藥品安全從行政監(jiān)管走向協(xié)同治理的路徑審視

楊華鋒

摘 要：公共健康領(lǐng)域安全風(fēng)險(xiǎn)的不確定性與復(fù)雜性亟待協(xié)同治理予以紓解。一樁山東疫苗的“舊案”誘致大規(guī)模行政問(wèn)責(zé)與系列政策調(diào)整，促使藥品安全監(jiān)管逐向走向協(xié)同治理，但作為事務(wù)領(lǐng)域長(zhǎng)期游離于治理之外。這主要囿于行政溝通的效能偏低、行業(yè)政策調(diào)適的協(xié)同性不高以及部分官員熱衷于“共治”的“民主”解讀。實(shí)踐形成的“媒體驅(qū)動(dòng)型”治理格局存在公器私用的空間，難以避免社會(huì)恐慌與信任滑坡的蔓延，且容易刺激行政問(wèn)責(zé)的安撫性與慰藉式偏好。只有基于政府部門的有效合作、放松管制、培育領(lǐng)導(dǎo)力以及共享裁量權(quán)與共擔(dān)責(zé)任，才能更好地構(gòu)建“政府引導(dǎo)型”的協(xié)同治理以避免陷入回應(yīng)性誤區(qū)。

關(guān)鍵詞：藥品安全；行政監(jiān)管；協(xié)同治理；山東疫苗事件

中圖分類號(hào)：D63，R194 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-7168（2017）03-0008-08

引 言

2016年3月18日，《澎湃新聞》一篇《數(shù)億元疫苗未冷藏流入18省份或影響人命，山東廣發(fā)協(xié)查函》的報(bào)道，掀開(kāi)了“山東疫苗事件”的序幕①。這是2015年由公安部門偵破并樹(shù)立為年度十大典型案件的一樁“舊”案。然而，當(dāng)時(shí)并未引起普遍關(guān)注，一年后掀起軒然大波，難免發(fā)人深省。在政府部門、醫(yī)藥專家及部分行業(yè)NGO看來(lái)，山東疫苗事件本身并未構(gòu)成公共衛(wèi)生事件。首先，就藥品的不良反應(yīng)監(jiān)測(cè)而言，并未發(fā)現(xiàn)疫苗接種異常病例。在山東省近年的疫苗接種不良反應(yīng)監(jiān)測(cè)中，其不良反應(yīng)總體趨勢(shì)亦是下降的。其次，就藥品本身的成分而言，涉案疫苗為病毒或病菌，長(zhǎng)時(shí)間脫離冷鏈，雖會(huì)失去活性導(dǎo)致接種無(wú)效，但本身并無(wú)毒?！坝卸疽呙纭钡膱?bào)道多是以訛傳訛。最后，就疫苗產(chǎn)品上市條件而言，疫苗產(chǎn)品上市審批時(shí)，藥品要通過(guò)高溫“挑戰(zhàn)性試驗(yàn)”；同時(shí)，疫苗產(chǎn)品需設(shè)置有效期的“提前量”②。換言之，涉案疫苗雖然臨期并脫離冷鏈，但并不必然導(dǎo)致無(wú)效。結(jié)合政府部門對(duì)涉案疫苗的檢驗(yàn)看，其質(zhì)量和效力全部合格。因此，他們認(rèn)為該案并未出現(xiàn)安全性問(wèn)題，未造成公共衛(wèi)生事件。那么，喧囂一時(shí)的疫苗事件到底意味著什么呢？

