日本地方分權(quán)改革與中央地方關(guān)系調(diào)適

干保柱　劉笑非

干保柱，中央編譯局中央文獻(xiàn)翻譯部；劉笑非，北京林業(yè)大學(xué)外國(guó)語(yǔ)學(xué)院。通信作者及地址：干保柱，北京市西城區(qū)西斜街36號(hào)；郵編：100032；E-mail：ganbaozhu79@hotmail.com.

劉笑非

摘要

日本戰(zhàn)后初期形成的集權(quán)融合型中央地方關(guān)系，20世紀(jì)90年代局限性凸顯。為除此弊，日本進(jìn)行地方分權(quán)改革，廢除機(jī)關(guān)委任事務(wù)，改革中央轉(zhuǎn)移支付，向地方轉(zhuǎn)移權(quán)限，擴(kuò)充地方政府權(quán)限與財(cái)力。分權(quán)改革的方向是推動(dòng)中央地方關(guān)系從“上下、主從”向相對(duì)“對(duì)等、協(xié)力”轉(zhuǎn)變，繼續(xù)壓縮中央對(duì)地方的干預(yù)，擴(kuò)充地方政府的行政、財(cái)政、立法權(quán)限，調(diào)整中央地方關(guān)系，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。但囿于單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)，改革設(shè)定的“對(duì)等、協(xié)力”中央地方關(guān)系的目標(biāo)沒有完全實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞日本地方分權(quán)改革中央地方關(guān)系調(diào)適

通過戰(zhàn)后初期民主化與非軍事化改革，日本確立了集權(quán)融合型中央地方關(guān)系。關(guān)于中央地方關(guān)系的類型，一般分為集權(quán)與分權(quán)的維度。融合與分離的維度，由天川晃提交給「地方制度と國(guó)家の発展に関する國(guó)際會(huì)議」（1982年3月、イタリア·べラジオ）的論文中首次提出，正式發(fā)表在1983年「ジュリスト増刊総合特集―行政転換期―」通巻29號(hào)。（詳見「広域行政と地方分権」（「ジュリスト増刊総合特集―行政転換期―」通巻29號(hào)、有斐閣、1983年、120―121ページ）?！八^‘分離—融合基軸就是對(duì)于提供地方行政服務(wù)，中央政府與地方政府能夠參與到何種程度這一基軸，融合是指，地方政府綜合地承擔(dān)提供地方行政服務(wù)，而中央政府對(duì)事務(wù)執(zhí)行進(jìn)行廣泛參與這一機(jī)制，相反分離則指關(guān)于行政服務(wù)的提供，中央政府與地方政府的作用﹑權(quán)限相互處于明確分離的狀態(tài)?！盵日]礒崎初仁、金井利之、伊藤正次著：《日本地方自治》，張青松譯，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010年，第12頁(yè)。此外日本學(xué)者提出的代表性理論還有，村松歧夫的水平政治競(jìng)爭(zhēng)模式，村松歧夫：《地方自治》，孫新譯，北京：經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)出版社，1989年，第33-53頁(yè)。在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)時(shí)期，機(jī)關(guān)委任事務(wù)﹑各種補(bǔ)助金膨脹，中央地方關(guān)系的集權(quán)性與融合性進(jìn)一步強(qiáng)化。在穩(wěn)定增長(zhǎng)階段，為重建財(cái)政實(shí)施了財(cái)政改革與行政改革，中央向地方轉(zhuǎn)嫁財(cái)政負(fù)擔(dān)，進(jìn)一步強(qiáng)化了中央政府的統(tǒng)制。同時(shí)，以“地方的時(shí)代”為口號(hào)，地方政府試圖推進(jìn)地方自立發(fā)展，嘗試分權(quán)改革。日本泡沫經(jīng)濟(jì)的崩潰與“五五年體制”的結(jié)束，作為政治改革的一環(huán)，地方分權(quán)改革提上日本政治改革的日程，旨在通過地方分權(quán)改革來(lái)調(diào)整中央地方關(guān)系。

一、動(dòng)因：集權(quán)體制的局限性

（一）官僚支配與集權(quán)體制的局限

戰(zhàn)后日本追求的目標(biāo)是“追趕”“超越”經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家。為了有效地追求這一目標(biāo)，捷徑是權(quán)限集中于中央官僚，由中央官僚統(tǒng)一規(guī)劃政策﹑事業(yè)，一元化地予以貫徹實(shí)施。中央官?gòu)d致力于創(chuàng)造條件促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)，通過機(jī)關(guān)委任事務(wù)﹑補(bǔ)助金﹑政府融資等方式來(lái)統(tǒng)制和誘導(dǎo)地方政府的事務(wù)﹑事業(yè)。在此過程中，中央集權(quán)體制得到進(jìn)一步強(qiáng)化。

日本實(shí)現(xiàn)了“追趕型”的現(xiàn)代化，成長(zhǎng)為經(jīng)濟(jì)大國(guó)。在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的同時(shí)，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)水平差距增大，甚至在經(jīng)濟(jì)繁榮的地區(qū)，社會(huì)基礎(chǔ)依然貧弱。針對(duì)有別于追趕經(jīng)濟(jì)大國(guó)目標(biāo)時(shí)期的各種課題，顯然中央整齊劃一的集權(quán)體制難以應(yīng)對(duì)?！爸醒爰瘷?quán)體制已經(jīng)不能適應(yīng)日本的發(fā)展，出現(xiàn)了明治維新以來(lái)中央集權(quán)式行政體制的制度疲勞?！盵日]堀江湛：《日本の公共政策と中央地方関係》，東京：株式會(huì)社北樹出版，1998年，第177頁(yè)。

