澳大利亞的南極戰(zhàn)略：邏輯框架與實施路徑

薛志華

摘要

南極地區(qū)關(guān)涉澳大利亞的國家利益，深刻影響著澳大利亞的國家認(rèn)同。澳大利亞的南極戰(zhàn)略目標(biāo)在于提升其在南極地區(qū)事務(wù)中的領(lǐng)導(dǎo)力，強化其在南極地區(qū)的存在。為實現(xiàn)這一目標(biāo)，澳大利亞巧妙利用國際法規(guī)則實現(xiàn)自身訴求，并積極推進(jìn)在南極科學(xué)考察、后勤保障能力建設(shè)等領(lǐng)域的國家行動與國際合作。澳大利亞在南極地區(qū)尋求國際合作為中國攜手澳大利亞參與南極地區(qū)事務(wù)提供了契機。“一帶一路”倡議、中澳南極對話為兩國南極合作奠定了堅實的政治基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞澳大利亞南極戰(zhàn)略國家利益國家行動國際合作

道格拉斯·莫森對于南極的科學(xué)考察為澳大利亞留下了引以為傲的、英雄史詩般的歷史遺產(chǎn)，這份遺產(chǎn)是為所有的澳大利亞人創(chuàng)設(shè)的，并深刻影響著澳大利亞的國家身份認(rèn)同。對于南極地區(qū)的開發(fā)與利用是一種歷史榮耀的傳承，同時也事關(guān)澳大利亞的國家榮譽與民族自豪感。2016年4月28日，澳大利亞政府發(fā)布了《澳大利亞南極戰(zhàn)略及20年行動計劃》，詳細(xì)闡述了澳大利亞在南極地區(qū)所追求的目標(biāo)、南極戰(zhàn)略的總體框架以及實現(xiàn)路徑。這份戰(zhàn)略可以視為澳大利亞政府對澳大利亞前南極局主任托尼·普萊斯提交的《澳大利亞南極戰(zhàn)略20年規(guī)劃》做出的官方回應(yīng)。同時也彰顯了澳大利亞對于更廣泛、更深入地參與南極地區(qū)事務(wù)、增強在南極地區(qū)事務(wù)中領(lǐng)導(dǎo)力的雄心。對澳大利亞南極戰(zhàn)略進(jìn)行研究有助于我們弄明白未來澳大利亞在南極地區(qū)的行動部署，也可以為中國與澳大利亞在南極事務(wù)中的合作提供指引。目前學(xué)界對于澳大利亞與南極的研究多數(shù)聚焦于澳大利亞南極利益分析或者澳大利亞外大陸架劃界案的影響，但忽視了對于澳大利亞南極戰(zhàn)略邏輯起點的分析，而這恰是作者研究的切入點，在此基礎(chǔ)上進(jìn)而分析澳大利亞南極戰(zhàn)略的框架設(shè)計與實施路徑，最后在結(jié)語部分分析中國與澳大利亞在南極地區(qū)事務(wù)中的合作。

一、 澳大利亞南極戰(zhàn)略的邏輯起點

澳大利亞將南極地區(qū)的和平與安寧視為其國家利益的重要組成部分，并將南極地區(qū)與澳大利亞的國家認(rèn)同緊密聯(lián)系起來，這為澳大利亞政府在南極地區(qū)開展行動提供了國內(nèi)政治的合法性。南極條約體系為南極地區(qū)奠定了基本的秩序保障，同時也為在南極地區(qū)開展國家行動提供了合法性與正當(dāng)性的規(guī)范基礎(chǔ)。推崇南極條約體系的規(guī)范作用為澳大利亞政府在南極地區(qū)的行為提供了國際合法性。

（一）維護(hù)澳大利亞的國家利益

澳大利亞發(fā)布的南極戰(zhàn)略將南極地區(qū)視為澳大利亞國家利益的重要組成部分。國家利益驅(qū)動為澳大利亞參與南極地區(qū)事務(wù)提供了充足的動力。澳大利亞在南極的國家利益體現(xiàn)在以下方面：第一，在戰(zhàn)略或政治對抗中維持南極自由；第二，保留澳大利亞對于“澳大利亞南極領(lǐng)土”的主權(quán)主張及臨近海域的主權(quán)權(quán)利；第三，支持一個強大且有效的南極條約體系；第四，開展同國家利益相一致的世界級科學(xué)研究；第五，保護(hù)南極環(huán)境并考慮到南極環(huán)境的特性及其對本國產(chǎn)生的影響；第六，能夠知曉且能夠影響與澳大利亞地理鄰近區(qū)域的發(fā)展；第七，在與南極條約體系相協(xié)調(diào)的情形下，推動南極地區(qū)商業(yè)機遇的發(fā)展。

