科學的影響力：美國環(huán)境外交中的認知共同體因素研究

北京外國語大學國際關系學院。通信作者及地址：周圓，北京市西三環(huán)北路2號；郵編：100089；E-mail：rafizy@sina.cn.

摘要

近年來，隨著科技的發(fā)展，在與科學結合十分緊密的美國環(huán)境外交政策領域，認知共同體發(fā)揮著越來越大的影響力。認知共同體所代表的專業(yè)知識和網絡，可以被視為對美國外交政策發(fā)揮獨立影響的因素。不同于利益集團，認知共同體成員的聚合則更多是基于共同的知識背景、因果信念和政策志向。在美國環(huán)境外交中，他們通過不同的途徑影響著外交政策制訂，這些直接或間接的行為在不同層次上影響著美國外交政策，使得環(huán)境外交領域成為美國科學與外交結合十分緊密的領域之一。

關鍵詞認知共同體美國環(huán)境外交科學影響力

2015年美國國家科學院發(fā)布報告《21世紀的外交政策》（Diplomacy for the 21st Century），提出考慮到以環(huán)境問題為代表的全球發(fā)展的事實，科技要在美國的外交政策中扮演更為重要的作用。National Research Council of The National Academies， “Diplomacy for the 21st Century”， http：//www.nap.edu/read/21730/chapter/2#2， 2016-06-23.這份報告反映出美國科學界對于影響美國外交政策的訴求。

一直以來，主流國際關系學界和政治科學學界的學者對外交政策的分析，主要集中于對影響外交政策制定過程和外交政策制定者的因素進行分析。雖然影響外交政策制訂過程的因素非常多，往往難以得到準確的系統(tǒng)的衡量與把握，但是研究者們的研究從來未曾間斷過。在對美國環(huán)境外交政策進行研究的過程中，筆者發(fā)現以科學家為代表的專業(yè)知識團體，即認知共同體（Epistemic Communities），在美國外交政策的制定過程中發(fā)揮著越來越大的影響力，在環(huán)境外交領域尤其顯著。

1965年11月5日，美國總統(tǒng)科技顧問委員會（Presidents Council of Advisors on Science and Technology， PCAST）向時任美國總統(tǒng)約翰遜（Lyndon B. Johnson）提交了有史以來第一份關于氣候變化的官方警告信，在信中提及“大氣中由燃燒化石燃料而不斷累積增多的二氧化碳含量會導致非常嚴重的變化”，“可能對人類造成危害”。John P. Holdren， “Climate Science and Public Policy From （pre） 1965 to （post） 2015”， available at https：//www.whitehouse.gov/sites/default/files/microsites/ostp/2015-10-29_aaas-carnegie_50th_anniv.pdf， 2015-10-29.50年前的這封信，是美國氣候變化研究與政策的開端，這份研究報告的出臺正是科學團體的努力成果。認知共同體此時的作用更多是通過知識來為外交政策的制定設定議程，而隨著科學技術的蓬勃發(fā)展，科學家們顯示出不僅僅是知識提供者的作用。

本文即聚焦于美國環(huán)境外交領域，分析美國環(huán)境外交政策中發(fā)揮影響的認知共同體及其產生的影響的路徑，力圖為研究美國外交政策提供一個新的視角。

一、認知共同體理論路徑

在政治哲學上，共同體（Community）一詞可溯源自亞里士多德在《政治學》中所提及的政治共同體（拉丁文Kovovia，英文即Community），被翻譯為社會團體，“我們見到每一個城邦（城市）各是某一種類的社會團體，一切社會團體的建立，其目的總是為了完成某些善業(yè)?！盵古希臘]亞里士多德：《政治學》，北京：商務印書館1983年，第3頁。社會團體，即是共同體最早被認定的概念，而亞里士多德在其定義中為共同體概念指出了基本特征，即共同體的存在是基于共同目的。

至19世紀末期，德國社會學家斐迪南·滕尼斯（Ferdinand Tnnies）在其著作《共同體與社會：純粹社會學的基本概念》一書中提出了共同體的社會學概念。他認為，共同體可能在思想的聯合體（友誼、師徒關系等）里實現，共同體是建立在有關人員的本能的中意或者習慣制約的適應或者與思想有關的共同記憶之上的。[德]斐迪南·滕尼斯：《共同體與社會：純粹社會學的基本概念》，林榮遠譯，北京：商務印書館，1999年，第Ⅱ至第Ⅲ頁。滕尼斯深化了共同體的內涵，指出了共同記憶是共同體的建立基礎。

