機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革實(shí)施問(wèn)題及對(duì)策

丁慧杰

摘要：機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革是我國(guó)社會(huì)保障制度改革的重要內(nèi)容之一，受到社會(huì)各界人士的廣泛關(guān)注。此次改革終結(jié)了養(yǎng)老金的“雙軌制”， 促進(jìn)了社會(huì)公平，減輕了國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，但同時(shí)，在改革過(guò)程中也發(fā)現(xiàn)了很多亟待解決的問(wèn)題。針對(duì)這些問(wèn)題，文章提出了對(duì)應(yīng)的解決策略，以期促進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革深入發(fā)展。

關(guān)鍵詞：機(jī)關(guān)事業(yè)單位；養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；改革；對(duì)策

一、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革概況

國(guó)務(wù)院于2015年l月14日發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，自2014年10月l日起實(shí)施，對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員開(kāi)始實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度， 由單位和個(gè)人共同承擔(dān)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用，正式拉開(kāi)了機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的帷幕。此次改革統(tǒng)籌了全國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)，形成了更加科學(xué)合理的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，同時(shí)，弱化了身份屬性、強(qiáng)化了權(quán)利義務(wù)對(duì)等、體現(xiàn)了社會(huì)成員的公平性。

二、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的意義

對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，這就使機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員與企業(yè)職工在養(yǎng)老保險(xiǎn)上適用相同的制度，終結(jié)了養(yǎng)老金的“雙軌制”， 促進(jìn)了社會(huì)公平，打破了社會(huì)成員間的身份限制，激發(fā)了人力資源的優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)了人員的合理流動(dòng)，減輕了國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)，有助于收入分配制度的改革，為解決未來(lái)社會(huì)人口老齡化問(wèn)題提前做好準(zhǔn)備。

三、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革中存在的問(wèn)題

（一）統(tǒng)籌對(duì)象和保險(xiǎn)范圍不統(tǒng)一

在改革的過(guò)程中，分類改革并沒(méi)有完全到位，一些事業(yè)單位存在多頭管理的現(xiàn)象，還有部分單位存在混編、借編、超編、機(jī)動(dòng)編制、儲(chǔ)備編制、外聘人員等現(xiàn)象，致使一部分人員登記參保繳費(fèi)的進(jìn)程緩慢。有的地區(qū)存在部分公益二類事業(yè)單位不采用編制管理（比如廣東的部分醫(yī)療機(jī)構(gòu)）的現(xiàn)象，這樣的單位自行決定員工的招錄、工資福利待遇和實(shí)行的管理制度，雖然類似單位屬于事業(yè)單位，但編辦不需要核定編制數(shù)，這些單位的參保事項(xiàng)需要進(jìn)一步明確。

（二）存在個(gè)人賬戶“空賬”問(wèn)題，轉(zhuǎn)軌成本巨大

現(xiàn)如今，我國(guó)已經(jīng)邁進(jìn)了深度老齡化社會(huì)，據(jù)統(tǒng)計(jì)資料顯示，目前我國(guó)企業(yè)撫養(yǎng)比例是3：1，機(jī)關(guān)事業(yè)單位撫養(yǎng)比例是 2.5∶1。機(jī)關(guān)事業(yè)單位實(shí)行現(xiàn)付制，這樣就出現(xiàn)了個(gè)人賬戶的“空賬”問(wèn)題，由此就把養(yǎng)老金的支付風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁到了后代的身上，產(chǎn)生了養(yǎng)老金支付的隱形風(fēng)險(xiǎn)。在我國(guó)新增勞動(dòng)力日益減少，退休人員不斷遞增的現(xiàn)實(shí)下，個(gè)人賬戶“空賬”問(wèn)題會(huì)更加凸顯。改革之后要充實(shí)個(gè)人賬戶，利用基金積累制，消除“空賬”。但是據(jù)相關(guān)部門預(yù)計(jì)，需要一次支付轉(zhuǎn)軌成本費(fèi)用9.1萬(wàn)億元，相當(dāng)于我國(guó)一年的財(cái)政收入總額，如何去填補(bǔ)轉(zhuǎn)軌成本，是目前要面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

