上海城管執(zhí)法體制改革中條塊關系的磨合與優(yōu)化

[摘 要]

上海新一輪城市管理綜合執(zhí)法體制改革在進行執(zhí)法權橫向集中的基礎上，將改革重心聚焦在了城管執(zhí)法權的下放上。執(zhí)法權下放后條塊關系出現了能力對接、權限對接、信息對接等問題，應注意處理好綜合執(zhí)法合法性與可行性的關系、專業(yè)執(zhí)法與綜合執(zhí)法的邊界關系、綜合執(zhí)法權力下放與基層政府對接的關系，建立健全資源整合、職責清晰、權責一致、權威高效的城市管理綜合執(zhí)法體制機制。

城市管理；綜合執(zhí)法；體制改革

[關鍵詞]

[中圖分類號] D63 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2017）06-0045-03

為加快建立健全資源整合、職責清晰、權責一致、權威高效的上海城市管理綜合執(zhí)法體制，努力提升城市管理水平，上海新一輪城市管理綜合執(zhí)法體制改革在進行執(zhí)法權橫向集中的基礎上，將改革重心聚焦在了城管執(zhí)法權的下放上。由原先“向上對口”逐步轉變?yōu)椤跋蛳聦?。城管?zhí)法權下放以后，相應的條塊關系（主要是區(qū)級層面城管執(zhí)法部門與各街鎮(zhèn)之間的條塊關系）發(fā)生變化，“條”的職能進行了收縮，“塊”的職能則因之得到強化，城管執(zhí)法局與各街鎮(zhèn)之間的條塊關系呈現出一種新的制度安排。

在改革和完善城管執(zhí)法體制的過程中，結合街和鎮(zhèn)這兩種不同體制的實際情況，實施兩種管理方式。一是“鎮(zhèn)屬、鎮(zhèn)管、鎮(zhèn)用”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)模式。即將區(qū)縣城管執(zhí)法局派駐在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城管執(zhí)法中隊調整為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直屬的行政執(zhí)法機構，人、財、物全部劃歸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，并以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府名義執(zhí)法；二是“區(qū)屬、街管、街用”的街道模式。街道隸屬政府派出機構，不具行使相對集中行政處罰權限，仍以區(qū)城管執(zhí)法局名義執(zhí)法，人、財、物管理全部交由街道負責，執(zhí)法隊伍由區(qū)城管執(zhí)法局統(tǒng)一派駐。[1]總體而言，區(qū)城管執(zhí)法局、各街鎮(zhèn)和派駐街鎮(zhèn)的城管執(zhí)法中隊，各自按照新的職責和權限分工的要求開展城市管理綜合執(zhí)法工作。至此，城管執(zhí)法權下放后的新型條塊關系在橫向和縱向這兩個維度均得到了初步調整和確立，為今后加強基層治理指明了依據和方向。

（一）橫向維度。上海本輪綜合執(zhí)法體制改革將區(qū)縣城市管理行政執(zhí)法局、綠化和市容管理局分開，單獨設置為區(qū)政府工作部門，主要承擔區(qū)域內城市管理行政執(zhí)法工作，并負責對街鎮(zhèn)城市管理行政執(zhí)法工作進行指導監(jiān)督。同時把分散在房管局、建交委、發(fā)改委等部門的相關執(zhí)法事項和行政執(zhí)法權限，集中移交給新成立的城管執(zhí)法局集中行使，由原先各部門的分散執(zhí)法向綜合集中執(zhí)法轉變，正式實現綜合執(zhí)法部門與職能管理部門的適度分離。區(qū)縣城市管理行政執(zhí)法局的行政編制、領導職數、內設機構等按照精簡、高效的原則核定，所需行政編制在區(qū)縣機關行政編制總額內調劑。此外，在外部的聯動與合作上，本輪執(zhí)法體制改革還結合街道體制改革和街鎮(zhèn)網格化綜合管理中心建設要求，建立以城管為骨干，公安為保障，相關職能部門派出機構、執(zhí)法單位共同參與的聯動工作機制和相對穩(wěn)定的聯勤隊伍，旨在進一步完善城市管理綜合執(zhí)法工作機制，最大程度激發(fā)執(zhí)法效能與水平。