南極一直被澳大利亞政府視為影響其國家安全的重要區(qū)域。南極地區(qū)的和平與安寧與澳大利亞的國家安全利益是相一致的，這也就不難解釋澳大利亞政府對于維持南極自由的執(zhí)著。盡管《南極條約》已經(jīng)凍結(jié)了各國對于南極領(lǐng)土的主張，但是澳大利亞政府一直堅定地主張在南極地區(qū)享有領(lǐng)土主權(quán)及主權(quán)權(quán)利，Stuart Kaye，Donald R.Rothwell，“Australias Antarctic Maritime Claims and Boundaries，”O(jiān)cean Development and International Law，Vol.26，No.3，1995，p.198.并通過提交外大陸架劃界強化本國的主張。澳大利亞政府將國家利益同強大且有效的南極條約體系結(jié)合起來體現(xiàn)了南極條約體系對于南極事務(wù)的調(diào)控作用，也體現(xiàn)了澳大利亞政府試圖通過申明對于南極條約體系的尊重以獲得其國家利益在道義上的正當(dāng)性和法律上的合法性?？茖W(xué)研究、環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟開發(fā)則是對于南極地區(qū)開發(fā)利用的三類活動。通過開展前述的三類活動，澳大利亞可以獲得現(xiàn)實的經(jīng)濟與科學(xué)收益，也可以強化其在南極地區(qū)的存在，提升其對于南極地區(qū)事務(wù)的參與能力。

（二）應(yīng)對南極日趨復(fù)雜的地緣政治態(tài)勢

南極地區(qū)從來不缺乏主權(quán)國家的身影，從最開始的南極七國對于南極領(lǐng)土的主張到美國、前蘇聯(lián)、新興國家對于南極的主張，南極事務(wù)的國際化已經(jīng)成為不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。地理位置的臨近性使得澳大利亞不可能置身事外，其只有積極參與到南極事務(wù)中去才能維護(hù)和實現(xiàn)自身在南極地區(qū)的訴求。此外，地理位置的臨近性賦予了澳大利亞參與南極地區(qū)事務(wù)的天然優(yōu)勢，任何參與南極事務(wù)的國家都無法忽視澳大利亞在南極地區(qū)事務(wù)中的影響。Christopher C.Joyner，“The Antarctic Mineral Neogiation Process，”The American Journal of International Law，Vol.81，No.4，1988，p.886.向來無法處于國際中心舞臺的澳大利亞可以利用其優(yōu)勢發(fā)揮對于南極地區(qū)事務(wù)的影響力。

非政府組織在南極環(huán)保、科考、旅游開發(fā)等事務(wù)中的獨特作用已經(jīng)成為任何參與南極事務(wù)的國家都不能忽視的力量。有學(xué)者將南極地緣政治格局演變劃分為領(lǐng)土驅(qū)動階段、科考資源驅(qū)動階段、環(huán)保驅(qū)動階段。

陳玉剛：《批判地緣政治學(xué)與南極地緣政治發(fā)展》，載《世界經(jīng)濟與政治》，2012年第10期，第126頁。

三個不同的地緣政治階段見證了南極事務(wù)的國際化，見證了非政府組織在南極地區(qū)環(huán)保與科考事務(wù)中的作用。加強與非政府組織在南極地區(qū)的合作已經(jīng)成為影響南極地緣政治中的重要因素，這也就更加強化了澳大利亞在南極戰(zhàn)略中推崇與非政府組織合作的初衷。

通過對南極地區(qū)的科學(xué)考察可以彰顯澳大利亞在南極地區(qū)的存在，同時也可以為澳大利亞贏得科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域的國際威望。南極旅游、南極冰核研究等新興研究議題為參與南極地區(qū)事務(wù)的各國提供了新的機遇，誰能夠在新興議題上率先取得突破，誰就能在未來的南極地區(qū)事務(wù)中占據(jù)領(lǐng)導(dǎo)地位。出于對未知世界的探索，出于對于南極地區(qū)地緣政治競爭優(yōu)勢的考量，澳大利亞政府將新興議題的研究與開發(fā)作為其南極戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。

（三）強調(diào)南極條約體系的規(guī)范作用

南極條約體系是指《南極條約》和南極條約協(xié)商國簽訂的有關(guān)保護(hù)南極的公約以及歷次協(xié)商國會議通過的各項建議和措施。陳力：《南極治理機制的挑戰(zhàn)與變革》，載《國際觀察》，2014年第2期，第100頁。《南極條約》、《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極議定書》和《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》是南極條約體系的三大支柱。南極條約體系是約束各國在南極地區(qū)行為的基礎(chǔ)性規(guī)范，是維護(hù)南極地區(qū)穩(wěn)定與秩序的根本遵循。澳大利亞政府歷來將自己視為南極條約體系的堅定支持者，積極履行南極條約體系規(guī)定的義務(wù)。澳大利亞政府為保護(hù)南大洋地區(qū)的漁業(yè)資源，依據(jù)《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》及其國內(nèi)法的規(guī)定，加強漁業(yè)管理與監(jiān)控，打擊非法捕魚以及申請建立東南極海洋保護(hù)區(qū)。