一件藥品非法經(jīng)營(yíng)案逐步演化為國(guó)際性的疫苗安全事件，主要基于以下幾個(gè)方面的因素。一是食藥部門的反應(yīng)相對(duì)遲緩、應(yīng)急治理方案選擇不當(dāng)，未能及時(shí)跟進(jìn)調(diào)查與處置。當(dāng)公安部門將案件破獲，并作為打擊食藥安全犯罪典型案例通報(bào)時(shí)，食藥部門雖立案督辦，但未能有效追蹤不良疫苗的走向，未能充分有效地履職。二是部分媒體對(duì)公共輿論焦點(diǎn)的塑造。該事件早先已由相關(guān)主流媒體報(bào)道，但未引起公眾關(guān)注。后經(jīng)其他媒體的焦點(diǎn)重塑，成功喚起公眾注意力，并迅速形成指向性明確的“公共能量場(chǎng)”。三是參與治理渠道的充分性與有效性不足。因民主參與渠道的局限，一旦公共事件發(fā)生，社會(huì)容易迅速積聚起大量“潛在參與者”。一般來(lái)說(shuō)，食藥安全事故的個(gè)案容易被過(guò)度解讀，經(jīng)放大性傳播后引發(fā)公眾擔(dān)心和憂慮，從而激發(fā)其參與熱情。理性地看，該疫苗事件牽涉的政府部門非常廣泛，既涉及同級(jí)不同部門，亦涉及同一部門不同層級(jí)間的關(guān)系，遠(yuǎn)非單一的食藥監(jiān)所能涵蓋，但因其是行業(yè)性的執(zhí)法部門，自然難免成為眾矢之的。

“山東疫苗案”可謂是全方位地呈現(xiàn)公共安全治理體制與協(xié)調(diào)機(jī)制內(nèi)在機(jī)理與外在風(fēng)險(xiǎn)的輿論事件。這一事件并未隨著《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改〈疫苗流通和預(yù)防接種管理?xiàng)l例〉的決定》的出臺(tái)而終結(jié)，其對(duì)社會(huì)安全與醫(yī)藥市場(chǎng)的影響正逐漸呈現(xiàn)。屢見(jiàn)報(bào)端的“疫苗短缺”與“拒絕接種”現(xiàn)象正在各地上演，對(duì)未來(lái)的公共衛(wèi)生安全埋下隱患③。不宜簡(jiǎn)單地?cái)嘌?，疫苗新政?dǎo)致流通環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題，也不宜將疫苗接種率的下降歸因于山東疫苗事件所造成的社會(huì)恐慌。一方面，“疫苗短缺”是藥品流通新政的 “副產(chǎn)品”。流通環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題，調(diào)整相應(yīng)政策亡羊補(bǔ)牢是自然之選。然而，如果公共政策的調(diào)整目標(biāo)在于“輿論”降溫，那么政策執(zhí)行中的成本與收益分析必將讓渡于“政治正確”，政策執(zhí)行效果必將大打折扣。另一方面，“拒絕接種”是疫苗信任危機(jī)的體現(xiàn)。免疫規(guī)劃是現(xiàn)代社會(huì)預(yù)防、控制乃至消滅傳染病最經(jīng)濟(jì)、安全和有效的手段。大規(guī)模的疫苗接種不是簡(jiǎn)單的個(gè)體免疫，而是公共健康的改進(jìn)。

疫苗安全事件一旦發(fā)生，源于個(gè)體安全目標(biāo)與公眾福祉的感知差異，拒絕接種也就成為其“理性選擇”。如何解釋這一問(wèn)題，端賴對(duì)該事件“協(xié)同治理”路徑的討論。

一、從監(jiān)管走向治理的歷史情境

在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)不確定性與復(fù)雜性與日俱增的情境下，傳統(tǒng)的行政監(jiān)管面臨越來(lái)越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，而治理的改善越來(lái)越多地需要政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者的共同努力，將可能產(chǎn)生的損害降至最低，變風(fēng)險(xiǎn)的“無(wú)?！睘橹卫淼摹坝谐！?。

