處理、專項解決機(jī)制、限時辦理、監(jiān)督反饋”機(jī)制。在值班考勤、評價反饋、綜合管理等各項制度下，完善一系列、流程化的工作制度，實現(xiàn)矛盾調(diào)解專項平臺的專業(yè)化、綜合化。

3.選配金牌調(diào)解員，壯大調(diào)解力量。工作在矛盾調(diào)解一線的調(diào)解員是我國多元糾紛化解機(jī)制的最終落實及實施效果的保障，國家應(yīng)重視對矛盾糾紛調(diào)解人員的吸引和培養(yǎng)，加強(qiáng)調(diào)解隊伍建設(shè)。許昌市各縣區(qū)在優(yōu)秀人民調(diào)解員的基礎(chǔ)上，還積極組建以各行業(yè)具有行業(yè)專業(yè)背景和法學(xué)、心理學(xué)、社會學(xué)等專業(yè)知識的專家組成的專家?guī)欤趯I(yè)領(lǐng)域不斷著力，以期及時有效地解決各項糾紛，此外在調(diào)解隊伍的建設(shè)過程中，各縣區(qū)十分重視選調(diào)調(diào)解經(jīng)驗豐富、勤勉敬業(yè)、熱心調(diào)解事業(yè)的優(yōu)秀人民調(diào)解員，在隊伍組建之后，強(qiáng)調(diào)專業(yè)人民調(diào)解中要用語文明、舉止得體、服務(wù)高效等，為當(dāng)事人提供一站式人民調(diào)解服務(wù)。

（二）以社區(qū)作為調(diào)解平臺的根本點

從根源上看，社區(qū)矛盾是各種社會矛盾在基層最集中的表現(xiàn)。社區(qū)是政府和社會組織中最基層的工作單位，當(dāng)前已成為大多數(shù)矛盾糾紛的交匯地、直接發(fā)生地。許昌市各縣區(qū)一直在實踐和探索一種行之有效的多元糾紛化解機(jī)制，力求將矛盾解決在內(nèi)部、化解在基層、消除在萌芽，有力地維護(hù)社會穩(wěn)定，促進(jìn)社區(qū)自治。

1.網(wǎng)格化管理延伸服務(wù)觸角。全面實行矛盾調(diào)解網(wǎng)格化管理，不僅體現(xiàn)了我國高效便民的法治思維，提高了矛盾糾紛預(yù)防和化解的效率，還是我國社會管理模式不斷提高的表現(xiàn)。許昌市魏都區(qū)、許昌縣、鄢陵縣、襄城縣、禹州市、長葛市按照無縫覆蓋、動態(tài)調(diào)整、便于管理的要求，將村居（社區(qū)）劃分為四級縱向網(wǎng)格，點面相連，更好地層次化、針對性進(jìn)行調(diào)解服務(wù)，同時推動網(wǎng)格內(nèi)的協(xié)作互助，定期流轉(zhuǎn)服務(wù)、強(qiáng)化交流，實現(xiàn)“人在格中走、事在網(wǎng)中辦”。其中魏都區(qū)還建立了專項信息平臺，將社區(qū)、街道、樓院三個層次，運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云技術(shù)等技術(shù)手段綜合管理。全區(qū)所有人口和所有的房屋、場所均納入平臺管理，形成了一個強(qiáng)大數(shù)據(jù)庫，在信息平臺上進(jìn)行工作調(diào)度和安排。

2.服務(wù)細(xì)節(jié)化，切實保障民生。建立網(wǎng)格服務(wù)機(jī)制和網(wǎng)格排查化解機(jī)制，在網(wǎng)格內(nèi)推行排查小隱患、控制小苗頭、調(diào)處小糾紛、辦理小事務(wù)、解決小問題、整治小環(huán)境等“六小”微服務(wù)。

3.多隊伍群防群治。即村級警務(wù)助理工作隊伍，法制宣傳隊伍，信息收集隊伍，人民調(diào)解隊伍，義務(wù)聯(lián)防工作隊伍，網(wǎng)格聯(lián)防隊伍。

4.多網(wǎng)防控，筑牢立體防控。即社會面巡邏防控網(wǎng)，視頻監(jiān)控技防網(wǎng)，群防群治防控網(wǎng)，出城過濾卡口防控網(wǎng)，網(wǎng)絡(luò)信息防控網(wǎng)，信息收集網(wǎng)，特殊人群關(guān)愛服務(wù)網(wǎng)，安全防范法制教育網(wǎng)。