同時，澳大利亞政府致力于同南極條約體系的其他國家建立起牢固的外交關(guān)系，依托南極條約協(xié)商會議以及南極海洋生物資源保護(hù)委員會就南極地區(qū)的科學(xué)考察、生物資源保護(hù)、環(huán)境污染治理等問題展開富有成效的協(xié)商與合作。Timo Koivurova，“Multipolar and Muitilevel Governance in the Arctic and Antarctic，”American Society of International Law，Vol.107，No.2，2013，p.445.南極條約體系為南極地區(qū)的秩序與穩(wěn)定提供了可靠保障，并為一國預(yù)測其他國家的行為提供了可能性。這使得南極條約體系的參加國不用經(jīng)過反復(fù)磋商就能了解什么是可期待的并能夠進(jìn)行籌劃，進(jìn)而降低談判的交易成本，促成合作。

澳大利亞始終推崇南極條約體系規(guī)范作用的原因在于南極條約體系讓澳大利亞能有效預(yù)測其他國家行為。此外，澳大利亞是《南極條約》的創(chuàng)始會員國，并會同法國促成了《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極議定書》的簽署，這為澳大利亞強調(diào)南極條約體系的規(guī)范作用提供了道德上的合理性?！赌蠘O條約》中關(guān)于南極地區(qū)非軍事化、南極地區(qū)禁止核爆炸和處理核廢料的規(guī)定對維護(hù)澳大利亞的國家安全以及防范環(huán)境污染具有積極意義，這為澳大利亞強調(diào)南極條約體系的規(guī)范作用提供了國家利益基礎(chǔ)。

二、 澳大利亞南極戰(zhàn)略的框架設(shè)計

澳大利亞的南極戰(zhàn)略包含總體框架、實現(xiàn)目標(biāo)、執(zhí)行保障三個層面的內(nèi)容?？傮w框架是為勾勒出一幅指導(dǎo)澳大利亞南極地區(qū)行為的總規(guī)劃，同時為澳大利亞政府穩(wěn)妥從容地開展國家行動提供了指引。確立南極戰(zhàn)略目標(biāo)為南極戰(zhàn)略的落實與成果的檢驗提供了基本的標(biāo)準(zhǔn)，并且也為檢驗澳大利亞政府開展南極工作的有效性與合法性提供了試金石。執(zhí)行保障為南極戰(zhàn)略的最后實施奠定了堅實的制度基礎(chǔ)，同時也可以協(xié)調(diào)和規(guī)范參與南極地區(qū)事務(wù)的行為體采取積極有效的行動。

（一）澳大利亞南極戰(zhàn)略的總體框架

澳大利亞南極戰(zhàn)略聚焦于具有國家意義和全球意義的世界級科學(xué)研究，借助南極的科學(xué)研究傳遞澳大利亞的南極政策與國家偏好。南極地區(qū)事關(guān)澳大利亞的國家認(rèn)同與民族情感。澳大利亞政府將南極地區(qū)事務(wù)上升到國家認(rèn)同的高度，借此來凸顯南極地位的重要性以及澳大利亞政府對于南極地區(qū)事務(wù)的高度關(guān)注。澳大利亞南極戰(zhàn)略的總體框架主要由三個部分組成。

第一，增強澳大利亞在南極地區(qū)的存在。澳大利亞將南極地區(qū)視為其國家利益的重要組成部分，增強在南極地區(qū)的存在也是對其國家利益的維護(hù)。澳大利亞致力于擴大在南極條約體系中的影響力，重視南極條約協(xié)商會議的作用，積極就南極地區(qū)的環(huán)境保護(hù)、生物資源養(yǎng)護(hù)同其他國家展開合作。澳大利亞同時注重非政府組織、科研機構(gòu)在環(huán)境保護(hù)、科學(xué)考察中的作用，會同全球150多個科研機構(gòu)推進(jìn)南極地區(qū)的科學(xué)考察。

第二，保障澳大利亞在南極地區(qū)的運營能力。南極地區(qū)歷來以氣候惡劣著稱，在南極地區(qū)開展科學(xué)考察、進(jìn)行科學(xué)研究活動需要強大的運輸能力和補給能力做保障。澳大利亞會同美國在南極地區(qū)修建了可用于起落飛機的跑道，以彌補自身在南極地區(qū)技術(shù)能力的缺陷。澳大利亞南極局不斷增強海陸空三位一體的運輸能力來支持南極海域、冰面的科學(xué)考察活動，處理南極地區(qū)人員轉(zhuǎn)運、物資供應(yīng)、廢棄物轉(zhuǎn)移等問題。

第三，推進(jìn)澳大利亞在南極地區(qū)的科學(xué)考察研究。澳大利亞試圖將霍巴特港打造成支持南極科學(xué)考察的門戶，用于為南極科學(xué)考察站輸送轉(zhuǎn)運人員、物資、設(shè)備?？得鳂罚骸秳①n貴會見塔斯馬尼亞州州長共同簽署<中國國家海洋局與澳大利亞塔斯馬尼亞州政府關(guān)于南極門戶合作的諒解備忘錄>》，載《中國海洋報》，2013年9月3日第4版。澳大利亞力圖通過對于南極地區(qū)的科學(xué)考察研究揭示南極在全球氣候體系中的角色，進(jìn)而突出保護(hù)南極地區(qū)生態(tài)環(huán)境的必要性與重要性，將南極地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)與全球生態(tài)環(huán)境保護(hù)聯(lián)系起來。