在傳統(tǒng)意義上，藥品安全是行政監(jiān)管的議題，并未進(jìn)入治理的話語(yǔ)體系。然而，“監(jiān)管”并不是個(gè)明確的概念?！拔覀兩钤谝粋€(gè)‘監(jiān)管型國(guó)家，但‘監(jiān)管一詞仍是一個(gè)使用頻繁卻很少得到準(zhǔn)確定義的術(shù)語(yǔ)。”[1]（p.2）傳統(tǒng)的行政監(jiān)管模式強(qiáng)調(diào)通過(guò)政府的管制，以形成市場(chǎng)秩序和社會(huì)秩序。但在藥品安全領(lǐng)域，該模式面臨越來(lái)越多的問(wèn)題與挑戰(zhàn)，即“公眾呼喚行政監(jiān)管與不信任行政監(jiān)管并存，既期待行政機(jī)關(guān)強(qiáng)化行政監(jiān)管和執(zhí)法，但又對(duì)行政監(jiān)管和執(zhí)法的公正性抱懷疑態(tài)度”[2]。因應(yīng)這一困境，有學(xué)者認(rèn)為，只要構(gòu)建多元的監(jiān)管模式即可應(yīng)對(duì)當(dāng)前的治理危機(jī)。在該監(jiān)管模式下，政府不再是直接的監(jiān)管者，而是構(gòu)建者，即通過(guò)制度設(shè)計(jì)來(lái)激發(fā)和培養(yǎng)其他社會(huì)個(gè)體的公民精神、主體意識(shí)和自我監(jiān)管的能力[3]。這種具有典型第三條道路色彩的“回應(yīng)性監(jiān)管”，寄望通過(guò)“大監(jiān)管”的概念以實(shí)現(xiàn)政府與公眾的合作監(jiān)管，在理論上存在理想主義色彩，在現(xiàn)實(shí)中容易造成監(jiān)管理念與治理理念的混亂。與其說(shuō)，治理變革的邏輯在于扭轉(zhuǎn)監(jiān)管模式，不如說(shuō)是變“監(jiān)管”為“治理”。如果駐足于“監(jiān)管”的話語(yǔ)體系中，那么“治理”的機(jī)制將難以扎根。其實(shí)，以治理效果為實(shí)踐導(dǎo)向，本質(zhì)上已經(jīng)脫離了“監(jiān)管”的話語(yǔ)邊界。因?yàn)樾姓O(jiān)管的本質(zhì)是“以簡(jiǎn)單性思維應(yīng)對(duì)復(fù)雜性的事件”，以一種工業(yè)社會(huì)時(shí)代所推崇的科學(xué)、明確、可設(shè)計(jì)的管理理念來(lái)治理后工業(yè)社會(huì)時(shí)代下的不確定性與復(fù)雜性，必然面臨應(yīng)對(duì)與回應(yīng)的尷尬與乏力。如果將重點(diǎn)放在“回應(yīng)性”上，必然難以避免媒體的曲意迎合、綁架民意，并對(duì)施政施加影響，削弱對(duì)問(wèn)題根源的理性分析，導(dǎo)致治理變革駐足于輿論應(yīng)對(duì)，缺乏對(duì)深層次體制機(jī)制問(wèn)題的討論。