在這樣的基礎上，科學共同體的概念就伴隨著科學技術的飛速發(fā)展而形成了。托馬斯·庫恩（Thomas Kuhn）在《科學革命的結構》一書中明確提到了科學共同體的概念，認為所有的知識轉換都發(fā)生在科學共同體中，而科學共同體的形成也在專業(yè)知識和普通知識之間形成了鴻溝，“科學家的研究通常也將不再體現在寫給任何可能對該領域感興趣的人所讀的書中，相反，他們通常以簡短的論文的方式出現，只寫給專業(yè)同事們讀?！盵美]托馬斯·庫恩：《科學革命的結構》，金吾倫、胡新和譯，北京大學出版社，2003年，第19頁。庫恩的闡釋說明了共同體知識的共有來源，以及相對的封閉性，這種封閉性在某種意義上也可以被理解為是科學共同體所具有的專業(yè)性。

在社會學領域，博克哈特·豪茲納（Burkhard Holzner）于1968年成為第一個使用“認知共同體”概念的人，而厄恩斯特·哈斯（Ernst Haas）第一個將這個詞引入國際關系研究、探討科學家團體在國際合作中的作用。1975年，約翰·魯杰（John Ruggie）從米歇爾·?？拢∕ichel Foucault）處借用了“認知共同體”概念，用來闡釋如何描述及理解歷史上的政治關系。他擴展了庫恩科學共同體的概念，認為認知共同體可以來源于官僚政治機構中的職位、科學技術訓練、科學愿景上的相似性以及共享的學科范式。

20世紀90年代以來，建構主義成為國際關系理論的三根支柱之一，建構主義認為國際體系的結構是主體間性的，共享的規(guī)范、主體間的觀念和角色身份構成了國際社會的結構。而無論是規(guī)范、觀念還是對國家身份的界定，都依賴于信息與知識的傳播，所謂知識即是權力。正是在這樣的背景下，1992年，《國際組織》雜志組織了一期關于認知共同體的特刊，伊曼紐爾·阿德勒（Emmanuel Adler）和彼得·哈斯（Peter Haas）等學者系統(tǒng)構建了認知共同體理論，并以這一理論為分析路徑，展開了對許多國際案例的研究，使得“認知共同體”理論廣為人知。這一理論被許多建構主義學者用于分析國家利益如何形成以及不同的利益之間如何協調的過程，這一理論也能夠有助于理解共有知識的形成過程，以及共有知識是如何影響到國際政策的協調，并且影響到國家在參與國際互動時行為的變化。

彼得·哈斯指出“當試圖用國際結構或國內權力來解釋國際政策協調時，許多作者會忽視一種可能性，行為體能夠通過學習新的思維模式進而認識到新的國家利益所在?！盤eter M. Haas， “Introduction： Epistemic Communities and International Policy Coordination ”， International Organization， Vol 46， No.1， 1992， pp.1-35.他繼而提出了認知共同體即是促成這種轉變的核心因素，并給出了認知共同體的理論界定。2013年他在《牛津比較政治學手冊》（The Oxford Companion to Comparative Politics）中，對認知共同體的概念再次進行了總結，即“由在特定領域對與政策相關知識有著權威的專家們，基于共同知識的基礎而組成的共同體網絡”。這些專家有：（1）共有的原則和信仰，為共同體成員的社會行動提供了價值基礎；（2）共有的因果信念或專業(yè)知識，能夠提供對于政策行動之間的多重關系行為及其可能導致的結果的分析和解釋；（3）有共同的效度觀念，可以從內部為有效知識確定標準，使共同體成員能夠區(qū)分適當的或不適當的關于世界現狀或改變現狀的政策訴求；（4）有共同的政策志業(yè)，指共同從事與所關注的問題相關的政策實踐活動，他們用專業(yè)能力指導進行，并深信這樣的實踐會增進人類的福祉。Joel Krieger， ed.， The Oxford Companion to Comparative Politics， Vol.1， Oxford： Oxford University Press， 2013， pp. 351-359.

因此，認知共同體不同于其他非國家行為體的最主要特點在于他們政策訴求的基礎在于他們的共同倫理觀和專業(yè)知識，而其他非國家行為體聚合的基礎也許在于意識形態(tài)、追求實際的物質或經濟利益等等。認知共同體致力于說服政策制定者接受來源于他們的專業(yè)知識，符合他們倫理觀的科學判斷，以實現有利于人類未來福祉的目標。