（三）機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)移接續(xù)困難

機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)人員互相流動(dòng)時(shí)，養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移以及接續(xù)都非常有難度。機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)到企業(yè)職工或城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)時(shí)，假如轉(zhuǎn)入單位沒(méi)補(bǔ)充賬戶，那么職業(yè)年金賬戶就封存在原單位，當(dāng)轉(zhuǎn)入者到了退休年齡，將怎樣去處理原單位的職業(yè)年金賬戶；如較大年齡職工由企業(yè)轉(zhuǎn)到機(jī)關(guān)事業(yè)單位，因其職業(yè)年金繳費(fèi)年限短，到退休時(shí)養(yǎng)老金會(huì)有所降低。同時(shí)，公務(wù)員和全額事業(yè)編制人員的職業(yè)年金賬戶實(shí)行的是記賬式管理，轉(zhuǎn)移時(shí)要面對(duì)怎么做實(shí)賬戶的問(wèn)題。

（四）待遇下降與福利剛性的沖突

一直以來(lái)，我國(guó)都實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制，機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休金比企業(yè)退休金普遍偏高。在實(shí)行養(yǎng)老改革之后，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)由社會(huì)保障代替單位保障，個(gè)人每月按照工資的8%繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，相應(yīng)的降低了機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的待遇，在退休之后其待遇也將受到影響。但是，福利存在卻為剛性的，原本機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的福利相對(duì)較高，改革之后卻降低了待遇，會(huì)使相關(guān)人員產(chǎn)生抵觸心理。再加上物價(jià)上漲、消費(fèi)需求層次提高等實(shí)際問(wèn)題，會(huì)降低職工工作的積極性和主動(dòng)性，影響工作效率。

四、應(yīng)對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革問(wèn)題的策略

（一）明確界定參保范圍

首先，針對(duì)存在混崗、借編、超編、混編等情況的機(jī)關(guān)事業(yè)單位，用人單位要按照規(guī)定及時(shí)合理地進(jìn)行清理和規(guī)范，限時(shí)明確界定職工身份，及時(shí)把不同類別職工納入對(duì)應(yīng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之中；其次，編制內(nèi)職工中的港澳臺(tái)及外籍人員要按照《社會(huì)保險(xiǎn)法》和《在中國(guó)境內(nèi)就業(yè)的外國(guó)人參加社會(huì)保險(xiǎn)暫行辦法》（人力資源和社會(huì)保障部令第16號(hào)）中第三條規(guī)定去辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保手續(xù)；再次，編制之外的職工要加入企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，對(duì)于個(gè)別混編人員進(jìn)行清理，確保養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革事項(xiàng)落實(shí)到人；最后，針對(duì)自制度改革起始日至正式經(jīng)辦日中間退休的職工，應(yīng)該視同在職職工辦理參保手續(xù)，并補(bǔ)繳相應(yīng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，重新核定養(yǎng)老保險(xiǎn)的相關(guān)待遇事項(xiàng)。

（二）靈活調(diào)整繳費(fèi)基數(shù)

部分機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的編制不同，工資總額也不同，因此難以確定繳費(fèi)基數(shù)，為解決這一問(wèn)題，改革之后的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可以參照城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的模式，比如參考其繳費(fèi)比例、個(gè)人賬戶規(guī)模、基本養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)辦法等。在繳費(fèi)基數(shù)上靈活調(diào)整，將上年度工資收入之中的基本工資、職務(wù)津貼、績(jī)效補(bǔ)貼、年終獎(jiǎng)金納入繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)的基數(shù)，其他項(xiàng)目暫不納入統(tǒng)籌范圍之列。同時(shí)，為減弱改革進(jìn)程中的阻力，應(yīng)考慮在改革初始期將檔案工資視為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)基數(shù)，但要保證在規(guī)定的繳費(fèi)基數(shù)范圍內(nèi)，在改革完成之后再進(jìn)一步規(guī)范機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)基數(shù)。