然而，改進(jìn)政府監(jiān)管并不能解決一切問(wèn)題，并且很多時(shí)候政府就是問(wèn)題本身。在藥品安全領(lǐng)域，希望通過(guò)加強(qiáng)政府監(jiān)管而收獲安全，歷史上的數(shù)據(jù)并不支持?！懊磕瓯籉DA批準(zhǔn)的藥品在美國(guó)仍造成約10萬(wàn)人死亡，100萬(wàn)人嚴(yán)重受傷。很明顯，（監(jiān)管）系統(tǒng)沒(méi)有過(guò)濾掉所有風(fēng)險(xiǎn)。在對(duì)民眾住院誘發(fā)因素的排序中，處方藥導(dǎo)致的嚴(yán)重傷害占到26%。其中，車禍與謀殺分別占到2%和1%?！盵4]（p.270）我國(guó)自2015年地方食藥監(jiān)部門開(kāi)始推進(jìn)“三合一”改革，一定程度上造成藥品安全監(jiān)管職能的碎片化。隨著條塊關(guān)系的日益復(fù)雜及其專業(yè)性的稀釋，寄望于行政監(jiān)管的強(qiáng)調(diào)，恐難預(yù)期治理績(jī)效。同時(shí)，即使希望通過(guò)加強(qiáng)與改進(jìn)行政監(jiān)管，也必須對(duì)行政權(quán)力的認(rèn)受性與公信力有著清醒的認(rèn)識(shí)。在社會(huì)權(quán)力不斷發(fā)展的當(dāng)下，權(quán)力的認(rèn)受性與權(quán)威的程度，都與政府的公信力和社會(huì)權(quán)力的發(fā)展緊密相關(guān)。在社會(huì)群體中“名聲有多好，權(quán)力就有多大，影響力是由其在集體中的名聲決定的”[5]（pp.45，57）。政府的“名聲”即公信力，其名聲大小決定著權(quán)威性水平。在山東疫苗事件中，食藥監(jiān)部門的公信力遭到公眾質(zhì)疑，主要的批判焦點(diǎn)在公權(quán)力的不作為。相較于行政權(quán)力的尋租行為，權(quán)力不作為往往被人遺忘。其實(shí)不作為本質(zhì)上是權(quán)力濫用的一種形式，即公權(quán)力有意識(shí)地拒絕履行其維護(hù)公共利益的責(zé)任與義務(wù)。與這種“權(quán)力不作為”所對(duì)應(yīng)的是民眾“普遍無(wú)權(quán)”的現(xiàn)實(shí)?！懊裰魃罘绞降年P(guān)鍵在于自我組織與自我治理的能力，而不是假定所謂‘政府統(tǒng)治?！盵6]（pp.2-3）公眾受到安全威脅、遭遇安全困境的根源在于食藥安全領(lǐng)域中的“無(wú)權(quán)”的境地與“無(wú)權(quán)”的心理。

人類社會(huì)是一個(gè)“權(quán)力”不斷授予與應(yīng)用的過(guò)程，合理地?fù)碛信c使用權(quán)力有助于合作化社會(huì)的形成，而濫用權(quán)力以及無(wú)權(quán)的代價(jià)，極大地削弱了社會(huì)合作化的動(dòng)力，致使社會(huì)陷入無(wú)序與混亂之中。當(dāng)社會(huì)缺乏有效而充分的賦權(quán)時(shí)，其社會(huì)自我管理與自治的能力缺失，難以形成可持續(xù)化的治理機(jī)制?！叭苷币蕾囆姓鳛楸Ｕ掀涔采畹母倪M(jìn)。而“有限政府”，對(duì)社會(huì)賦權(quán)有著較高的期待，也只有積極地向社會(huì)賦權(quán)，才能通過(guò)培育與發(fā)展社會(huì)力量來(lái)彌補(bǔ)行政監(jiān)管的不足?！霸?0世紀(jì)最后20年里，政府監(jiān)管變成了政治和社會(huì)領(lǐng)域里一個(gè)最富爭(zhēng)議性甚至最富煽動(dòng)性的問(wèn)題之一，F(xiàn)DA的整個(gè)歷史清楚地表明，推進(jìn)社會(huì)進(jìn)步的科學(xué)事實(shí)不是單單來(lái)自商業(yè)、大學(xué)或政府，而是來(lái)自這些機(jī)構(gòu)的總和。”[4]（p.295）通過(guò)政府、社會(huì)、市場(chǎng)多元主體采用多樣化的治理手段，來(lái)應(yīng)對(duì)藥品安全問(wèn)題日益增長(zhǎng)的不確定性與復(fù)雜性，以治理主體的“協(xié)同性”與“開(kāi)放性”因應(yīng)治理對(duì)象的“復(fù)雜性”與“不確定性”成為歷史的必然。