“1990年代日本社會(huì)輿論從中央統(tǒng)制向?qū)で蟮胤阶杂赊D(zhuǎn)變，其最大的理由是，官僚支配與集權(quán)體制已經(jīng)達(dá)到極限。”[日]山口二郎：《現(xiàn)代日本の政治変動(dòng)》，東京：放送大學(xué)教育振興會(huì)，1999年，第133頁(yè)。現(xiàn)代日本在“追趕”“超越”的目標(biāo)之下形成的政治﹑行政結(jié)構(gòu)已經(jīng)達(dá)到極限，這是推動(dòng)地方分權(quán)改革的直接原因?！叭毡靖鹘缫呀?jīng)意識(shí)到日本存在諸多問題，財(cái)界﹑學(xué)界﹑勞動(dòng)界形成共識(shí)，要改變官僚優(yōu)位的政治體制，共同推進(jìn)地方分權(quán)?！盵日]三田清：《概説現(xiàn)代日本の政治と地方自治》，東京：學(xué)術(shù)図書出版社，2005年，第150頁(yè)。日本實(shí)現(xiàn)追趕經(jīng)濟(jì)大國(guó)目標(biāo)后，社會(huì)發(fā)展日益成熟，國(guó)民價(jià)值觀呈現(xiàn)多元化的態(tài)勢(shì)，更加追求精神文化上的自由。經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)物質(zhì)生活的豐富，但國(guó)民無(wú)法實(shí)際感受到精神上的充實(shí)，部分原因是國(guó)民不能決定地域的生活﹑經(jīng)濟(jì)。“日本以成熟都市型社會(huì)的形式完成了現(xiàn)代化，是自治體從國(guó)家自立的基本理由?！盵日]松下圭一：《日本の自治·分権》，東京：巖波書店，1995年，第54頁(yè)。

在高度評(píng)價(jià)中央集權(quán)體制為日本現(xiàn)代化所做貢獻(xiàn)的同時(shí)，中央集權(quán)行政的弊端也是客觀存在的?！巴ǔ?duì)于新近發(fā)生的事態(tài)遲于應(yīng)對(duì)；以全國(guó)適用為前提設(shè)計(jì)政策、設(shè)定全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的傾向；各省廳縱向分割的割據(jù)行政?！盵日]西尾勝：《未完の分権改革》，東京：巖波書店，1999年，第64-65頁(yè)。在后現(xiàn)代化時(shí)期，中央集權(quán)體制難以適應(yīng)后現(xiàn)代化與地域多樣化的日本經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展，地方分權(quán)改革提上日程，要求改革政治﹑行政的集權(quán)體制，構(gòu)筑地域決定地域之事的體制?！啊w制改革的核心內(nèi)容是，建設(shè)適應(yīng)全球化、跨國(guó)化不斷膨脹的經(jīng)濟(jì)體系的‘分權(quán)型社會(huì)，在這樣的社會(huì)里，人們能夠主觀能動(dòng)地參與‘身邊的政府的決策過程?！盵日]神野直彥著：《體制改革的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，米彥軍、尹曉亮譯，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013年，第185頁(yè)。

（二）福利國(guó)家的困境與全球化

戰(zhàn)后資本主義世界多以建設(shè)福利國(guó)家為目標(biāo)，實(shí)施社會(huì)保障﹑社會(huì)福利政策，通過以累進(jìn)所得稅為中心的稅收體制來(lái)實(shí)現(xiàn)所得再分配，實(shí)施景氣調(diào)整政策應(yīng)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的景氣循環(huán)構(gòu)成了福利國(guó)家的發(fā)展模式。福利國(guó)家一般擁有相對(duì)完整的國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系，經(jīng)濟(jì)信息化與全球化使福利國(guó)家面臨挑戰(zhàn)。同時(shí)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)達(dá)到極限的情況下，出現(xiàn)了追求在繁榮之下隱藏的地域﹑地方獨(dú)特價(jià)值的動(dòng)向。受到全球化與地方化浪潮的洗禮，福利國(guó)家不得不實(shí)行改革。改革的方向是縮減政府公共部門，重視地方政府的作用，中央政府向地方政府轉(zhuǎn)移權(quán)限。

戰(zhàn)后日本在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，給國(guó)民提供了完善的社會(huì)福利?！霸谡?fù)有第一義責(zé)任的國(guó)家體制意義上講，在給全體國(guó)民提供社會(huì)福利﹑社會(huì)保障上，完善相關(guān)法律制度上，日本實(shí)施的是比較早的。[日]西尾勝、村松岐夫：《講座行政學(xué)第一巻：行政の発展》，東京：有斐閣，1994年，第65-66頁(yè)。20世紀(jì)90年代受到全球化與地方化浪潮的影響，日本行政官僚主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，面臨與其他福利國(guó)家類似的困境?！叭蜃杂芍髁x盛行與政治改革運(yùn)動(dòng)風(fēng)起云涌，而日本原有層級(jí)政府體制無(wú)法滿足社會(huì)需求時(shí)，日本地方自治推行分權(quán)改革就勢(shì)在必行了?！绷至剂粒骸稘u進(jìn)式的地方自制改革》，載《行政法論叢》，2009年第12期，第556頁(yè)。伴隨中央集權(quán)體制局限的凸顯，日本追求地域價(jià)值的地方化抬頭。“在經(jīng)濟(jì)全球化的浪潮下，中央政府不得不受其影響，中央政府的保護(hù)具有不確定性，正因?yàn)槿绱?，地方政府要追求自律性，指向地方分?quán)。”[日]松下圭一、西尾勝、新藤宗幸：《自治體の構(gòu)想：課題》，東京：巖波書店，2002年，第40頁(yè)。