（二）縱向維度。權力下放是本輪綜合執(zhí)法體制改革的重心，它不是簡單地將不同行政機關的執(zhí)法權集中到街鎮(zhèn)統(tǒng)一行使，而是賦予街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法的行政執(zhí)法主體資格，賦予街鎮(zhèn)城市綜合管理方面的全部行政處罰權，以及水務、環(huán)保、勞動保障、房管、消防、衛(wèi)生、文化等部門的部分行政處罰權，賦予街道黨工委人事考核權、規(guī)劃參與權、綜合管理權和重大決策項目的建議權等四項權力。[2]在執(zhí)法人員和力量的配置上，本輪城管執(zhí)法體制改革明確要求大部分執(zhí)法人員下沉基層街鎮(zhèn)，充分解決街鎮(zhèn)執(zhí)法力量不足的問題，優(yōu)化一線執(zhí)法人員結構，如上海市X區(qū)即原則上要求城市管理行政執(zhí)法局執(zhí)法大隊85%以上的人員編制下沉到特定區(qū)域、街鎮(zhèn)執(zhí)法中隊。[3]簡言之，這次改革強調“輕型化”，“扁平化”的管理原則，將大量人員充實到基層一線執(zhí)法隊伍中，不僅是完成執(zhí)法權限的下放，而且要實現執(zhí)法人員及其配套力量的下移。

一年多以來，上海城市管理綜合執(zhí)法體制改革在破解執(zhí)法力量分散所導致的管理碎片化、多頭交叉執(zhí)法和解決基層執(zhí)法中權責不對稱、管理力量短缺的問題上均取得了重要進展，尤其是城管執(zhí)法權的下放，使得各街鎮(zhèn)的基層執(zhí)法力量得到明顯加強，各街鎮(zhèn)對自己轄區(qū)執(zhí)法中隊享有日?？己?、管理和使用權，也極大提升了街鎮(zhèn)對城管執(zhí)法隊伍的動員組織能力和指揮協調能力，同時亦使各街鎮(zhèn)整合執(zhí)法資源、提升執(zhí)法實效的能力不斷增強。盡管如此，但因為改革時間短、涉及面廣，再加上體制關系的變革原本就是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要較長時間的消化。所以，我們在前期的調研中發(fā)現，在條塊關系上仍然存在一些不順或不到位的地方需要加以關注，主要表現在以下方面：

（一）基層街鎮(zhèn)的專業(yè)執(zhí)法能力對接不上專業(yè)執(zhí)法的領域。這輪綜合執(zhí)法改革強調權力下放、重心下沉，很多與城市管理相關的職能部門將自身的管理事項“能放則放，一放到底”，忽視放權是否匹配的問題。大量行政執(zhí)法權下放到基層后，執(zhí)法行為涉及環(huán)保、水務、勞動執(zhí)法、安全監(jiān)管等多個領域，這些領域專業(yè)性都很強，而基層執(zhí)法的專業(yè)能力則相對較弱，很多事項難以對接得上，導致出現上級部門不再管了，基層又管不住的“權力真空”和“管理真空”的新問題。同時，作為區(qū)縣政府派出機構的街道并不具備行使相對集中行政處罰權，仍以區(qū)城管執(zhí)法局名義執(zhí)法。所以，當街道執(zhí)法于專業(yè)領域時，經常會因專業(yè)能力欠缺而引發(fā)違法行為和執(zhí)法對象的不滿，增加城管執(zhí)法局被行政訴訟的風險。

（二）基層領導法治素質和能力對接不上規(guī)范性執(zhí)法要求。執(zhí)法權下放后，執(zhí)法的專業(yè)性明顯弱化。原先條線部門關于法律的意識、環(huán)境和氛圍都比較好，但屬地管理以后，執(zhí)法權下放到基層街鎮(zhèn)，其執(zhí)法工作成為“地方政府”中的一小塊。街鎮(zhèn)領導作為管理地方事務的“統(tǒng)帥”，對綜合管理類的事務往往駕輕就熟，而對行政執(zhí)法類的事務則往往一知半解。在對接專業(yè)執(zhí)法工作的過程中，少數基層領導存在著法律專業(yè)知識欠缺、法治觀念意識薄弱、法治素質和能力不強以及規(guī)范性執(zhí)法的意識和能力不夠等問題，并習慣于用行政命令的思維來領導執(zhí)法中隊的執(zhí)法工作，往往不能嚴格規(guī)范執(zhí)法甚至違法。如有些街道扶持的企業(yè)違法了，城管去執(zhí)法，卻受到街道領導反對，導致執(zhí)法行為半途夭折，執(zhí)法公信力受損。