二、藥品安全協(xié)同治理遭遇的梗阻

首先，政府主體部門間的信息共享渠道不暢，信息溝通與交流效率偏低。在山東疫苗事件中，公安部門與食藥監(jiān)部門的信息共享與溝通機(jī)制不夠通暢，簡(jiǎn)單的案件通報(bào)并不能滿足食藥監(jiān)后續(xù)追蹤監(jiān)管的需要?！笆乘幘臁边@一概念重新進(jìn)入新的《藥品管理法》（草案）提上議事日程，試圖通過(guò)自身職能調(diào)整，充實(shí)與加強(qiáng)藥品案件的偵破能力。行政部門間缺乏信息分享的初始動(dòng)力，建設(shè)多年的電子政務(wù)體系始終無(wú)法并網(wǎng)共享數(shù)據(jù)即可窺見(jiàn)一斑。剔除技術(shù)因素，部門利益的感知與偏好在很大程度上制約著信息溝通的效率。在實(shí)踐中，不僅未能促進(jìn)跨部門的合作，而且在部門間形成一種“不合作”的傳統(tǒng)。這種部門利益的感知，包括直觀的利益感受和間接的“利益臆想”。直觀的利益感受在部門間的競(jìng)爭(zhēng)行為中表露無(wú)遺。比如，不同的部門競(jìng)相向上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)報(bào)送要情即為例證。間接的利益臆想則源于不合作的傳統(tǒng)，也就是說(shuō)，雖然沒(méi)有利益上的直接糾葛，但分屬不同職能體系，基于過(guò)往互動(dòng)邏輯，偏好“非合作化”行為。乍看來(lái)，這一行為與社會(huì)心理學(xué)的觀點(diǎn)背道而馳。人們之所以合作，不僅僅是出于自利的原因，也是出于對(duì)他人福利的真正關(guān)心?！吧鐣?huì)偏好既包括對(duì)他人福利的關(guān)注——無(wú)論是正面的還是負(fù)面的——也包括維護(hù)倫理規(guī)范的愿望?！盵7]（pp.4-5）只是這種合作化的偏好需要制度獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰。只有當(dāng)“社會(huì)偏好能夠?qū)⑶敉嚼Ь车奈镔|(zhì)收益結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化成所謂的確信型博弈的收益結(jié)構(gòu)，（也就是說(shuō)）只要確信其他人也合作，每個(gè)參與人才會(huì)選擇合作”[7]（p.18）。這實(shí)際上完全符合這一心理判斷，部門合作的困境是因?yàn)樵谛姓到y(tǒng)中未能形成部門合作的激勵(lì)機(jī)制與懲戒機(jī)制。

其次，政策體系所呈現(xiàn)出來(lái)的科學(xué)性與適應(yīng)性不足、協(xié)同性偏低。食藥監(jiān)系統(tǒng)作為藥品安全監(jiān)管的執(zhí)行者，其社會(huì)角色的認(rèn)知為行政執(zhí)法者。而與疫苗事件相關(guān)的部門其實(shí)還包括諸如衛(wèi)計(jì)委、發(fā)改委、地方政府等，并且多為政策制度的設(shè)計(jì)者。更有甚者，如疫苗接種牽涉較多的“疾控中心”更是不同程度地隸屬于衛(wèi)生部門，這一情況源于行政改革的不徹底。直接問(wèn)題就是政策制定的科學(xué)性與適應(yīng)性受到限制?；仡?010年的山西疫苗事件亦可見(jiàn)類似情況，即便食藥監(jiān)部門“懷疑”疾控中心庫(kù)存的疫苗存在安全風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，但其并不具有對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管檢查的動(dòng)力與權(quán)限。而公眾對(duì)政府不同部門間的權(quán)限劃分未必清楚，傾向于將問(wèn)題歸咎于食藥部門。誠(chéng)然，在計(jì)劃免疫環(huán)節(jié)中政府是最大的責(zé)任人，不論哪個(gè)部門都具有不可推卸的責(zé)任。但權(quán)責(zé)體系的模糊化與適應(yīng)性不足，容易造成政策制定與政策執(zhí)行的協(xié)同障礙。具體到山東疫苗案中亦可見(jiàn)，與疫苗接種風(fēng)險(xiǎn)相配套的救濟(jì)性、保障性政策存在空白，亟待健全完善?！耙?yàn)閼?yīng)對(duì)大規(guī)模的疫苗接種計(jì)劃要么是政府強(qiáng)制所為，要么受到大力的倡導(dǎo)。一旦造成傷害，國(guó)家應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任。任何因疫苗導(dǎo)致的傷害，美國(guó)政府需做出一定的補(bǔ)償?！盵8]（pp.191，193，195）