在外交史上，最著名的案例莫過于帕格沃什科學和世界事務會議（Pugwash Conferences on Science and World Affairs）對推進核軍控與核裁軍做出的貢獻了。1955年著名哲學家羅素（Bertrand Russell）聯系了多位著名科學家，包括愛因斯坦，得到了多方響應，發(fā)表了《羅素—愛因斯坦宣言》，確認核武器的危害性以及表達希望世界各國能采取有效途徑制止可能的危害，在此基礎上，該組織成立。在兩極格局的鐵幕下，這一科學家組織強調科學家具有社會責任，希望能通過各國科學家之間的交流達到通過個人影響，將每次會議的精神傳達給各國政府的目的，因此在之后的數十年中召開了多次全世界科學家代表參加的會議，就核裁軍問題進行探討，開辟了一條新的國家之間核問題的溝通渠道，并將科學界掌握的關于核武器危害的知識傳達給了全世界，為之后核裁軍協議的達成做出了重要貢獻。1995年該組織因此獲得了諾貝爾和平獎。

具體分析這一認知共同體的特點，可以發(fā)現它具有共同的倫理觀，即保護人類長存是各國人民共同的理想，科學家應承擔實現這種理想的道德責任和社會責任；具有共同的專業(yè)知識或因果觀念，即包括愛因斯坦在內的科學家都具備與核能相關的知識，認為核武器的巨大危害性是不可逆的，其對人體健康、自然環(huán)境都將造成無法挽回的傷害；具有共同的效度觀念，例如在第二次會議上科學家們就具體討論了減低現實危險的辦法，例如禁止核武器試驗、裁軍計劃及地空檢測系統(tǒng)的可行性、建立中立區(qū)等等；有共同的政策志業(yè)，設法應對核武器帶來的對全人類的危害。

通過以上分析，可以看出認知共同體對于政策制定的影響的基礎在于提供共有知識。對這一過程的分析，能夠加深對于社會建構和集體學習過程的了解。當今世界，全球化程度加深，新的知識和新的領域呈現碎片化的發(fā)展趨勢，很多議題都具有很大的不確定性和復雜性，這些新的技術領域有很多超出了政策制定者們的知識范疇。在新的變化出現時，政策制定者們需要學習新的知識和觀念，追求新的政策模式，這些轉變的背后，認知共同體常常是信息的來源與提供者，是政策制定者尋求知識的對象。在國際關系中，共有知識能夠影響到決策者對事物的認識，促進國家間關系的改變，當官方決策者接受了來自認知共同體的共有知識時，問題的性質將得到重新地定義。

基于共有知識的基礎，認知共同體也能直接或間接對政府決策施加影響。在形成共有知識以后，認知共同體成員再通過一系列具體活動，影響政府決策的傳播、選擇和執(zhí)行。喻常森：《認知共同體與亞太地區(qū)第二軌道外交》，載《世界經濟與政治》，2007年11期，第34頁。這些具體的活動方式，將在下文中通過對美國環(huán)境外交中的認知共同體作用的分析進行展示。

簡單而言，認知共同體理論為解釋思想是如何成為政策實踐的這一問題，提供了一個有力的研究路徑。雖然這一理論本身對于認知共同體是如何具體輸出自己的共有知識并設法對國家政策和國際制度發(fā)揮影響，沒有提供現成的答案，但無疑為今后對于研究科學知識在外交中的作用打下了基礎。

二、美國環(huán)境外交領域中的認知共同體

根據《美國外交關系百科全書》，環(huán)境外交主要指對自然資源使用的規(guī)范和對污染調節(jié)控制的規(guī)范，Encyclopedia of the American Foreign Relations， Environmental Diplomacy，available at http：//www.americanforeignrelations.com/E-N/Environmental-Diplomacy.html.這個定義的涵蓋范圍雖然非常廣泛，但基本指出了環(huán)境外交政策聚焦的領域。至于環(huán)境外交的參與主體，王之佳認為，環(huán)境外交是“一種官方行為，其主體是主權國家，由正式代表國家的人員和機構通過訪問、交涉、談判、締結條約，發(fā)出外交文件、參加或發(fā)起國際會議和國際組織等多種多樣的外交方式，處理和調整環(huán)境領域國際關系所進行的對外活動?！蓖踔眩骸吨袊h(huán)境外交》，北京：中國環(huán)境科學出版社，1999年，第1頁。隨著外交定義的拓寬，環(huán)境外交也不例外。黃全勝認為各種行為體、政黨、政府間國際組織、非政府組織的正式和非正式的外交行為，都屬于環(huán)境外交領域。黃全勝：《環(huán)境外交綜論》，北京：中國環(huán)境科學出版社，2008年，第13頁。本文即在此領域中展開對認知共同體及其成員的界定。

在美國環(huán)境領域中，來自于政府系統(tǒng)、研究機構、非政府組織、企業(yè)、國際組織等等的專業(yè)人士群體，基于對環(huán)境問題的共同認知，對如何應對環(huán)境問題的共同判斷以及對于人類環(huán)境未來發(fā)展的共同信仰，組成了相應的共同體網絡，并且試圖影響到政策制訂過程。