（三）政治改革的推進(jìn)

1980年代末至1990年代，日本政壇政治丑聞?lì)l發(fā)。政治腐敗事件頻發(fā)既有政治家道德的原因，更有深層次的體制性因素。不可否認(rèn)的事實(shí)是，實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化之后保存下來(lái)﹑進(jìn)而逐漸膨脹的集權(quán)體制，與自民黨長(zhǎng)期政權(quán)相互作用，成為政治腐敗的溫床。龐大的公共事業(yè)由中央政府統(tǒng)一規(guī)劃，勢(shì)力強(qiáng)大的政治家介入到從公共事業(yè)投資的地點(diǎn)到承包業(yè)者選定全過程。政治家從選舉區(qū)當(dāng)?shù)啬技x票，從業(yè)界籌集選舉資金。利益誘導(dǎo)型的自民黨政治是政治腐敗的癥結(jié)所在。20世紀(jì)90年代，“政界﹑財(cái)界﹑勞動(dòng)界中出現(xiàn)地方分權(quán)改革的推進(jìn)勢(shì)力，其聲音進(jìn)而發(fā)展成混聲大合唱，最終撬動(dòng)了政治改革?！盵日]西尾勝著：《日本的地方分權(quán)改革》，張青松、刁榴譯，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013年，第33頁(yè)。在推進(jìn)政治改革之際，不限定于規(guī)制政治資金﹑確立政治倫理﹑改革選舉制度，地方分權(quán)改革也是政治改革的有力支柱?！胺謾?quán)改革推進(jìn)委員會(huì)成立之日，訪問分權(quán)改革推進(jìn)委員會(huì)事務(wù)局的山口鶴男總務(wù)廳長(zhǎng)官表示：‘分權(quán)改革與政治資金規(guī)制法以后將逐漸發(fā)揮作用。”[日]小泉祐一郎：《地域主権改革一括法の解説―自治體は條例をどう整備すべきかー》，東京：株式會(huì)社行政，2012年，第395頁(yè)?？倓?wù)廳長(zhǎng)官十分看好地方分權(quán)改革，其表態(tài)意在強(qiáng)調(diào)分權(quán)改革對(duì)于政治改革的意義。

（四）老齡化社會(huì)日趨嚴(yán)重

日本的現(xiàn)代化由年輕層居底層的金字塔形結(jié)構(gòu)支撐，1970年代以后，日本人口結(jié)構(gòu)快速老齡化。日本進(jìn)入聯(lián)合國(guó)統(tǒng)計(jì)的老齡化社會(huì)（65歲老人占全部人口的7%）是1970年，而到了1995年日本老齡人口比重已經(jīng)超過14%。

既有的社會(huì)福利行政體制，是統(tǒng)一選擇特定群體，采取支付費(fèi)用或入住相關(guān)設(shè)施的政策。但同為老齡化，有65歲以上老人占人口比例是7%的地區(qū)，也有65歲以上老人占人口比例超過40%的地區(qū)。因而，采用中央集權(quán)方式統(tǒng)一提供一定標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)難以滿足差異化老齡社會(huì)的需要。當(dāng)老齡化成為是任何人都無(wú)法回避的問題時(shí)，就必須多樣化地應(yīng)對(duì)以制定超越地域社會(huì)差別的政策。為此，有必要強(qiáng)化距離居民生活最近的地方政府的作用。

二、歷程與內(nèi)容：兩次地方分權(quán)改革的推進(jìn)

在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)與穩(wěn)定增長(zhǎng)階段，日本對(duì)戰(zhàn)后初期形成的集權(quán)融合型中央地方關(guān)系作了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的調(diào)整，但其基本制度與框架結(jié)構(gòu)沒有發(fā)生根本性變化。在國(guó)內(nèi)外環(huán)境變化的推動(dòng)之下，20世紀(jì)90年代地方分權(quán)改革啟動(dòng)。

在集權(quán)融合型中央地方關(guān)系中，在行政與財(cái)政兩方面，機(jī)關(guān)委任事務(wù)與各種補(bǔ)助金等中央轉(zhuǎn)移支付扮演重要角色，也是中央干預(yù)地方的主要手段。在機(jī)關(guān)委任事務(wù)制度下，市町村處理的公務(wù)中，約40%-50%為機(jī)關(guān)委任事務(wù)，都道府縣處理的公務(wù)中，約80%-85%為機(jī)關(guān)委任事務(wù)。每個(gè)中央省廳通過機(jī)關(guān)委任事務(wù)、團(tuán)體委任事務(wù)等方式約束、誘導(dǎo)地方政府，以貫徹執(zhí)行本省廳的業(yè)務(wù)。表1是地方分權(quán)改革前中央省廳的機(jī)關(guān)委任事務(wù)﹑團(tuán)體委任事務(wù)機(jī)關(guān)委任事務(wù)，是國(guó)家基于法令委任給地方政府首長(zhǎng)（都道府縣知事、市町村長(zhǎng)），作為國(guó)家機(jī)關(guān)處理的事務(wù)，不是地方政府制定條例權(quán)的對(duì)象，地方議會(huì)的干預(yù)也受到嚴(yán)格限制。團(tuán)體委任事務(wù)，是國(guó)家基于法律或政令，委任給地方政府處理的事務(wù)，是地方政府制定條例權(quán)的對(duì)象，地方議會(huì)可以干預(yù)。﹑混合事務(wù)的統(tǒng)計(jì)，其中機(jī)關(guān)委任事務(wù)占28%，團(tuán)體委任事務(wù)占67%，混合事務(wù)占5%。中央對(duì)地方的干預(yù)中，分為權(quán)力性干預(yù)（地方政府在處理事務(wù)之際，中央省廳要求許可﹑認(rèn)可﹑承認(rèn)，發(fā)出或取消措施命令﹑指示，實(shí)行監(jiān)察﹑檢查﹑指揮監(jiān)督）與非權(quán)力性干預(yù)（地方政府在處理事務(wù)之際，中央省廳要求申請(qǐng)﹑報(bào)告，發(fā)出勸告﹑助言﹑通知，要求協(xié)議）。如表2所示，20世紀(jì)90年代前期，中央對(duì)地方的干預(yù)中，約三分之一為權(quán)力性干預(yù)，約三分之二為非權(quán)力性干預(yù)，且兩者均呈現(xiàn)緩慢增長(zhǎng)的趨勢(shì)。