（三）填補(bǔ)改革形成的成本和財(cái)政空賬

在解決財(cái)政空賬這一問(wèn)題上，可以參考波蘭、瑞典、意大利等國(guó)家采用 “名義賬戶制度” 的做法，名義賬戶制度是將現(xiàn)收現(xiàn)付制度和儲(chǔ)蓄制度聯(lián)合起來(lái)，體現(xiàn)出混合型的特點(diǎn)，這種制度表現(xiàn)為“記賬式”，而不是實(shí)際意義上的存儲(chǔ)模式，充分利用這一制度特性來(lái)緩解我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革中的壓力。

（四）完善機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)的法律法規(guī)

社會(huì)的平穩(wěn)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展都離不開(kāi)健全的法律制度的保障。我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在法律上還有很多空白之處，2011 年 7 月起實(shí)施的《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》中沒(méi)有公務(wù)員和事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施辦法的相關(guān)內(nèi)容。在機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革新政策出臺(tái)之后，相關(guān)的法律法規(guī)并沒(méi)有及時(shí)跟進(jìn)，致使改革中部分事項(xiàng)由于缺乏法律保障而被擱置。為保證改革能順利的大面積推行，相關(guān)部門要健全相關(guān)法律法規(guī)，盡快把機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)事項(xiàng)納入法律范疇，統(tǒng)一規(guī)范各機(jī)構(gòu)的養(yǎng)老保險(xiǎn)法律。

（五）推行職業(yè)年金制度

在改革之后，為保證不降低機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員退休待遇，確保公開(kāi)公平等，兼顧改革的效率，按照《機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》，同時(shí)繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和職業(yè)年金，單位繳納的職業(yè)年金為本單位工資總額的8%，個(gè)人繳費(fèi)為工資的4%，由單位進(jìn)行代扣。以2012年試行職業(yè)年金制度的深圳市機(jī)關(guān)單位為例，職工在繳納8%的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和4%的職業(yè)年金的條件下，其退休之后的待遇與改革前大致持平。

（六）統(tǒng)一整合企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)

為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，使企業(yè)單位與機(jī)關(guān)事業(yè)單位在養(yǎng)老保險(xiǎn)各方面差距逐漸縮小，目前我國(guó)還要重點(diǎn)將兩者養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行有效整合。比如構(gòu)建并實(shí)施統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)制度，規(guī)定統(tǒng)一的改革范圍，權(quán)衡各方利益并縮小彼此之間的差距。通過(guò)統(tǒng)一制度和計(jì)發(fā)方式，實(shí)現(xiàn)有效整合企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)。與此同時(shí)，把退休年限和年齡兩者結(jié)合，實(shí)行個(gè)人養(yǎng)老計(jì)劃，近而降低替代率，實(shí)現(xiàn)企業(yè)單位與機(jī)關(guān)事業(yè)單位之間差距不斷縮小。另外，如果養(yǎng)老保險(xiǎn)金支出比例持續(xù)過(guò)高，將會(huì)在很大程度上影響社會(huì)公平性，因此，還應(yīng)該利用適當(dāng)延長(zhǎng)退休年齡和退休金給付期限等方法，控制國(guó)家財(cái)政支出，避免出現(xiàn)社會(huì)保障支出的比例嚴(yán)重失調(diào)的現(xiàn)象，不斷提升國(guó)民的生活質(zhì)量并盡量減輕國(guó)家的負(fù)擔(dān)。隨著改革步伐的邁進(jìn)，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度將會(huì)日益完善。

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（作者單位：南通市通州區(qū)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工社會(huì)保險(xiǎn)基金管理中心）