澳大利亞的南極戰(zhàn)略極為巧妙地將增強在南極地區(qū)的存在與科學(xué)考察研究結(jié)合起來，通過科學(xué)考察研究拓展澳大利亞在南極地區(qū)的能力。此外，南極地區(qū)開展科學(xué)研究符合和平利用南極的精神，同時也可以依照《南極條約》中關(guān)于不阻止為科學(xué)研究或其他和平目的而使用軍事人員或設(shè)備的規(guī)定，增強澳大利亞在南極地區(qū)的存在，提升其影響南極地區(qū)事務(wù)的能力。南極地區(qū)復(fù)雜的地理環(huán)境決定了無論是科學(xué)考察還是經(jīng)濟開發(fā)，均需要強大的后勤保障能力作為后盾。澳大利亞同樣意識到了運輸保障能力的重要性，利用其優(yōu)越的地理位置試圖在運輸保障能力的國際競爭中占得先機。

（二）澳大利亞南極戰(zhàn)略追求的目標(biāo)

發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用被澳大利亞政府確定為南極戰(zhàn)略追求的目標(biāo)。增強對于南極地區(qū)事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)也被澳大利亞政府視為實現(xiàn)在南極地區(qū)國家利益的重要方式。澳大利亞對南極地區(qū)事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)主要涉及四個層面的內(nèi)容。

第一，南極地區(qū)的國際領(lǐng)導(dǎo)。澳大利亞作為老牌的資本主義國家，利用其豐富的外交資源和外交經(jīng)驗，在南極地區(qū)事務(wù)中縱橫捭闔，積極發(fā)展同南極條約體系國家、利益相關(guān)方的友好關(guān)系，提升其影響力。同時，澳大利亞也確保本國在南極地區(qū)的行為反映南極條約體系的宗旨與原則，謀求在南極地區(qū)事務(wù)中的正當(dāng)性。

第二，南極科考的領(lǐng)導(dǎo)。為保證國家利益的實現(xiàn)，澳大利亞著力于建立靈活高效的科考支持能力。這一支持能力既是澳大利亞擁有先進(jìn)科學(xué)技術(shù)、雄厚資金的體現(xiàn)，也是澳大利亞對拓展其在南極地區(qū)事務(wù)中領(lǐng)導(dǎo)力和影響力雄心的體現(xiàn)。

第三，南極環(huán)境管理的領(lǐng)導(dǎo)。澳大利亞將南極地區(qū)的環(huán)境保護(hù)放在南極戰(zhàn)略的突出位置，始終強調(diào)對于南極的和平利用。Karen Scott，“Institutional Development of Antarctic Treaty System，”The International and Comparative Law Quarterly，Vol.52，No，2，2003，p.480.澳大利亞通過提出對于南極環(huán)境管理的領(lǐng)導(dǎo)，可以為其名正言順地在自己所主張的南極領(lǐng)土上進(jìn)行環(huán)境管理提供理由，同時也可以達(dá)到宣示南極領(lǐng)土主權(quán)的效果（盡管南極領(lǐng)土主權(quán)主張被凍結(jié)，但是領(lǐng)土主權(quán)主張并未被否認(rèn)）。

第四，南極經(jīng)濟開發(fā)與推介的領(lǐng)導(dǎo)。南極地區(qū)豐富的旅游與漁業(yè)資源是近年來愈發(fā)引人關(guān)注的問題。因此，南極地區(qū)的經(jīng)濟開發(fā)也成為澳大利亞南極戰(zhàn)略所致力于追求的目標(biāo)。此外，讓世界上更多的國家和人民了解南極以及南極條約體系，認(rèn)識到南極在全球環(huán)境中的作用，同樣是澳大利亞所追求的目標(biāo)。南極地區(qū)的推介不僅可以提升南極地區(qū)在全球事務(wù)中的地位，對于澳大利亞國家聲譽的提升同樣有著積極的意義。

澳大利亞南極戰(zhàn)略的四個目標(biāo)呈現(xiàn)出明顯的總—分關(guān)系。南極地區(qū)的國際領(lǐng)導(dǎo)這一目標(biāo)是決定南極科學(xué)考察、南極環(huán)境保護(hù)、南極經(jīng)濟開發(fā)與推介三大目標(biāo)能否順利實現(xiàn)的基礎(chǔ)。同時，南極地區(qū)的國際領(lǐng)導(dǎo)也引領(lǐng)著南極科學(xué)考察、南極環(huán)境保護(hù)、南極經(jīng)濟開發(fā)與推介這三大目標(biāo)。同時，科學(xué)考察、環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟開發(fā)與推介是南極地區(qū)最引人關(guān)注的三大議題，也是參與南極事務(wù)的各國競相爭奪的三大領(lǐng)域，澳大利亞極為明智地將這三大議題列入到了南極戰(zhàn)略之中并追求在這些領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)，表現(xiàn)了澳大利亞在南極地區(qū)不甘人后，勇于爭先的強大動力。