中央政府通過財(cái)政收入與財(cái)政支出兩個(gè)方面來(lái)控制地方政府，即控制財(cái)政收入的自治與財(cái)政支出的自治，尤其是財(cái)政收入。表3為第二次地方分權(quán)改革前1999—2002年地方政府的財(cái)政收入與中央轉(zhuǎn)移支付統(tǒng)計(jì)。中央轉(zhuǎn)移支付由地方交付稅、國(guó)庫(kù)支出金、地方讓與稅、地方特例交付金等構(gòu)成，1999—2002年中央轉(zhuǎn)移支付占地方財(cái)政收入比例分別為36.94%、37.64%、36.15%、35.02%。地方政府財(cái)政收入三分之一以上來(lái)源于中央轉(zhuǎn)移支付，在財(cái)源上地方政府高度依賴中央政府，自主財(cái)政權(quán)非常有限。

機(jī)關(guān)委任事務(wù)給中央地方關(guān)系帶來(lái)諸多弊端而備受批評(píng)，“機(jī)關(guān)委任事務(wù)的存在，使得地方政府具有‘兩重性格，即從國(guó)家相獨(dú)立的存在與作為國(guó)家機(jī)關(guān)接受指揮、監(jiān)督的存在，戰(zhàn)后出現(xiàn)了幾次試圖廢除機(jī)關(guān)委任事務(wù)制度的動(dòng)向?！盵日]砂原庸介：《國(guó)と地方権限配分についての論點(diǎn)整理》， 財(cái)務(wù)省財(cái)務(wù)総合政策研究所と中國(guó)國(guó)務(wù)院研究発展中心（DRC）との「中央と地方の役割分擔(dān)と財(cái)政の関係」に関する共同研究最終報(bào)告，2006年，第5頁(yè)。包括各種補(bǔ)助金在內(nèi)的中央轉(zhuǎn)移支付在確保實(shí)施必要的政策上發(fā)揮重要作用，但其制約地方政府制定﹑實(shí)施政策的自主性，也備受批判。

1995年7月，日本國(guó)會(huì)通過《地方分權(quán)推進(jìn)法》，規(guī)定了地方分權(quán)改革的基本理念﹑基本方針，同時(shí)規(guī)定了地方分權(quán)推進(jìn)計(jì)劃和設(shè)置地方分權(quán)推進(jìn)委員會(huì)，政府有義務(wù)尊重地方分權(quán)推進(jìn)委員會(huì)的活動(dòng)及其報(bào)告。地方分權(quán)推進(jìn)委員會(huì)選擇以廢止﹑縮小中央對(duì)地方政府的干預(yù)作為第一次地方分權(quán)改革的方向。

第一次地方分權(quán)改革的主要內(nèi)容包括：（1）廢除機(jī)關(guān)委任事務(wù)制度；（2）修正中央政府對(duì)地方政府的統(tǒng)制﹑干預(yù)；（3）新設(shè)中央地方訴訟處理委員會(huì)；（4）明確中央政府與地方政府的職能分擔(dān)。

（一）廢除機(jī)關(guān)委任事務(wù)制度。機(jī)關(guān)委任事務(wù)制度被廢除，如圖1所示，機(jī)關(guān)委任事務(wù)被分成中央政府直接執(zhí)行的事務(wù)﹑存續(xù)性事務(wù)﹑廢除的事務(wù)，其中存續(xù)性事務(wù)由地方政府執(zhí)行，分為自治事務(wù)與法定受托事務(wù)。原來(lái)的公共事務(wù)﹑團(tuán)體委任事務(wù)﹑行政事務(wù)變成自治事務(wù)。大部分機(jī)關(guān)委任事務(wù)變?yōu)榉ǘㄊ芡惺聞?wù)，兩者的區(qū)別如表4所示，從性質(zhì)上講法定受托事務(wù)的實(shí)施是國(guó)家的義務(wù)，國(guó)家的行政機(jī)構(gòu)應(yīng)該直接執(zhí)行，但基于方便國(guó)民及提高事務(wù)處理效率考慮，根據(jù)法律及政令規(guī)定，地方政府受托處理。中央政府可以代執(zhí)行法定受托事務(wù)，自治事務(wù)與法定受托事務(wù)均定位于地方政府的事務(wù)，是條例制定的對(duì)象。機(jī)關(guān)委任事務(wù)制度的廢除，使地方政府的自主性﹑自立性有了很大提高。

圖1事務(wù)劃分[日]山谷成夫、川村毅：《自治體職員研修講座—地方自治制度﹑地方公務(wù)員制度﹑地方財(cái)政制度》，東京：學(xué)陽(yáng)書房，2006年，第53頁(yè)，轉(zhuǎn)引自[日]礒崎初仁、金井利之、伊藤正次著：《日本地方自治》，張青松譯，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010年，第29頁(yè)。