以氣候政策為例，美國國內的科學界人士基于各自對于科學事實的認知分成了兩大派別，一大派別承認并且迫切要求政府重視氣候變化帶來的巨大危害，并采取相應行動；另一派別科學家則認為氣候變化本身即是一個未得到論證的命題，并沒有證據能夠證明它真的存在。兩派成員都通過各種交流活動、公眾活動，宣傳自己的觀點。例如2015年10月筆者先后參加了兩次學術活動，29日參加美國科學促進會（American Association for the Advancement of Science， AAAS）和卡內基科學研究院（Carnegie Institution for Science）聯合舉辦的題為“50年之后的氣候變化”大型學術研討會，在會上現任白宮科學技術政策辦公室主任約翰·霍爾德倫（John Holdre）出席發(fā)言，分享了他對于氣候變化的認識，表達了他對于奧巴馬總統(tǒng)氣候政策的支持。而10月30日知名智庫加圖研究所舉辦的“為巴黎做準備：對聯合國2015氣候變化大會能期待什么”的會議上，到會的幾位科學家卻表達了對于氣候變化本身這一科學事實的質疑。

本文以支持氣候變化的科學家團體為例，來分析美國環(huán)境外交領域中認知共同體的特點。

首先，這些在環(huán)境領域有著權威知識的專家們，基于共同知識的基礎而組成的共同體網絡，他們有著共同的倫理觀，即認為保護人類的生存是最基本的道德要求，而表達并傳播正確的科學知識是科學家的社會責任。同時基于他們所掌握的科學事實，他們堅信氣候變化是正在發(fā)生的客觀事實，而有效的應對措施是必不可少的政策選擇，國際合作是解決全球氣候問題的必然途徑，而只有積極正視氣候變化才能夠為人類的生存與發(fā)展提供一個美好的未來。這些符合前文中彼得·哈斯對認知共同體特征的歸納：共有的原則和信仰，氣候變化危及人類生存；共有的因果信念或專業(yè)知識，科學證據表明氣候變化正在發(fā)生；共同的效度觀念，必須進行溫室氣體減排；有共同的政策志業(yè)，推進應對氣候變化的計劃，以及其他更深入有效的政策。

其次，認知共同體成員可能隸屬于不同的機構，但彼此間擁有相對穩(wěn)定的交流平臺，例如共同的學術組織等等。美國科學促進會（AAAS）即是一個典型代表。這一組織創(chuàng)建于1848年9月20日，是世界最大的非營利科學組織，它的主旨目標在于“為促進所有人的共同利益而在全世界范圍內推進科學、工程和創(chuàng)新研究”，參見AAAS官方網站介紹，http：//www.aaas.org/about-aaas， 2016-06-23.它的成員皆認可這一基本目標，并都具有不同科學領域的專業(yè)知識。美國科學促進會的職能目標包括加深科學界和大眾之間的溝通，為社會事務提供科學觀點，推進公共政策中的科學，促進國際科學合作等等。現任白宮科學技術政策辦公室（Office of Science and Technology Policy，OSTP）主任、哈佛大學物理學家約翰·霍爾德倫（John Holdre）在成為奧巴馬總統(tǒng)的首席科學幕僚前，就曾是AAAS的主席，他曾經代表前文提到的帕格沃什科學和世界事務會議登上1995年諾貝爾和平獎的領獎臺。而在美國國內，AAAS無疑成了美國科學家們交流并達成共識的代表性組織，AAAS的科學家們來自不同機構，他們聚集在一起，為共同的事業(yè)而努力。在氣候變化領域，以AAAS為平臺，組成了一個科學家網絡，宣傳積極應對氣候變化的重要性，并試圖通過各種途徑影響政策制定。2009年8月初奧巴馬的氣候變化法案受到了來自參議院的阻礙，十位參議員聯名給奧巴馬寫信，表示不支持該法案，因為該法案會損害美國工業(yè)集團的利益。當年10月以AAAS為首的美國18家頂尖的科學組織聯名向參議員們寫公開信，表示共同認可氣候變化正在發(fā)生，如果要避免氣候變化帶來的最嚴重的影響，溫室氣體排放必須被減少。Climate letter， available at http：//www.aaas.org/sites/default/files/migrate/uploads/1021climate_letter.pdf.