（三）澳大利亞南極戰(zhàn)略的執(zhí)行保障

南極議題既涉及國內(nèi)管理事項，也事關(guān)對外交往事宜，同時兼具專業(yè)性與技術(shù)性。Katrina Dean，“Data in Antractic Science and Politics，”Social Studies of Science，Vol.38，No.4，2008，p.586.南極議題的特殊性決定了南極戰(zhàn)略的執(zhí)行必須有多個政府部門、科研機構(gòu)、協(xié)調(diào)機制進(jìn)行保障。澳大利亞南極戰(zhàn)略的執(zhí)行保障可以從三個層次進(jìn)行闡釋。

第一，政府部門制定與執(zhí)行政策。澳大利亞南極局是澳大利亞南極事務(wù)的引領(lǐng)者，承擔(dān)著協(xié)調(diào)、執(zhí)行澳大利亞南極計劃、管理澳大利亞南極領(lǐng)土及南大洋，同地方政府緊密合作推進(jìn)南極地區(qū)環(huán)境保護(hù)、生物資源養(yǎng)護(hù)等議題。

第二，科研機構(gòu)提供決策咨詢與建議?？茖W(xué)合理的南極政策必須建立在充分的自然科學(xué)研究的基礎(chǔ)上，而開展南極地區(qū)的科學(xué)研究離不開科研機構(gòu)。澳大利亞政府通過向?qū)I(yè)的科研機構(gòu)進(jìn)行政策咨詢提升南極政策的科學(xué)性。南極科學(xué)咨詢委員會承擔(dān)著擬定南極科學(xué)戰(zhàn)略計劃、向政府建議調(diào)整計劃等職責(zé)，咨詢委員會直接向澳大利亞環(huán)境部負(fù)責(zé)，吳依林：《論澳大利亞南極科學(xué)研究戰(zhàn)略及研究主題》，載《中國海洋大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2012年第1期，第2頁。并會同其他科研機構(gòu)（如南極研究科學(xué)委員會）提出切實可行的政策建議。

第三，協(xié)商會議機制協(xié)調(diào)與凝聚共識。依據(jù)南極條約體系建立起來的南極協(xié)商會議、環(huán)境委員會機制為澳大利亞就南極議題謀求國際交流與合作提供了平臺。澳大利亞也十分注重借助南極協(xié)商會議、環(huán)境委員會推介，強化其在南極地區(qū)事務(wù)上的主張。澳大利亞歷來尋求突出南極地區(qū)在全球氣候變化中所扮演的重要角色，并利用協(xié)商會議機制推介這一主張。此外，澳大利亞也可以通過南極協(xié)商會議制定約束南極地區(qū)國家行為的規(guī)則以實現(xiàn)對于南極地區(qū)的管理。

澳大利亞南極戰(zhàn)略的執(zhí)行既需要從國內(nèi)層面的政策制定與落實進(jìn)行考量，也需要從國際層面的國家協(xié)調(diào)與合作進(jìn)行考量。政府部門、科研機構(gòu)、協(xié)商會議機制構(gòu)成了澳大利亞推行南極戰(zhàn)略的三大執(zhí)行主體。政府部門的職責(zé)在于為澳大利亞在南極地區(qū)國家利益的實現(xiàn)制定具體可行的政策方案。由于決策涉及高度的科學(xué)性與專業(yè)性，科研機構(gòu)承擔(dān)著為政府做出決策提供指引和導(dǎo)向的作用。南極協(xié)商會議、南極環(huán)境委員會為澳大利亞政府在國際舞臺上推廣南極政策，尋求在南極地區(qū)的合作、制定規(guī)制南極地區(qū)國家行為的準(zhǔn)則提供了廣闊的平臺。

三、 澳大利亞南極戰(zhàn)略的實施路徑

南極戰(zhàn)略的實施需要完備的頂層設(shè)計，以宏觀指引的形式引領(lǐng)戰(zhàn)略的實施，同時，南極戰(zhàn)略的實施也需要具體的行動推進(jìn)落實具體領(lǐng)域的合作。澳大利亞南極戰(zhàn)略的實施既依托于政府層面分階段的行動規(guī)劃，也緊密依靠國際合作、增強自身的能力建設(shè)等路徑，同時，也注重利用國際法實現(xiàn)自身的國家利益。

（一）制定不同時間節(jié)點的政府行動規(guī)劃

澳大利亞政府在其發(fā)布的南極戰(zhàn)略中對未來20年南極地區(qū)行動按照時間節(jié)點的不同進(jìn)行了周密的部署。南極戰(zhàn)略20年行動計劃被劃分為四個不同的階段：1年期計劃、2年期計劃、5年期計劃、10-20年期計劃。在不同的時間節(jié)點，澳大利亞政府對于南極地區(qū)事務(wù)進(jìn)行了規(guī)劃，并且承諾努力實現(xiàn)這些規(guī)劃。在制定政府行動規(guī)劃時，澳大利亞政府充分考慮到了完成某一項任務(wù)可能需要花費較長的時間或者需要做比較詳盡的準(zhǔn)備，從而提升了政府行動規(guī)劃的科學(xué)性和合理性。例如，考慮到南極冰核研究的復(fù)雜性以及極高的技術(shù)要求，澳大利亞政府將冰核研究放置于5年期計劃中，前兩期計劃被視為開展冰核研究的準(zhǔn)備階段。Adrian Hokins，“Melting Empires？Climate Change and Politics in Antarctica since the International Geophysical Year，”O(jiān)siris，Vol.26，No.4，2011，p.186.此外，澳大利亞對建立在南極地區(qū)的科考運營能力同樣有其近期和遠(yuǎn)期的規(guī)劃。通過1年期計劃、2年期計劃對霍巴特港的建設(shè)、對塔斯馬尼亞州基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，保障澳大利亞在南極地區(qū)科考的運轉(zhuǎn)能力。對完成某一具體事項確立具體可行的目標(biāo)有利于引導(dǎo)行動參與者付諸實踐，也有利于依據(jù)具體的目標(biāo)檢討行動的缺失與不足，及時補正。依據(jù)不同時間節(jié)點明確行動規(guī)劃無疑會有效促進(jìn)澳大利亞政府工作的落實，也可以更為科學(xué)有效地實現(xiàn)澳大利亞在南極的利益訴求。