（二）修改中央政府的統(tǒng)制﹑干預(yù)。伴隨機(jī)關(guān)委任事務(wù)制度的廢除，中央政府的監(jiān)督指揮權(quán)限自然消解。地方自治法新設(shè)關(guān)于干預(yù)的規(guī)則﹑程序的規(guī)定。1.干預(yù)的基本原則是將中央政府的干預(yù)限定在最小限度內(nèi)；2.為確保干預(yù)的公正性﹑透明性，設(shè)定書面交付﹑許可認(rèn)可的標(biāo)準(zhǔn)審查，設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)處理期間﹑程序。這基本上實(shí)現(xiàn)了法定主義和公正透明的原則。

（三）新設(shè)中央地方訴訟處理委員會(huì)。為處理國(guó)家對(duì)地方干預(yù)而引起的訴訟，在總理府（中央機(jī)構(gòu)改革后為總務(wù)?。┰O(shè)置中央地方訴訟處理委員會(huì)。訴訟關(guān)系如圖2所示，地方政府對(duì)中央政府的干預(yù)不服時(shí)，可以向委員會(huì)提出申請(qǐng)，要求審查中央行政官?gòu)d。委員會(huì)受理申請(qǐng)后，可以進(jìn)行勸告或調(diào)停。在接受委員會(huì)勸告的中央行政官?gòu)d不采取相關(guān)措施的情況下，地方政府可以向高等法院提起訴訟，要求取消國(guó)家干預(yù)。新設(shè)中央地方訴訟處理委員會(huì)后，中央地方處于相對(duì)對(duì)等的位置，中央地方有了糾紛協(xié)調(diào)機(jī)制，簡(jiǎn)化了糾紛處理程序，縮短了糾紛處理時(shí)間。

（四）明確中央與地方的職能分擔(dān)。如表5所示，地方自治法新設(shè)中央政府與地方政府職責(zé)的規(guī)定，明確中央政府與地方政府分擔(dān)的責(zé)任。即中央政府的職能集中于經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、所得再分配、國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)的供給。地方政府的職能集中于地方公共財(cái)產(chǎn)的供給、教育、醫(yī)療福利等的供給、分擔(dān)部分收入再分配。中央政府與地方政府之間適當(dāng)?shù)胤謸?dān)職責(zé)，充分發(fā)揮地方政府的自主性﹑自立性。地方自治法規(guī)定了中央政府的“立法原則”“解釋運(yùn)用原則”，即法律規(guī)定的完善﹑解釋﹑運(yùn)用必須依據(jù)中央政府與地方政府適當(dāng)?shù)穆氊?zé)分擔(dān)原則。

第一次地方分權(quán)改革以對(duì)等的中央地方關(guān)系為目標(biāo)，向前邁出一大步。但在地方財(cái)政與充實(shí)居民自治上，各方分歧嚴(yán)重，沒有形成一致?！敖?jīng)過第一次地方分權(quán)改革，日本中央地方關(guān)系在形式上從‘上下關(guān)系向‘對(duì)等關(guān)系轉(zhuǎn)換。”[日]淺野一弘：《現(xiàn)代地方自治の現(xiàn)狀と課題》，東京：株式會(huì)社同文舘出版，2004年，第39頁(yè)。21世紀(jì)初，為激發(fā)居民的主動(dòng)性，積極推進(jìn)居民參與﹑地方政府與居民的互動(dòng)，充實(shí)地方自治，日本實(shí)施了第二次地方分權(quán)改革。

第一次地方分權(quán)改革，重點(diǎn)置于縮減中央對(duì)地方的干預(yù)，焦點(diǎn)集中于廢除機(jī)關(guān)委任事務(wù)制度，充實(shí)地方權(quán)限。第二次地方分權(quán)改革在推進(jìn)地方完全自治體化上與第一次地方分權(quán)改革一脈相承，但在推進(jìn)重點(diǎn)上有所差異。第二次地方分權(quán)改革重點(diǎn)在擴(kuò)充地方財(cái)稅權(quán)限，擴(kuò)充市町村的自治權(quán)，從都道府縣向市町村轉(zhuǎn)移權(quán)限，具體包括：

（一） 三位一體財(cái)稅改革。2003-2006年日本政府制定“關(guān)于經(jīng)濟(jì)財(cái)政運(yùn)營(yíng)與結(jié)構(gòu)改革的基本方針”，確認(rèn)國(guó)庫(kù)支出金﹑地方交付稅﹑包括轉(zhuǎn)移稅源在內(nèi)的稅源分配的“三位一體”改革方針，調(diào)整中央轉(zhuǎn)移支付。具體有：1.國(guó)庫(kù)支出金，2003年度實(shí)施的預(yù)算改革，國(guó)庫(kù)支出金改革總額高達(dá)5.2兆日元，超過2003年度國(guó)庫(kù)支出金總額12.3兆日元的40%，2004年至2006年廢止了國(guó)庫(kù)支出金4.7兆日元。2.稅源，中央政府向地方政府轉(zhuǎn)讓稅源約3兆日元。3.地方交付稅，稅包括臨時(shí)行政對(duì)策債在內(nèi)的實(shí)際地方交付稅總額2003年為23.9兆日元﹑2004年21.1兆日元﹑2005年20.1兆日元﹑2006年18.8兆日元，4年間減少5.1兆日元（21.3%）。