再次，由于共同體成員的來源具有多樣化的特點，使得認知共同體的影響力也呈現多樣化、分叉網狀式的擴展特點。第一，來自政府系統(tǒng)內部的專業(yè)人士群體在日常工作中就能直接發(fā)揮影響，他們在美國政府內部任職，對于處理環(huán)境事務有著共有原則和信仰，受到普遍認可的專業(yè)知識和能力，以及共同政策訴求的政府職員群體。他們能夠在很多政策制定環(huán)節(jié)上影響環(huán)境外交政策的制定，無論是議程的設置還是政策的選擇，甚至于直接影響到政策制定者的知識結構和信念體系。最典型的代表即是白宮科學技術政策辦公室（Office of Science and Technology Policy，OSTP），OSTP為總統(tǒng)及其他政府高層提供準確及時的基于科學和技術的政策建議，其戰(zhàn)略目標包括保持與政府官員、學術界、企業(yè)界之間的專業(yè)科學關系，評估科學的進展以及挑選潛在的政策建議，以及確立世界一流的專家團隊，能夠提供政策相關的科學分析與建議。參見OSTP介紹，available at https：//www.whitehouse.gov/administration/eop/ostp/about，2016-06-23.OSTP在環(huán)境與能源領域對外交政策有著明確的訴求，認為解決環(huán)境問題需要全球視角和國際行動，美國應該重新參與到《聯合國氣候變化框架公約》的工作中，建立基于G8+5（八國集團，加上巴西、中國、印度、墨西哥、南非）的全球能源論壇，專門針對全球能源和環(huán)境問題展開應對工作。Environment & Energy， available at https：//www.whitehouse.gov/administration/eop/ostp/divisions/energyenvironment，2016-06-23.OSTP對奧巴馬政府在環(huán)境外交政策的制訂與實施上發(fā)揮了重要影響。此外還有相對應的職能部門的研究人員，例如在環(huán)境領域中發(fā)揮著無可替代作用的美國環(huán)境保護署（EPA，Environmental Protection Agency），美國國家海洋和大氣管理局（National Oceanic and Atmospheric Administration）等等。第二，來自美國國內的研究機構、私營機構等專業(yè)人士群體，通過間接途徑，例如發(fā)表研究報告、游說、大眾媒體、宣傳公關等等方式影響各層級政府的決策。他們的活動層次主要在美國國內，關注焦點更多在于如何說服美國政府制定出更符合美國以及世界長遠未來發(fā)展需求的政策。他們中的許多成員常常擔任政府部門的知識顧問，與政府保持著積極的互動關系。第三，活躍在國際層面的專業(yè)人士群體也在通過自身的影響力試圖對一國乃至全球的政策走向發(fā)揮影響。例如通過在國際領域改變國際規(guī)則，以達到通過設定議程和改變國際規(guī)則改變國家外交的效果。最典型的代表包括政府間氣候變化專門委員會（Intergovernmental Panel on Climate Change， IPCC），臭氧層國際協調委員會（Coordinating Committee on the Ozone Layer，CCOL）等等。IPCC是牽頭評估氣候變化的國際組織，由聯合國環(huán)境規(guī)劃署和世界氣象組織于1988年建立，旨在向世界提供一個清晰的有關對當前氣候變化及其潛在環(huán)境和社會經濟影響認知狀況的科學觀點。來自世界各地的數千名科學家自愿以作者、撰稿作者和評審人員的身份參加IPCC的工作。IPCC不對他們支付任何薪酬。自成立以來，IPCC已編寫了五套多卷冊評估報告，并在2007年因在氣候變化方面所做的工作和美國前副總統(tǒng)阿爾·戈爾（Al Gore）分享了2007年諾貝爾和平獎。詳見IPCC介紹：available at https：//www.ipcc.ch/home_languages_main_chinese.shtml，2016-06-23.而IPCC的研究成果在國際上對美國帶來了壓力，在國內也極大地影響了民眾對氣候變化的認知。

三、認知共同體參與美國環(huán)境外交政策的理論與實踐分析

建構主義外交政策理論認為外交政策中行動者的行為不是像理性主義所理解的那樣，以經濟人和效用最大化的方式來行動，而是以社會人和角色扮演者的面目出現。也就是說行動者的行為嵌入在社會結構（文化）之中，其行為受到社會規(guī)范的引導。社會規(guī)范不只是規(guī)定和限制了行動者的行為，而且還建構了行動者的身份，使行為合法化，并定義了行為體的利益，由此決定了行動者的行為。袁正清：《建構主義與外交政策分析》，載《世界經濟與政治》，2004年第9期，第10頁。而社會規(guī)范的來源，知識，或者說是得到公共承認的知識，無疑是其中之一。認知共同體能夠對美國環(huán)境外交政策發(fā)揮影響的最主要原因在于他們掌握的知識具有權威性和合法性，他們將這些知識轉化為受到普遍認可的社會規(guī)范，進而影響到外交政策的制訂與實施。