（二）圍繞南極議題開展國際合作

維護(hù)南極地區(qū)的和平與自由，針對科學(xué)考察、環(huán)境保護(hù)、資源利用等議題展開國家合作是澳大利亞南極合作的基本出發(fā)點，而這一出發(fā)點與澳大利亞的南極戰(zhàn)略具有異曲同工之妙。圍繞南極地區(qū)開展外交活動是澳大利亞踐行南極戰(zhàn)略的路徑之一。澳大利亞的南極外交一方面依托南極協(xié)商會議開展多邊合作，另一方面積極推進(jìn)同其他國家的雙邊合作。澳大利亞作為《南極條約》的創(chuàng)始會員國以及《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極議定書》的發(fā)起國，其對南極事務(wù)的參與程度之深毋庸置疑。 目前，環(huán)境保護(hù)委員會主任由澳大利亞人擔(dān)任反映了澳大利亞在南極環(huán)境保護(hù)中所發(fā)揮的重要作用。而南極條約協(xié)商會議為國家之間就南極問題交換意見、出臺措施提供了平臺。澳大利亞也積極秉承合作的精神推進(jìn)南極國家協(xié)商會議的召開。Peter J.Beck，“Australias Antarctic policy options，”International Affairs，Vol.61，No.3，1984，p.552.多邊合作平臺為各國闡述其在南極地區(qū)的利益與立場提供了機會，同時也為各國在南極地區(qū)政策的透明化提供了制度基礎(chǔ)。在雙邊合作領(lǐng)域，澳大利亞積極推進(jìn)同參與南極事務(wù)的其他國家合作，在南極科學(xué)考察中，澳大利亞會同英國就全球氣候變暖可能給南極造成的影響展開研究，并借助其他國家先進(jìn)的運輸技術(shù)打造屬于澳大利亞的南極運輸通道。澳大利亞政府同時注重加強同科研機構(gòu)的合作，就某一特定研究課題進(jìn)行廣泛的數(shù)據(jù)搜集與調(diào)研，以期獲得準(zhǔn)確可行的研究結(jié)果，并將之用于政策制訂。

（三）增強南極地區(qū)后勤保障能力

澳大利亞利用其得天獨厚的地理位置優(yōu)勢，開辟和拓展由本土到南極的通道，既有利于支持澳大利亞自身在南極地區(qū)開展的科學(xué)考察活動，也有利于增強澳大利亞在南極地區(qū)的存在。澳大利亞推進(jìn)后勤保障能力建設(shè)主要體現(xiàn)在以下三個方面：第一，提升塔斯馬尼亞州在處理南極事務(wù)中的作用。澳大利亞政府投入大量資金（前期投入3800萬美元）用于塔斯馬尼亞州的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與改造，突出霍巴特港在南極地區(qū)后勤保障建設(shè)中的地位，改善港口基礎(chǔ)設(shè)施以滿足新破冰船?？?、航行的需要；第二，建立南極地區(qū)醫(yī)療救助體系。南極地區(qū)惡劣的自然條件以及物資的匱乏導(dǎo)致醫(yī)療體系發(fā)展嚴(yán)重滯后，澳大利亞政府將改善南極地區(qū)的醫(yī)療狀況作為戰(zhàn)略的重要組成部分，并會同塔斯馬尼亞州政府建立一個國際認(rèn)可的經(jīng)驗豐富的醫(yī)療中心。第三，推進(jìn)海陸空三位一體的運輸能力建設(shè)。目前，澳大利亞已經(jīng)實現(xiàn)在南極地區(qū)的起落、航運，而在最新的南極戰(zhàn)略中，澳大利亞致力于使用軍用飛機實現(xiàn)在南極地區(qū)的常規(guī)飛行。同時，澳大利亞政府通過資金投入改進(jìn)現(xiàn)有的技術(shù)以提升穿越冰面、海陸聯(lián)運的能力，在南極地區(qū)建立起快捷靈活的物流運輸系統(tǒng)。南極地區(qū)后勤保障能力建設(shè)反映了南極戰(zhàn)略中不同時間節(jié)點的政府工作規(guī)劃。塔斯馬尼亞州基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和醫(yī)療體系建設(shè)處于先行的地位，而海陸空三位一體的運輸能力建設(shè)則需要依靠前兩項任務(wù)的順利完成，同時也取決于資金的及時投入與技術(shù)的進(jìn)步。