（二）基于“一攬法”的改革。2011年5月，日本國(guó)會(huì)通過《關(guān)于完善提高地域自主性﹑自立性改革的關(guān)聯(lián)法律的法律》（第一次“一攬法”），2011年8月通過第二次 “一攬法”。 第一次“一攬法”修改涉及法定義務(wù)、法定框架與擴(kuò)大條例制定權(quán)等法律41部，第二次“一攬法” 修改涉及向基礎(chǔ)自治體轉(zhuǎn)移權(quán)限的法律47部，以及涉及法定義務(wù)、法定框架與擴(kuò)大條例制定權(quán)等的法律160部?；凇耙粩埛ā钡母母?，在目標(biāo)上，提升地方政府的自主性﹑自立性，構(gòu)建基于生活者即居民視點(diǎn)的地方政府；在方式上，采取統(tǒng)籌規(guī)劃，逐步醞釀，分批推進(jìn)；在內(nèi)容上，中央向地方轉(zhuǎn)移事務(wù)、權(quán)限，尤其向距離居民較近的市町村轉(zhuǎn)移，擴(kuò)大地方政府的條例制定權(quán)限，修改中央制約地方政府的法定義務(wù)、法定框架；在側(cè)重點(diǎn)上，注重向距離居民較近的市町村轉(zhuǎn)移事務(wù)、權(quán)限，注重放寬中央對(duì)地方政府在法定義務(wù)、框架上的限制。

三、評(píng)價(jià)與展望：未完的分權(quán)改革

兩次地方分權(quán)改革的具體內(nèi)容如表6所示，第一次地方分權(quán)改革是推動(dòng)中央地方關(guān)系由從屬性較高的關(guān)系向?qū)Φ刃暂^高的關(guān)系轉(zhuǎn)換，以推進(jìn)中央地方關(guān)系質(zhì)的變化為目標(biāo)，即其關(guān)聯(lián)改革不是以量的變化﹑而是以質(zhì)的變化為中心推進(jìn)的。第二次地方分權(quán)改革以構(gòu)建基于生活者即居民視點(diǎn)的地方政府為目標(biāo)，為此通過中央向地方轉(zhuǎn)移事務(wù)、權(quán)限、放寬中央對(duì)地方在法定義務(wù)、框架方面的規(guī)制、擴(kuò)大地方政府的條例制定權(quán)，以提高地方政府的自立性、自主性。與第一次地方分權(quán)改革側(cè)重于質(zhì)的改變不同，第二次地方分權(quán)改革更加務(wù)實(shí)，將重點(diǎn)放在量的擴(kuò)張上?！暗诙蔚胤椒謾?quán)改革推進(jìn)的‘法定義務(wù)改革，其重點(diǎn)不是放在‘規(guī)律密度﹑而是放在‘規(guī)律強(qiáng)度上，可以說是以‘放寬為中心﹑不是以‘廢除為中心實(shí)施的?！盵日]小泉祐一郎：《地域主権改革一括法の解説―自治體は條例をどう整備すべきかー》，東京：株式會(huì)社行政，2012年，第12頁(yè)。

地方分權(quán)改革的成果集中在行政領(lǐng)域。在縮減干預(yù)上，地方分權(quán)改革廢除機(jī)關(guān)委任事務(wù)制度，眾多事務(wù)成為自治事務(wù)。大幅地縮小國(guó)家通過行政手段制約地方的權(quán)力，擴(kuò)大條例制定的對(duì)象。確立國(guó)家對(duì)地方政府干預(yù)的法定主義原則，由地方自治法予以規(guī)定，但各省廳保留基于個(gè)別法的例外規(guī)定，根據(jù)個(gè)別法干預(yù)自治事務(wù)成為遺留的重要課題。在權(quán)限轉(zhuǎn)移上，僅僅轉(zhuǎn)移了一部分大規(guī)模農(nóng)地轉(zhuǎn)用許可權(quán)限、國(guó)道﹑一級(jí)河川的管理權(quán)限，相對(duì)于中央政府控制的龐大權(quán)限，可謂微乎其微。

在財(cái)政關(guān)系上，三位一體改革實(shí)現(xiàn)了向地方政府轉(zhuǎn)讓3兆日元的稅源，控制了地方交付稅的總額。但有限的改革在擴(kuò)大地方政府自主性﹑自立性上收效甚微，機(jī)關(guān)委任事務(wù)轉(zhuǎn)為自治事務(wù)，大幅增加地方政府財(cái)政支出，地方政府在財(cái)源上仍然依賴于中央轉(zhuǎn)移支付。表7為改革后2007-2014年日本地方政府的財(cái)政收入與中央轉(zhuǎn)移支付統(tǒng)計(jì)，中央轉(zhuǎn)移支付總額持續(xù)增加，由2007年的26.9兆日元增加到2014年的35.95兆日元，增幅為33.64%。中央轉(zhuǎn)移支付占地方財(cái)政收入比例由2007年的29.52%增加到2014年的35.21%，地方政府的財(cái)政收入三分之一來(lái)源于中央轉(zhuǎn)移支付，由此可知地方分權(quán)改革后地方政府對(duì)中央政府的財(cái)政依賴沒有減少，相反在增加。

分權(quán)改革的終極目標(biāo)是，推動(dòng)中央地方關(guān)系從“上下、主從”向“對(duì)等、協(xié)力”轉(zhuǎn)換，地方政府成為具備充分自治行政權(quán)﹑自治立法權(quán)﹑自治財(cái)政權(quán)的完全自治體，成為基于居民意志的地方政治舞臺(tái)。