（三）調(diào)解訴訟無縫銜接

被譽為“東方經(jīng)驗”的調(diào)解制度與訴訟的無縫對接，不僅可以化解矛盾促進(jìn)社會和諧，還可以法院的工作壓力，促進(jìn)法律。政策和群眾利益的平衡。許昌市各縣區(qū)均推出了訴調(diào)對接工作機(jī)制，其中，魏都區(qū)還創(chuàng)新建立了訪調(diào)對接，檢調(diào)對接，實現(xiàn)訴與非訴的無縫對接、快捷化解。訴前先調(diào)解，引導(dǎo)當(dāng)事人不急于進(jìn)行訴訟，到人民調(diào)解中心或行政調(diào)解中心先行調(diào)解：訴中聯(lián)動調(diào)解，適時與鄉(xiāng)村、社區(qū)等各部門進(jìn)行對接，實現(xiàn)聯(lián)動調(diào)解；訴后做好安撫工作，及時向鄉(xiāng)村和部門通報案情，共同向當(dāng)事人作判后釋明工作，實現(xiàn)案結(jié)事好。在司法指導(dǎo)、委托調(diào)解和司法確認(rèn)三大抓手下做好糾紛解決工作。

二、我國基層糾紛多元化解機(jī)制的困境

（一）矛盾多元化解機(jī)制仍以訴訟為主

國家雖積極引導(dǎo)和鼓勵基層糾紛多元化解機(jī)制但事實效果并不理想，矛盾化解仍以訴訟為主，解決方式仍相對單一。雖然許昌市矛盾糾紛多元化解機(jī)制通過網(wǎng)格化管理，已經(jīng)滲透到各縣區(qū)的城市社區(qū)、農(nóng)村社區(qū)、街道和村路。但是作為一個城市，社會階層復(fù)雜，隨著社會利益格局和人們的價值觀念發(fā)生了深刻變化和調(diào)整，人們對于糾紛的利益訴求也更加復(fù)雜，更多的人有糾紛解決的困擾，但是仍然有大部分群眾不知道糾紛解決的多種方法，僅僅對于訴訟較為熟悉。此外，建設(shè)法治社會的呼吁使得民眾對于除訴訟之外的糾紛解決機(jī)制不甚了解，而是動輒采用訴訟的解決方法，這也使得法院的工作壓力越來越大。

（二）人民調(diào)解員的數(shù)量缺乏，調(diào)解隊伍整體素質(zhì)不高

人民調(diào)解制度在我國有著廣泛的群眾基礎(chǔ)，也是人們最能夠認(rèn)同的“說和”的糾紛解決方式，比起訴訟來，是不斷協(xié)商，能夠相對不傷感情的一種糾紛解決方式，同時有著鮮明的中國特色。但是隨著社會的不斷發(fā)展，法治進(jìn)程不斷推進(jìn)，人民調(diào)解制度也面臨著越來越多的挑戰(zhàn)，也顯得越來越力不從心。

人民調(diào)解制度的一大特點就是調(diào)解進(jìn)程的推進(jìn)以及調(diào)解結(jié)果對于調(diào)解員的依賴性過高，同樣的糾紛，不同的調(diào)解員來解決可能結(jié)果大相徑庭，這不符合法治社會的基本初衷，因此人民調(diào)解員的整體素質(zhì)就顯得尤為重要。以許昌市目前的情況來看，人民調(diào)解員大多是有著公益熱情的普通老百姓擔(dān)任，他們更多的是利用傳統(tǒng)文化中的基本道理以及說教的方式對當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解，而不是運用基本的法律法規(guī)等，這對于社會法制的發(fā)展處于不利狀態(tài)，這使得人民調(diào)解工作陷入尷尬。人民調(diào)解工作的另一個重要特征就是其公益性，即其群眾性自治組織的性質(zhì)，這就意味著其供養(yǎng)需要政府、社會等，其資金來源限制性較強(qiáng)，基于我市的情況，對于人民調(diào)解工作的投入顯然很有制約，因此，資金問題也是人民調(diào)解制度進(jìn)步的重要阻礙。