首先，認知共同體能夠促成國家重新界定國家利益?？鐕J知共同體成員能夠直接向政策制定者闡明國家利益，或者指出特別明顯的方面以引導政策制定者推斷出國家利益。研究表明，美國的國家利益的內涵是在不斷演變中的，而環(huán)境的善治并不在早期的國家利益范圍內。在20世紀50年代，美國的國家利益幾乎就是國家安全利益的同義詞，摩根索（Hans J. Morgenthau）即注重強調國家的生存和實力（尤其是工業(yè)和軍事實力）。發(fā)展到1978年，國家利益的概念被認為包含國防利益、經濟利益、世界秩序利益和意識形態(tài)利益，環(huán)境因素并不在其中。而隨著環(huán)境保護和環(huán)境治理的知識在世界范圍內傳播，來自于眾多認知共同體的成員們努力告知決策者關于環(huán)境的風險與危害，例如1965年總統(tǒng)科學技術顧問小組向時任美國總統(tǒng)的約翰遜提交了正式警告，1989年美國總統(tǒng)里根（Ronald Reagan）得到美國科學院的報告《我們正在變化的星球：美國對于全球環(huán)境變化研究的一項戰(zhàn)略》等等。環(huán)境安全逐漸進入國家安全，而環(huán)境也成了美國國家利益界定時的重要考慮內容。

其次，認知共同體能夠通過界定議題和行動方案為國內或國際社會提供新的規(guī)則。最有代表性的例子莫過于美國參與國際臭氧層保護。1974年美國學者羅蘭（Rowland）和莫利納（Molina）發(fā)現，大氣臭氧層已遭到嚴重破壞，世界上大量生成和使用的氯氟烴類物質（chlorofluorocarbons， CFCs）擴散入臭氧層是主要原因。1977年聯合國環(huán)境署和世界氣象組織成立了臭氧層國際協調委員會，協調科學家、國際組織和非政府組織的行為，并每年提交評估報告等。美國外交政策制定者對于整個事情的起因和可能出現的結果并不清楚，于是認知共同體在促進美國積極參與國際臭氧層保護的外交行為上起到了重要作用。臭氧層國際談判框架主要是由一群大氣科學家以及與科學家在環(huán)境事務上有同感的政策制定者們一起設定的。在美國國內，它的成員包括聯合國環(huán)境署、美國環(huán)境保護署、美國國務院的海洋、環(huán)境與科學事務局以及來自其他認知共同體的成員。他們的共同努力，促成了《蒙特利爾條約》的形成，這一條約對國際社會有約束力和規(guī)范作用。

再次，認知共同體能夠在國際和國內層面上推進規(guī)則的社會化過程。所謂社會化的過程，即是規(guī)則內化的過程。國際層面上內化是把由國家間所共享的國際規(guī)范讓外交決策者接受的過程，而國內層面上內化是國家內部公民所共享的社會規(guī)范讓外交決策者接受的過程。國際社會層次上的社會化行為體主要有國家、國際組織和跨國倡議聯盟（transnational advocacy coalitions） 。國內層次的社會化行為體主要是作為整體的社會及其各種組織，它們把適當行為的預期賦予政治決策者。袁正清：《建構主義與外交政策分析》，載《世界經濟與政治》，2004年第9期，第12頁。國際認知共同體無疑是非常有力的跨國倡議聯盟團體，基于科學知識提出的政策倡議具有很強的合法性，這些知識的傳播無疑能夠在很多國家得到認可，推進該國對相關規(guī)則的接受。國內的認知共同體起到的最重要作用無疑是對國家內部公民的宣傳與教育作用，民眾因接受相關理念而產生對政府政策的相應期望，這在美國這一類非常注重公眾輿論的國家非常重要。例如1968年來自美國、德國、挪威等10個國家的30多名學者組成了羅馬俱樂部，這是一個非常有代表性的國際認知共同體。1972年，丹尼斯·梅多斯（Dennis L.Meadows）為代表的俱樂部成員，發(fā)表了轟動世界的《增長的極限——羅馬俱樂部關于人類困境的報告》。這份報告早已成為人類環(huán)境保護史上的經典作品，直接影響了對經濟增長和可持續(xù)發(fā)展的研究，而在美國，環(huán)境保護成為貫穿70年代的主題，環(huán)境理念開始深入影響人們的行為以及對于政府政策的預期。在美國歷史上的主要環(huán)境立法及條約，在70年代數量達到了16個，相比之下，60年代僅有6個，80年代只有9個。Christopher M. Klyza， and David J. Sousa， American Environmental Policy，1990—2006，Cambridge， Mass.：MIT Press，2008， pp.36-37.