地方分權(quán)改革在擴(kuò)大團(tuán)體自治與居民自治上有了長(zhǎng)足進(jìn)步，在推動(dòng)創(chuàng)建分權(quán)型社會(huì)上向前邁出一步，但沒有完全實(shí)現(xiàn)改革的初衷，沒有實(shí)現(xiàn)基于明確規(guī)則的“對(duì)等、協(xié)作”中央地方關(guān)系。這與中央地方的利益相關(guān)者的沖突與妥協(xié)有關(guān)，也與地方分權(quán)推進(jìn)委員會(huì)（地方分權(quán)改革推進(jìn)委員會(huì)）作為政策咨詢與協(xié)調(diào)的半官方機(jī)構(gòu)性質(zhì)有關(guān)?！暗胤椒謾?quán)推進(jìn)委員會(huì)作為‘準(zhǔn)官?gòu)d機(jī)構(gòu)，自我定位于‘遵守霞關(guān)（中央政府省廳所在地）規(guī)則﹑為政府建言獻(xiàn)策的智庫(kù)?！盵日]森田朗、田口一博、金井利之：《分権改革の動(dòng)態(tài)》，東京：東京大學(xué)出版會(huì)，2008年，第25頁(yè)。地方分權(quán)的各種政策，多以縮減國(guó)家干預(yù)、轉(zhuǎn)移權(quán)限為中心，只是行政上的有限分權(quán)，鮮見包括轉(zhuǎn)移立法權(quán)限在內(nèi)的政治上分權(quán)，地方分權(quán)的評(píng)價(jià)較低。“地方分權(quán)改革并沒有完結(jié)，總體來(lái)看并非與政策改革相聯(lián)動(dòng)的制度改革，基本上是對(duì)‘過去的清算，將改革的重點(diǎn)著眼于廢除機(jī)關(guān)委任事務(wù)制度，改革的影響并不大，算是將歷來(lái)的日本型體制的本質(zhì)部分溫存下來(lái)的局部改革。”[日]今村都南雄：《自治·分権システムの可能性》，東京：敬文堂，2000年，第4-5頁(yè)。對(duì)于地方分權(quán)改革的局限性以及遺留的諸多課題，地方分權(quán)改革的重要推動(dòng)者與參與者西尾勝稱之為“未完的分權(quán)改革”。

集權(quán)融合型中央地方關(guān)系的架構(gòu)沒有瓦解，有必要繼續(xù)推進(jìn)未完的分權(quán)改革。與聯(lián)邦制下各構(gòu)成單位是國(guó)家主權(quán)的組成部分、與聯(lián)邦在不同范圍內(nèi)分別行使統(tǒng)治權(quán)不同，在由若干不享有獨(dú)立主權(quán)的一般行政區(qū)域單位組成統(tǒng)一主權(quán)國(guó)家的單一制下，國(guó)家主權(quán)先于各個(gè)行政區(qū)劃存在，地方行政區(qū)不是一個(gè)政治實(shí)體。因此，日本作為單一制國(guó)家，囿于單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)，地方分權(quán)改革的目標(biāo)不大可能實(shí)現(xiàn)聯(lián)邦制意義上的地方政府，只能是一個(gè)相對(duì)概念的地方政府?！暗胤椒謾?quán)只會(huì)是一個(gè)相對(duì)的概念，日本地方分權(quán)改革有必要從絕對(duì)概念分權(quán)向相對(duì)概念的分權(quán)轉(zhuǎn)換。”[日] 村松岐夫：《日本における地方分権論の特質(zhì)ー絶対概念から相対概念への分権ー》，載《年報(bào)行政研究》，1996年第31卷，第24頁(yè)。在中央地方關(guān)系的調(diào)整方向上，構(gòu)建分權(quán)的地方自治制度，推動(dòng)中央地方關(guān)系向相對(duì)“對(duì)等、協(xié)作”的方向改革。

在法理上，地方自治由團(tuán)體自治與居民自治兩要素構(gòu)成。團(tuán)體自治是指，設(shè)置與以一定地域?yàn)榛A(chǔ)的國(guó)家相對(duì)獨(dú)立的團(tuán)體（自治體等），確立在團(tuán)體的權(quán)限與責(zé)任內(nèi)處理地域行政的原則。居民自治是指，執(zhí)行地方行政之際，須基于該地方的居民的意愿與責(zé)任進(jìn)行處理的原則。 “擴(kuò)大地方政府團(tuán)體自治權(quán)的重點(diǎn)是自治行政權(quán)﹑自治課稅權(quán)﹑自治立法權(quán)?！盵日]西尾勝著：《日本的地方分權(quán)改革》，張青松、刁榴譯，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013年，第166頁(yè)。今后推進(jìn)地方分權(quán)的具體方向就是自治行政權(quán)的分權(quán)化﹑自治課稅權(quán)的分權(quán)化﹑自治立法權(quán)的分權(quán)化。西尾勝將地方分權(quán)改革的政策總結(jié)為兩種路線，“縮小﹑廢止廣義干預(yù)的方策稱之為‘自由度的擴(kuò)大路線，將轉(zhuǎn)移事務(wù)權(quán)限的方策稱之為‘所掌事務(wù)的擴(kuò)張路線?！盵日]西尾勝：《四分五裂する地方分権改革の渦中にあって考える》，載《年報(bào)行政研究》，2008年第43卷，第3頁(yè)。實(shí)施地方分權(quán)改革，繼續(xù)按照“自由度的擴(kuò)大路線”和“所掌事務(wù)的擴(kuò)張路線”向前推進(jìn)。

四、經(jīng)驗(yàn)與啟示：立法先行、穩(wěn)步推進(jìn)、民眾參與

中央地方關(guān)系的調(diào)適要與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)。地方分權(quán)改革的啟動(dòng)與推進(jìn)，是日本經(jīng)濟(jì)﹑社會(huì)等內(nèi)部需求驅(qū)動(dòng)的結(jié)果。日本內(nèi)在動(dòng)力推動(dòng)的地方分權(quán)改革，提高了地方政府的自主性與能動(dòng)性，推動(dòng)了中央地方關(guān)系向更加良性的層級(jí)政府關(guān)系發(fā)展，以適應(yīng)日本經(jīng)濟(jì)﹑社會(huì)發(fā)展的需求。