（三）矛盾化解主體分散化，難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一

矛盾往往是由各種原因和條件相互交織而成，經(jīng)常會出現(xiàn)“一果多因”或“一因多果”的復(fù)雜關(guān)聯(lián)，社會矛盾由于社會各個因素的交叉存在，更是使得各類社會矛盾之間相互糾結(jié)疊加、復(fù)雜難解，因而也必然要求矛盾化解體系本身的整體性和統(tǒng)一性。此外我國社會管理是習(xí)慣于將國家公權(quán)力主體凌駕于一切之上，公權(quán)力的管轄范圍幾乎沒有遺漏，這種大包大攬的管理方式很容易不恰當(dāng)?shù)嘏懦渌鐣α?。但是，政府的力量畢竟有限，在?yīng)對復(fù)雜社會矛盾過程中其顯現(xiàn)出來的資源、能力不足也使得其自身公信力不斷下降，這對于糾紛解決百害無利。事實上，現(xiàn)存矛盾化解體系主要采取的是按類型分別應(yīng)對，各個主體之間按照既定工作模式各自為政、各行其是，缺乏有效的綜合協(xié)調(diào)，甚至多個主體之間存在著職能交替疊加或者存在推諉可能。

（四）各類解紛主體銜接協(xié)調(diào)不夠

在現(xiàn)實運作中，訴訟與非訴機(jī)制缺乏應(yīng)有的銜接，訴訟方式過于被青睞，也同時導(dǎo)致非訴方式很難在糾紛解決過程中發(fā)揮應(yīng)有的作用，從而其被重視程度也不斷下降，導(dǎo)致當(dāng)事人在選擇解決方式的時候不會優(yōu)先考慮。此外，在制度中對于非訴和訴訟的銜接也沒有合法規(guī)范的呈現(xiàn)形式，顯得無章可循，使得訴訟中的法官、非訴中的主體機(jī)關(guān)無所適從，既不想過多地照管對方，也確實無法形成良性配合和規(guī)范化的模式。非訴訟解紛方式之間也同樣存在著互補銜接機(jī)制不足的問題，沒有規(guī)范的管理方法和模式，可供選擇的解紛渠道不足，糾紛沖突最終還是進(jìn)入訴訟渠道。

三、完善我國基層糾紛多元化解機(jī)制的建議

（一）加大宣傳多元化理念，提高解紛主體多元化意識

我國社會快速轉(zhuǎn)型發(fā)展使得各類矛盾增多，而現(xiàn)有解紛機(jī)制顯得力不從心，多元化矛盾糾紛解決機(jī)制正體現(xiàn)了國家治理和社會治理新理念的制度安排。正是將糾紛解決權(quán)由國家壟斷逐步向社會回歸，建構(gòu)一套“以訴訟為核心、以調(diào)解為基礎(chǔ)、以社會為依托、以法制為保障”的多元化解紛系統(tǒng)。因此，應(yīng)不斷加強(qiáng)矛盾多元化解機(jī)制的宣傳，使普通百姓更深入地了解各種矛盾糾紛化解的程序、優(yōu)勢和效果，能主動尋求不同的糾紛化解機(jī)制，切實使矛盾多元化解機(jī)制得理念深入人心。

（二）構(gòu)建信息聯(lián)網(wǎng)化糾紛解決機(jī)制

在線糾紛解決機(jī)制（ODR）“是一種將計算機(jī)信息處理功能與便利的通信網(wǎng)絡(luò)相結(jié)合的訴訟外爭議解決模式，是替代性糾紛解決方式（ADR）在網(wǎng)絡(luò)空間的運用?！彪S著互聯(lián)網(wǎng)和電子商務(wù)的飛速發(fā)展，人們的工作生活與網(wǎng)絡(luò)結(jié)合得越加緊密，網(wǎng)絡(luò)和信息化在為人們生活提供高效便捷低廉服務(wù)的同時，也由此產(chǎn)生了新的糾紛和糾紛解決機(jī)制。

1.ODR的充分利用是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的必然要求。隨著移動互聯(lián)網(wǎng)在中國的高速發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)滲入的工作領(lǐng)域和工作模式在不斷改變著傳統(tǒng)的行業(yè)和領(lǐng)域，對于糾紛解決領(lǐng)域也不例外，利用互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行管理已經(jīng)成為國家治理現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。根據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（CNNlC）的第36次全國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展統(tǒng)計報告顯示，截至2016年6月，我國互聯(lián)網(wǎng)普及率為58.4%。手機(jī)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)6.74億。對于推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的來說，納入ODR是糾紛解決機(jī)制現(xiàn)代化的重要變現(xiàn)，ODR是多元糾紛解決機(jī)制的重要一“元”。