（四）大力推進(jìn)科學(xué)考察活動

在南極地區(qū)開展科學(xué)考察活動離不開航道的開拓，更不離開大量資金的投入、科研人員的付出。澳大利亞政府推進(jìn)南極地區(qū)的科學(xué)考察活動也是從新建破冰船、資金投入、科研人員合作三個層面進(jìn)行。第一，澳大利亞政府計劃在第1年期計劃中建造一艘破冰船用于科學(xué)考察，并在未來5年內(nèi)更新破冰船?？?、航行所需要的基礎(chǔ)設(shè)施；第二，建立南極科學(xué)考察基金。科學(xué)考察的資金除了政府投資之外，同時鼓勵私人資本包括國際資本和工業(yè)資本的參與，實現(xiàn)資金來源的多樣性，在科學(xué)考察方式上探索公私合作的科學(xué)考察活動；第三，深化同其他南極事務(wù)參與國的溝通與合作，推進(jìn)聯(lián)合科學(xué)考察、前沿技術(shù)合作；第四，擴大科學(xué)考察在民間的影響，增強普通民眾對于科學(xué)考察的認(rèn)識，提升民眾支持科學(xué)考察的積極性；第五，更新、改造南極科學(xué)考察站的設(shè)施、設(shè)備。澳大利亞的科學(xué)考察活動有著悠久的歷史和傳統(tǒng)，其南極考察站由于建設(shè)較早，已經(jīng)不適應(yīng)如今科學(xué)考察互動的需要，推進(jìn)考察站設(shè)備、設(shè)施的革新勢在必行。澳大利亞政府在科學(xué)考察活動的資金籌措方面改變了以往政府出資的方式，鼓勵私人資本參與，這種做法既減少了政府的財政支出，也有利于調(diào)動民間資本和普通大眾參與南極科學(xué)考察活動的積極性?？瓶颊驹O(shè)備、設(shè)施的更新和破冰船的建造不僅會對當(dāng)下澳大利亞科學(xué)考察活動的開展產(chǎn)生影響，也會對于未來澳大利亞在南極地區(qū)的科考活動產(chǎn)生積極影響。

（五）巧妙利用國際法謀求南極利益

澳大利亞在2004年向大陸架界限委員會提出了外大陸架劃界案，其中涉及的南極區(qū)域包括南極領(lǐng)地和南緯60度以南的外大陸架區(qū)域?！澳蠘O領(lǐng)地”的劃界最終未能被大陸架界限委員會審議，但南緯60度以南的外大陸架區(qū)域得到了大陸架界限委員會的認(rèn)可。吳寧鉑：《澳大利亞南極外大陸架劃界案評析》，載《太平洋學(xué)報》，2015年第7期，第8頁。當(dāng)然，正如有的學(xué)者所指出的那樣，澳大利亞所享有的大陸架權(quán)利與“南極條約區(qū)域”內(nèi)海域的公海及國際海底區(qū)域地位發(fā)生沖突，構(gòu)成了對于南極條約體系的挑戰(zhàn)，因而對于澳大利亞提出外大陸架劃界案的效力學(xué)界尚存在爭議。但是，澳大利亞對南極地區(qū)的部分主張得到大陸架界限委員會的部分認(rèn)可卻是不爭的事實。Christy Collis，“The Australian Antarctic Territory：A Mans World，”Signs，Vol.34， No.3，2009，p.516.這實際上從客觀上反映了澳大利亞強化其在南極地區(qū)存在的意圖。澳大利亞通過巧妙地運用《聯(lián)合國海洋法公約》與南極條約體系的協(xié)調(diào)問題走出了一條實現(xiàn)本國南極利益的道路。澳大利亞通過外大陸架劃界案為自己增強在南極地區(qū)的存在提供了國際法依據(jù)，這對其獲取在南極地區(qū)行為的正當(dāng)性提供了法律基礎(chǔ)。巧妙利用不同國際法規(guī)則之間的協(xié)調(diào)問題強化自身在南極地區(qū)的主張，是澳大利亞維護(hù)其在南極地區(qū)利益的重要手段。這次成功的國際法實踐體現(xiàn)了澳大利亞在利用國際法規(guī)則上雄厚的軟實力以及維護(hù)自身在南極地區(qū)國家利益的雄心，這種軟實力本身便為澳大利亞南極戰(zhàn)略的實施提供了堅實的基礎(chǔ)。有了此次成功的實踐，不排除澳大利亞未來在南極地區(qū)謀求更大利益的可能性。

四、 結(jié)語

南極愈發(fā)成為世界各國關(guān)注的對象，圍繞南極地區(qū)的合作將日趨頻繁、競爭也將日趨激烈。澳大利亞政府發(fā)布的南極戰(zhàn)略明確將南極地區(qū)視為其國家利益的重要組成部分，并制定了切實可行的行動目標(biāo)以增強澳大利亞對南極事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)。這份戰(zhàn)略將尊重南極條約體系的規(guī)范作用放在重要位置，澳大利亞政府希望通過這種做法謀求在南極行為的正當(dāng)性。同時，澳大利亞政府也致力于充分發(fā)揮自身得天獨厚的地理位置優(yōu)勢，將澳大利亞打造為南極科學(xué)考察的后勤保障中心，從而在無形中加強了其對南極地區(qū)的控制和參與南極事務(wù)的能力。