（三）綜合執(zhí)法的權限和人員對接不上專業(yè)執(zhí)法移交事項。在將分散于各職能部門的涉及城市管理監(jiān)督處罰的職能剝離出來進行集中的過程中，專業(yè)職能部門很多執(zhí)法難的事項被移交給綜合執(zhí)法部門，但與其相匹配的執(zhí)法權限和人員編制卻并沒有按照人隨事轉、費隨事轉的原則進行轉移。這樣導致的結果就是：執(zhí)法權限方面，城管執(zhí)法往往缺乏制約當事人的權限手段。如出租車移交給城管，城管根本不能像交警那樣有攔車、扣留行車證的執(zhí)法權限；人員編制方面，城管執(zhí)法也經常缺乏專業(yè)的技術人員。如承重墻，城管不僅不享有法律規(guī)定的對“承重墻”的認定權，而且也不具備看懂圖紙的專業(yè)技術和人才。綜合執(zhí)法部門對專業(yè)職能部門移交過來的執(zhí)法事項往往接不住。

（四）管理與執(zhí)法間的信息共享對接不上取證的實際需求。職能部門將執(zhí)法事項移交給城管的過程中，很多審批部門、行政管理單位的信息并沒有移交給城管部門，而且在移交后，行政管理和行政執(zhí)法部門間也并未建立信息共享和交流機制，造成城管無法對當事人的信息進行及時取證，實現綜合執(zhí)法的目標和效果。如房管局將“承重墻”的執(zhí)法權移交給城管以后，城管在取證權上明顯存在“短板”。要查當事人身份證信息和房產證信息，必需出具協調函到派出所弄清當事人身份信息，并到區(qū)房管局房產交易中心查實產權信息。但派出所和房管局并沒有義務去協助，經常會出現不配合的情況，導致執(zhí)法陷入僵局。即便配合，城管的公務行為憑借的也是良好的私人關系而非明確的制度規(guī)定。尤其是對非本轄區(qū)居民信息的查詢，城管執(zhí)法人員也只能以普通公民身份，而非執(zhí)法單位和執(zhí)法人的身份調取信息。

為進一步完善城市管理綜合執(zhí)法體制，提高全市綜合執(zhí)法效能和水平，實現城市管理現代化和人民群眾生產生活的需要，建議在以下方面作些考量：

（一）明晰街鎮(zhèn)和城管執(zhí)法局的權責關系，處理好專業(yè)執(zhí)法和屬地管理的邊界。執(zhí)法權下放必須充分評估下放后基層政府的實際執(zhí)法能力，職能部門職責下沉須由上級政府嚴格審核把關。在具體的權責分配上，可以實行簡易執(zhí)法和復雜（專業(yè)）執(zhí)法的劃分。將凡是適合街鎮(zhèn)管理與簡易執(zhí)法的事項全部下放。如城管執(zhí)法中的無照商販、露天燒烤、損壞花木等行為的相關事項均由街鎮(zhèn)承擔，由街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法中隊具體負責。對不適合街鎮(zhèn)管理與簡易執(zhí)法的事項均由區(qū)綜合行政執(zhí)法局承擔，具體負責對城管、文化、交通等領域專業(yè)執(zhí)法及專項整治。如城管執(zhí)法中的城鄉(xiāng)規(guī)劃、戶外廣告和交通執(zhí)法中的出租車運營、機動車停放等方面的違法行為等均由綜合行政執(zhí)法局承擔，由專業(yè)執(zhí)法大隊具體負責。[4]

（二）加大對街鎮(zhèn)領導專業(yè)法律的培訓考核力度，提升他們的法治思維和能力。要提升基層街鎮(zhèn)領導這個“關鍵少數”的法律專業(yè)水平和素養(yǎng)，可考慮在培訓和考核上雙管齊下。對法制思維不強、法律知識欠缺的基層領導要加大集中輪訓的力度，尤其是要重視對分管領導干部的法制業(yè)務培訓，使其全面了解和掌握規(guī)范統(tǒng)一的執(zhí)法程序、執(zhí)法文書、處罰標準等專業(yè)性的法律知識和執(zhí)法技能，不斷提升基層領導干部的法治思維和能力，防止因管理體制調整影響城管執(zhí)法的規(guī)范性和嚴謹性。同時，對法律實施的激勵機制不全、違法行政問責不足等問題，我們要積極探索“法治GDP”的評價指標和體系，把“會不會依法辦事、能不能依法辦事”作為判斷干部法治能力強弱的重要尺度、考核和識別干部能力水平的重要依據，在干部選拔和任用中確立明確的法治導向。[5]