2.建立網(wǎng)格與網(wǎng)絡(luò)相互嵌套的多元矛盾化解機(jī)制。ODR作為一種新型的矛盾糾紛化解機(jī)制，其運用過程和運用結(jié)果也是衡量我國糾紛解決成效的重要一環(huán)，決不能排除在外，對于ODR要用較為包容的態(tài)度，在規(guī)范中發(fā)展，同時在發(fā)展的過程中不斷創(chuàng)新規(guī)范方式，讓其更適應(yīng)現(xiàn)在社會的發(fā)展，從而最大限度地發(fā)揮其作用。在互聯(lián)網(wǎng)虛擬世界之外，將既定基層行政區(qū)劃中的街道、社區(qū)、村鎮(zhèn)等基層單位劃分為若干個管理網(wǎng)格，在信訪、公安、司法、工商等政府部門的協(xié)調(diào)配合下，充分調(diào)動各部門的積極性，協(xié)同參與，使多元糾紛解決機(jī)制最大限度地覆蓋更多的普通民眾。從而使糾紛化解在萌芽階段，最大限度地發(fā)揮預(yù)警機(jī)制的重要作用，從而高效及時地化解社會糾紛。

（三）加強(qiáng)人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解的銜接

國家應(yīng)積極支持鼓勵地方加強(qiáng)人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解的銜接。雖然目前許昌市有些縣區(qū)也在嘗試和探索人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解的銜接，但是目前三個調(diào)解之間的銜接還不夠深入，工作尚未完全展開，未能充分發(fā)揮其積極作用。人民調(diào)解與行政調(diào)解的有機(jī)銜接，對于解決具有行政性質(zhì)的案件，如山林權(quán)屬爭議等具有無可替代的最好效果；人民調(diào)解與公安、勞動、農(nóng)林業(yè)等行政部門的民行調(diào)解銜接，是人民調(diào)解可優(yōu)化的最重要領(lǐng)域，這些方面覆蓋了大部分的調(diào)解案件，應(yīng)該予以充分重視；人民調(diào)解與司法調(diào)解的緊密結(jié)合，是現(xiàn)代法治進(jìn)程中的重要內(nèi)容，僅僅依靠司法、依靠國家強(qiáng)制力難以化解糾紛于無形，達(dá)到最好的社會效果，因此人民調(diào)解和法院調(diào)解的銜接是開辟訴訟與調(diào)解對接的“綠色通道”；與此同時，人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解三者的銜接聯(lián)動也至關(guān)重要，如法院、公安、司法部門等聯(lián)合建立道路交通事故案件訴調(diào)銜接工作機(jī)制，使交通事故糾紛“三調(diào)”聯(lián)動處理有規(guī)可循。

（四）拓展專業(yè)化、職業(yè)化、社會化的調(diào)解組織

針對特殊領(lǐng)域的專業(yè)性問題，可以多部門牽頭，聯(lián)合建立專門的調(diào)解委員會，如司法部門、衛(wèi)生部門、保險部門可以聯(lián)合建立和諧醫(yī)患糾紛人民調(diào)解委員會，這樣對于醫(yī)療糾紛的解決就多了專業(yè)化、職業(yè)化的保障。此外比如交通事故糾紛、勞動爭議、物業(yè)管理等重點、熱點矛盾問題，都可以采取此類方式，探索形成更加專業(yè)、職業(yè)、聯(lián)合性的糾紛解決組織。又如，矛盾調(diào)解中心可以與行業(yè)協(xié)會建立調(diào)解法律服務(wù)平臺，在律師事務(wù)所設(shè)立調(diào)解中心工作站，使調(diào)解更加專業(yè)化、社會化。

（五）規(guī)范運行機(jī)制

在當(dāng)下初步形成多元化解紛機(jī)制基礎(chǔ)上，重點建立完善對群眾訴求集中受理、程序告知、全程跟蹤、問題協(xié)調(diào)、評價反饋等較為具體的操作規(guī)范和流程，與信息化糾紛解決充分結(jié)合，并推進(jìn)人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解等“多調(diào)銜接”的協(xié)調(diào)指揮機(jī)制，形成司法確認(rèn)、法律服務(wù)、法律援助、法治宣傳、心理疏導(dǎo)、人文關(guān)愛等尊從法治、服務(wù)民眾的服務(wù)救助機(jī)制，為社會矛盾糾紛解決提供完善可循的具體路徑。