以上分析從理論角度剖析了認知共同體是如何參與美國環(huán)境外交政策決策并發(fā)揮一定影響力的，從中可以看出，無論是重新界定國家利益、設定議程，還是推進規(guī)則的社會化過程，歸根結底都源于認知共同體所具有的共有知識，這使得它在美國環(huán)境外交政策中，能夠成為與利益集團、大眾媒體等并列的獨立因素。

相較于利益集團參與決策主要依靠游說和競選資助等方式，認知共同體并不相同。具體分析其政策實踐過程，能夠看出科學家團體也會進行游說，但并不具備利益集團擁有的資金及資源，無法通過出席國會聽證會以及利用各種資助和企業(yè)平臺接近相關官員，所以其游說形式更多還是專家咨詢、學術報告等。此外，雖然認知共同體不具備雄厚資金來進行競選資助等活動，但可通過其他形式表達對符合其政策訴求的候選人的支持。因此，通過下文的實踐分析，能夠看出認知共同體所采取的參與方式有著自身的特殊性。

第一，通過倡議或者說服，對外交政策的決策者進行游說。美國的外交決策機構主要指總統(tǒng)和國會。而目前認知共同體最常使用的倡議或說服方式，主要包括以下三種：

首先，認知共同體成員有渠道與決策機構或決策者進行直接交流。這種情況多數發(fā)生在專家學者成為政府工作人員參與到決策班子時。例如之前提到的白宮科學技術政策辦公室主任約翰·霍爾德倫（John Holdre）、美國前海洋和大氣管理局局長簡·盧布琴科（Jane Lubchenco），現局長蘇珊·蘇利文，環(huán)保署署長吉娜麥卡錫、前能源部部長朱棣文等。他們都有著非常專業(yè)的知識背景以及對于環(huán)境事務重要性的共同認識。另外前文提到的最早發(fā)出氣候變化警告的美國總統(tǒng)科技顧問委員會PCAST成員，也有能夠直接與總統(tǒng)交流的機會。這一委員會由不超過21位美國一流的科學家和工程師組成，其中一位擔任總統(tǒng)的科學顧問，而另外20位則并不擔任政府職務，但可定期與總統(tǒng)進行會晤，為總統(tǒng)提供政策建議。

其次，通過完成科研項目，提交科技報告的形式，向政策決策者提出建議。這種形式是目前認知共同體最常采用的形式，例如IPCC的定期評估報告、PCAST提交給總統(tǒng)和國會的研究報告，以及多項由美國其他學術研究團體提交的研究報告。例如1977年美國環(huán)境質量委員會和國務院主持開展《公元2000年的地球》（The Global 2000 Report to the President），這一研究于1980年完成，研究成果主要是關于世界人口、自然資源和環(huán)境到20世紀末期時可能發(fā)生的變化，報告部分驗證了《增長的極限》的觀點，為卡特總統(tǒng)采取積極的環(huán)境外交政策提供了科學依據。針對這份報告，卡特總統(tǒng)在1981年推出《全球未來：該行動了》（Global Future： Time To Act）的報告，明確了行動議程?！癎lobal Future： Time To Act”， available at http：//lawdigitalcommons.bc.edu/cgi/viewcontent.cgi？article=1744&context=ealr， 2015-11-24.

再次，通過在媒體上發(fā)表公開信等間接游說形式，向政策決策者施加壓力，例如前文提及的美國18家頂尖的科學組織聯名向參議員寫公開信。2008年美國總統(tǒng)大選期間，76位諾貝爾科學獎獲得者在一份公開信上簽名，公開支持奧巴馬并呼吁選民投票支持他，因為他正視科學的事實基礎，重視科學在政策上發(fā)揮的作用。2013年11月3日，全球變化的頂尖研究者又發(fā)表了公開信，承認氣候變化，并呼吁使用核能來應對能源問題。Top climate change scientists' letter to policy influencers，available at http：//www.cnn.com/2013/11/03/world/nuclear-energy-climate-change-scientists-letter/，2013-11-03.公開信形式更多是通過媒體宣傳渠道來發(fā)出倡議，希望能夠影響公眾輿論，進而間接向決策者施加壓力。

第二，為外交政策的執(zhí)行機構提供服務。在環(huán)境外交領域中，認知共同體能夠為外交政策的執(zhí)行機構提供服務與幫助，因為環(huán)境外交領域是一個高度依賴于科學知識的領域，一旦失去了科技支持，很多外交任務是無法順利完成的。數十年來，美國國務院派駐全世界各地的分管科學技術事務的外交人員（現在被稱為環(huán)境、科學、技術和健康，ESTH外交人員），一直是從研究機構和大學中招募的資深科學研究人員。National Research Council of The National Academies， “Diplomacy For The 21st Century”，available at http：//www.nap.edu/read/21730/chapter/1， 2016-06-23.