（三）充分發(fā)揮人大立法的權威性，確保權隨責走、人隨事轉基本原則的執(zhí)行。執(zhí)法權下放后，出于屬地管理綜合執(zhí)法的需要，一些專業(yè)執(zhí)法事項未經嚴格論證就移交給城管，隨意性較大，往往只移交職責，而未移交與之匹配的權限、編制和費用，未落實到位。為此，建議移交事項必須通過人大立法討論和確認，嚴格審核執(zhí)法權的轉移，要求相關行政管理部門在將新的行政執(zhí)法職責劃轉至城管綜合執(zhí)法部門的同時，必須將其所屬的行政執(zhí)法人員編制和相關費用也同步劃轉至城管執(zhí)法部門。同時人大還應考慮立法出臺《城管法》，確立城管綜合執(zhí)法權限、范圍和人員編制配備等問題，防止其他專業(yè)執(zhí)法部門執(zhí)法事項的隨意轉移，同時避免“以執(zhí)法代管理”的異化現象的發(fā)生和行政管理領域管理職能的弱化，導致預前管理的意識減弱和行政管理嚴重缺位的問題。

（四）完善管理部門與執(zhí)法部門間的信息共享機制，提升整體執(zhí)法能級與效率。上海為實現跨層級、跨部門間的信息互通與對接，提出“一條熱線、一個平臺、一支隊伍、X個行政管理部門”的“3+X”的區(qū)縣城市綜合管理體系目標，并以市民熱線服務系統(tǒng)為鏈接，以市-區(qū)-街鎮(zhèn)三級網格化管理為平臺，建立信息集中采集、流轉、處置、反饋的運作流程，實現了不同層級行政執(zhí)法力量的信息集中采集與共享。但該系統(tǒng)和平臺對信息的收集大多集中在事、部件本身，對其進行調查取證所需的深層次信息往往并未收錄。為此，還應建立和完善管理部門和執(zhí)法部門的信息共享機制，提升整體執(zhí)法能級和效率。如徐匯區(qū)，在完善工商原有系統(tǒng)的基礎上衍生出了一個事中事后監(jiān)督系統(tǒng)，要求對行政管理和行政執(zhí)法的痕跡進行及時保留，實現了管理單位和執(zhí)法單位信息共享和互贏的顯著效果和局面。

城管執(zhí)法體制改革是一項復雜性的工程，并非一蹴而就即能完成。它涉及到政府職能轉變、各條塊職能部門權限和職責的劃分以及人、財、事和制度等因素間的重新組合及匹配關系。在推進和完善城管執(zhí)法體制改革過程中，應注意通過系統(tǒng)思維、整體謀劃和綜合施策處理好綜合執(zhí)法合法性與可行性的關系、專業(yè)執(zhí)法與綜合執(zhí)法的邊界關系、綜合執(zhí)法權力下放與基層政府對接的關系。只有這樣，才能建立健全資源整合、職責清晰、權責一致、權威高效的城市管理綜合執(zhí)法體制機制，讓城市成為人民追求更加美好生活的有力依托。

參考文獻

[1]中共上海市委辦公廳，上海市人民政府辦公廳.關于進一步完善本市區(qū)縣城市管理綜合執(zhí)法體制機制的實施意見（滬委辦發(fā)[2014]36號）[Z]. 2014-12.

[2]陶振.大都市管理綜合執(zhí)法的體制變遷與治理邏輯——以上海為例[J].上海行政學院學報.2017（1）.

[3]中共上海市X區(qū)委，區(qū)人民政府辦公室.X區(qū)城市管理綜合執(zhí)法體制改革工作方案（X委辦發(fā)[2015]36號）[Z].2015-8.

[4]曹海軍.人員下沉、事權下移、就近管理——以天津市城市管理執(zhí)法體制改革為例[J].行政論壇.2016（5）.

[5]張漱霆，鄭偉.影響城管服務外包質量的突出問題及其對策[J].上海城市管理.2015（11）.

作者單位：中共上海市徐匯區(qū)委黨校

責任編輯：周奕韻