地方分權(quán)改革要遵守法定原則，立法先行，政府協(xié)調(diào)推進(jìn)。日本地方分權(quán)改革程序有其特征，并非省廳主導(dǎo)，而是國(guó)會(huì)﹑內(nèi)閣主導(dǎo)，首先是國(guó)會(huì)主導(dǎo)，國(guó)會(huì)制定分權(quán)改革的框架法案，其次是內(nèi)閣基于分權(quán)改革的框架法案，制定分權(quán)改革計(jì)劃以協(xié)調(diào)推進(jìn)改革?！捌湓蚴牵d偏好官治集權(quán)，省廳主導(dǎo)分權(quán)改革有可能架空向自治分權(quán)方向的改革?！盵日]松下圭一：《日本の自治·分権》，東京：巖波書店，1996年，第51-52頁(yè)。這是地方分權(quán)改革能夠沖破重重利益阻隔，取得一定成果的重要機(jī)制保障。

分權(quán)改革是個(gè)長(zhǎng)期醞釀﹑凝聚共識(shí)﹑穩(wěn)步推進(jìn)的過程。從第一次地方分權(quán)改革到第二次地方分權(quán)改革，中央地方關(guān)系調(diào)適經(jīng)歷了一個(gè)逐步推進(jìn)的過程，其中經(jīng)歷了數(shù)輪調(diào)研﹑論證﹑立法﹑實(shí)施過程。每一次改革自身也是一個(gè)逐步推進(jìn)的過程，要經(jīng)過提議研究﹑政府成立咨詢機(jī)構(gòu)﹑機(jī)構(gòu)提出報(bào)告﹑國(guó)會(huì)立法﹑政府制定實(shí)施計(jì)劃﹑實(shí)施等諸多程序與階段。中央地方關(guān)系調(diào)適是漸進(jìn)式的，沒有采取激進(jìn)的一刀切方式，而是根據(jù)國(guó)際社會(huì)發(fā)展潮流與日本的實(shí)際情況，穩(wěn)步推進(jìn)，避免了劇烈的政治沖擊。

分權(quán)改革要與民眾參與充分結(jié)合。分權(quán)改革符合地方政府要求擴(kuò)大自治權(quán)限的愿望，但分權(quán)改革后地方政府運(yùn)營(yíng)有可能會(huì)出現(xiàn)很多問題。在中央向地方分權(quán)﹑放寬對(duì)地方的干預(yù)﹑法制化對(duì)地方干預(yù)的同時(shí)，強(qiáng)化民眾對(duì)地方事務(wù)與政治的參與。地方政府召開各種民眾參加的座談會(huì)，在民眾通過選舉參與地方政治的常規(guī)路徑之外，拓寬民眾具體地參與地方政治的方式。地方政府預(yù)設(shè)可能會(huì)出現(xiàn)的問題，提出解決預(yù)案，鼓勵(lì)民眾積極參與改革，創(chuàng)設(shè)相關(guān)制度拓展民眾參與地方事務(wù)的渠道，以官民協(xié)調(diào)一致的方式逐步推進(jìn)改革。

經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的變遷導(dǎo)致中央地方關(guān)系的張力凸顯。中央地方關(guān)系的調(diào)適要以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展為目標(biāo)。來(lái)自于社會(huì)內(nèi)部的改革需求，是推動(dòng)中央地方關(guān)系調(diào)整的驅(qū)動(dòng)力。在中央集權(quán)體制下，通常是實(shí)施地方分權(quán)改革，由中央政府向地方政府轉(zhuǎn)移財(cái)權(quán)、事權(quán)等權(quán)限，充實(shí)地方政府權(quán)限以應(yīng)對(duì)日益膨脹的公共事務(wù)。在地方分權(quán)改革過程中，在原則上要尊重法治原則，立法先行，改革于法有據(jù)；在程序上要謀篇布局，充分調(diào)研論證，做到有序推進(jìn)；在參與主體上爭(zhēng)取民眾積極參與，凝聚民眾共識(shí)，政府與民眾協(xié)調(diào)推進(jìn)。

五、 結(jié)語(yǔ)

以實(shí)現(xiàn)“對(duì)等、協(xié)作”的中央地方關(guān)系為目標(biāo)的地方分權(quán)改革，通過廢除機(jī)關(guān)委任事務(wù)制度、實(shí)施三位一體改革等，提高了地方政府的對(duì)等性。但這輪改革沒有完全實(shí)現(xiàn)設(shè)定的初衷，為了地方政府高效運(yùn)營(yíng)以及應(yīng)對(duì)地域課題，有必要繼續(xù)推進(jìn)“未完的分權(quán)改革”，構(gòu)建相對(duì)“對(duì)等、協(xié)作”的中央地方關(guān)系。今后日本地方分權(quán)改革重點(diǎn)將是擴(kuò)大團(tuán)體自治權(quán)限，充實(shí)地方政府的自治行政權(quán)﹑自治課稅權(quán)﹑自治立法權(quán)，按照“自由度的擴(kuò)大路線”和“所掌事務(wù)的擴(kuò)張路線”向前推進(jìn)，繼續(xù)調(diào)整中央地方關(guān)系以適應(yīng)日本經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

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[19][日]森田朗，田口一博 金井利之.分権改革の動(dòng)態(tài)[M].東京：東京大學(xué)出版會(huì)，2008：25.

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[21][日] 村松岐夫.日本における地方分権論の特質(zhì)ー絶対概念から相対概念への分権ー[J].年報(bào)行政研究，1996（31）：24.

[22][日]西尾勝.四分五裂する地方分権改革の渦中にあって考える[J].年報(bào)行政研究，2008（43）：3.

（責(zé)任編輯：崔建樹）