在與環(huán)境外交緊密聯系的行政機構中，認知共同體也常常行使著顧問團、知識庫等類型的職能。然而這似乎還不夠，認知共同體的專家們開始親自從事外交工作，并且得到了美國政府的認可。2011年，由總統(tǒng)發(fā)起成立了科學大使項目（Science Envoys），這一項目挑選學者前往其他國家，進行一至四周的訪問，在這期間可以利用這個機會尋求與所訪問國之間可能存在的交流機會，也為發(fā)展新的科學項目做積累，截至2014年，美國政府已經派出了9位不同領域的學者，其中就有伯納德·阿麥戴博士（Bernard Amadei），他是市政工程工程師、無國界工程師組織的創(chuàng)立者，致力于可持續(xù)發(fā)展的工程設計，他前往巴基斯坦和尼泊爾，在當地辦工作坊與當地的技術人員進行交流，促進了兩國間的環(huán)境交流。

第三，對民眾進行宣傳和教育，影響民意。作為專業(yè)知識的提供者，認知共同體在宣傳教育和輿論引導上有著獨特的優(yōu)勢，他們具有知識權威，因此當他們對某些公共事務發(fā)表看法時，能夠吸引民眾的關注，并具有說服力。2011年密歇根大學發(fā)起了一項對美國民眾有關氣候變化看法的調查，2010年春季的調查結果顯示在關于“是什么因素導致你認為氣溫在上升”這一問題的時候，排在首位的是“冰層在融化”（22%），緊隨其后的即是“媒體報道”（16%）、“個人對于氣溫變暖的觀察”（15%）、“個人對極端天氣的觀察”（15%），以及科學研究（10%）。在問及“是什么因素影響到你的看法”時，有13%的民眾選擇了IPCC的報道。Christopher Borickand Barry Rabe ， Fall 2011 National Survey of American Public Opinion on Climate Change，available at http：//www.brookings.edu/～/media/research/files/papers/2012/2/climate-change-rabe-borick/02_climate_change_rabe_borick.pdf，2016-06-23.認知共同體的活動在一定程度上影響了民眾對問題的認知，而民意能夠為外交政策設定參數表，即指民意為總統(tǒng)在廣闊范圍的政策選擇上設定限制，總統(tǒng)的政策建議者會對政策進行評估，看哪些政策能夠迎合民意，哪些則不能。Bruce W. Jentelson， American Foreign Policy， New York： W.W.Norton & Company， 2010， p.65.民眾的認知受到了科學教育的影響，而許多認知共同體一直將推進科學知識與公民的交流視為自身組織的主要職責。

從以上分析可以看出，認知共同體能夠從不同層面不同途徑對美國環(huán)境外交政策發(fā)揮影響。雖然目前的研究尚無法確定到底在多大程度上科學家們能夠影響政策決策，然而在外交領域中重視科學的作用，已經成為美國政治生活中的常態(tài)。在以環(huán)境問題為代表的外交議題中，認知共同體所發(fā)揮的作用是不容忽視的，已成為能夠與利益集團、大眾輿論等幾大傳統(tǒng)上影響美國外交政策制定因素相并列的因素。

四、 結論

認知共同體理論能夠幫助人們更好地理解知識在外交政策與國際關系中的作用，也能幫助人們理解非國家行為體是如何幫助決策者進行問題界定與議程界定，并影響到政策制定過程。認知共同體在美國的環(huán)境外交政策中扮演了十分積極的角色，通過對它的分析能更清楚了解哪些因素在影響美國環(huán)境外交政策選擇。

雖然用該理論分析外交政策存在著不少局限性，但是將它引入外交政策分析最大的意義在于為外交政策中的知識因素提供一個分析視角。當世界越來越專業(yè)化，外交政策的決策者將需要越來越多的科學建議，而環(huán)境領域只是其中之一。

當今世界，科技蓬勃發(fā)展，改變著小到個人生活，大到國家行為的方方面面?？茖W的不斷發(fā)展，為世界克服一個又一個難題的同時，也帶來了一個又一個新的問題。毋庸置疑，科學早已經進入傳統(tǒng)的政治領域，并將在其中發(fā)揮越來越大的作用，外交與科學的結合也將以更快的速度發(fā)展。對于認知共同體在美國環(huán)境外交政策中發(fā)揮影響的分析，希望能夠引發(fā)更多關于科學和外交、科學和政治的思考。

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（責任編輯：崔建樹）