澳大利亞政府將推進(jìn)在南極地區(qū)的國際合作作為實施南極戰(zhàn)略的路徑之一，其中也重點提到了與中國的合作。中澳兩國在南極地區(qū)的合作可以概括為以下兩點：第一，政府高層推動。在國家主席習(xí)近平2014年訪問澳大利亞期間，中澳雙方就關(guān)于南極與南大洋合作事宜簽署了諒解備忘錄。諒解備忘錄確立了中澳雙方優(yōu)先在南極科學(xué)領(lǐng)域展開合作，積極推進(jìn)南極和南大洋地區(qū)的環(huán)境保護(hù)與海冰預(yù)報合作。同時，中澳雙方還同意設(shè)立南極與南大洋合作聯(lián)合委員會，用以協(xié)調(diào)雙邊南極合作。第二，開展南極對話。中國與澳大利亞于2016年首次舉行了南極對話，對話內(nèi)容涉及南極環(huán)境科學(xué)、后勤保障、科學(xué)考察等事項。通過對話機制，中國與澳大利亞可以有效地提升雙邊政策的透明度，增進(jìn)雙邊互信，同時也可以在危機或者矛盾發(fā)生時，一方能夠有效地預(yù)測另一方的行為，避免做出過激行為。南極對話機制的順利運行反映了中國與澳大利亞在南極地區(qū)事務(wù)的合作通過高層推動的形式已經(jīng)開始落到實處，下一步的重點任務(wù)在于如何強化現(xiàn)有的合作并探索在新領(lǐng)域的合作。第三，發(fā)揮優(yōu)勢互補。中國與澳大利亞已經(jīng)就塔斯馬尼亞州的南極門戶地位以及加強塔斯馬尼亞州南極門戶設(shè)施建設(shè)達(dá)成了一致意見。而基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通是21世紀(jì)海上絲綢之路倡議的重要內(nèi)容之一，塔斯馬尼亞州基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的合作可以作為中澳推進(jìn)21世紀(jì)海上絲綢之路的重要支點，積極引領(lǐng)并且深化中澳兩國的雙邊合作。涉及具體領(lǐng)域的合作，中國可以在資本注入、人員投入、技術(shù)支持等層面加入到塔斯馬尼亞州建設(shè)之中，并通過亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、絲路基金向塔斯馬尼亞州的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金保障。在科學(xué)考察領(lǐng)域，澳大利亞政府同樣歡迎民間資本和國際資本的進(jìn)入，中國也可以利用這一契機，以資本注入的方式加入到澳大利亞南極科考行動中來。

參考文獻(xiàn)：

[1] [美]路易斯·亨金著， 張乃根等譯.國際法：政治與價值[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2005.

[2]吳寧鉑，陳力.澳大利亞南極利益——現(xiàn)實挑戰(zhàn)與政策應(yīng)對[J].極地研究，2016（1）.

[3]徐敬森等.澳大利亞南極政治淺析[J].極地研究，2010（3）.

[4]吳依林.澳新南極戰(zhàn)略研究[J].海洋開發(fā)與管理，2008（9）.

[5]朱瑛，薛桂芳，李金蓉.南極地區(qū)大陸架劃界引發(fā)的法律制度碰撞[J].極地研究，2011（4）.

[6]陳力.論南極海域的法律地位[J].復(fù)旦學(xué)報（社會科學(xué)版），2014（5）.

[7]常虹.中澳舉行首次南極對話[EB/OL][2016-03-02].http：//world.people.com.cn/n1/2016/0302/c1002-28163799.html.

[8]Aant Elzinga.The Politics of Science in Polar Region[J].Amibo，1992（1）.

[9]E J Molenaat.Sea-borne Tourism in Antarctic：Avenues for Further Intergovernmental Regulation[J].IJ Marine and Coastal Law，2005（49）.

[10]M G Richardson.Regulating Tourism in the Antarctic：Issues of Enviroment and Jurisdiction[J].Journal of Information Technology and Politics，2000（1）.

[11]Australia Antarctic Division：Leading Australias Antarctic Programme[EB/OL][2014-03-01]. http：//www.antarctica.gov.au/about-us.

[12]A J Press.20 Year Australian Antarctic Strategic Plan[EB/OL][2014-09-01]. http：//www.antarctica.gov.au__dataassetspdf_file000817859520-Year-Plan_Press-Report.pdf.

[13] Premiers Foreword in Australia Antarctic Strategy and 20 Year Action Plan[EB/OL][2016-04-28]. http：//www.antarctica.gov.au_dataassetspdf_file000818082720YearStrategy_final.pdf.

[14] Australia Antarctic Strategy and 20 Year Action Plan[EB/OL][2016-04-28].http：//www.antarctica.gov.au__dataassetspdf_file000818082720YearStrategy_final.pdf.

（責(zé)任編輯：崔建樹）