最后，行政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)“社會(huì)共治”理念的“民主化”理解，容易誘致行政官員在面對(duì)公眾、媒體時(shí)，遷就附議有余、理性引導(dǎo)不足。隨著政務(wù)公開(kāi)和透明政府、服務(wù)型政府的建設(shè)，越來(lái)越多的行政官員在面對(duì)新聞媒體時(shí)表現(xiàn)得越來(lái)越“成熟”。這種成熟較多地表現(xiàn)為對(duì)“民意”的尊重與回應(yīng)。除卻所謂“民意”的代表性與可靠性，單論政府官員對(duì)媒體和網(wǎng)絡(luò)輿論的遷就，乍看之下是親民之舉、民主之舉，但這種“民主德政”某種意義上也是一種懶政、惰政。因?yàn)樽鳛樾姓I(lǐng)導(dǎo)者滿足所謂“網(wǎng)絡(luò)民意”是簡(jiǎn)單、明確、可控的，同時(shí)更容易獲得較高的“回應(yīng)性”贊譽(yù)。實(shí)際上是對(duì)社會(huì)問(wèn)題的復(fù)雜性缺乏必要的省察，對(duì)藥物事故的動(dòng)力機(jī)制缺乏深刻的反思。雖一時(shí)獲得民眾愛(ài)戴，但無(wú)益于公共善的改進(jìn)。究其根源，這是工業(yè)社會(huì)行政官僚簡(jiǎn)單化思維在作祟。如果沒(méi)有對(duì)藥品安全事務(wù)復(fù)雜性、系統(tǒng)性的認(rèn)識(shí)，這種頑癥即是不治之癥。當(dāng)然，這并不意味著將簡(jiǎn)單推向復(fù)雜即可?！安皇菑暮?jiǎn)單性走向復(fù)雜性，而是從復(fù)雜性走向不斷增長(zhǎng)的復(fù)雜性。”[9]（p.33）工業(yè)社會(huì)行政官僚的簡(jiǎn)單性范式是一個(gè)看到秩序而排斥無(wú)序性的范式，秩序被歸結(jié)為一種規(guī)律、一個(gè)原則[9]（pp.59-60）。其實(shí)，復(fù)雜性在根本上并不拒絕清晰性、有序性、決定論，但只有這些是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，更需要具有策略性。這種策略性在實(shí)踐中集中體現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)力的指向性。領(lǐng)導(dǎo)力是撬動(dòng)公共事務(wù)協(xié)同治理的核心變量與基本條件。如果行政領(lǐng)導(dǎo)偏好于對(duì)“大眾輿論”的回應(yīng)，以滿足公眾訴求為目標(biāo)的話，那么在此領(lǐng)導(dǎo)力約束條件下，必然會(huì)落入“媒體驅(qū)動(dòng)型的協(xié)同治理”的窠臼。

三、“媒體驅(qū)動(dòng)型”協(xié)同治理的缺憾

首先，“媒體驅(qū)動(dòng)型”治理是被動(dòng)的、基于回應(yīng)性的，存在公器私用的可能。眾所周知，媒體在社會(huì)發(fā)展過(guò)程中具有獨(dú)特而重要的作用，現(xiàn)實(shí)中媒體有可能追求某個(gè)事件的新聞價(jià)值，輕視或忽視其事實(shí)真相，從而導(dǎo)致不準(zhǔn)確信息的傳播[10]。如美國(guó)“全國(guó)性媒體報(bào)道多半提供治理的負(fù)面描述，媒體報(bào)道受新聞?dòng)浾叩目捶ㄖ?，而不是受他們所?bào)道主題的信息或?qū)嵸|(zhì)性細(xì)節(jié)支配”[11]（pp.298-299）。一旦信息被曲解、放大，事實(shí)上也就對(duì)潛在的信息對(duì)象產(chǎn)生了巨大的外部壓力。在協(xié)同學(xué)的視角中，大眾媒體是協(xié)同發(fā)生的序參量，“流行的輿論起著序參數(shù)的作用，它支配著個(gè)人的意見(jiàn)，強(qiáng)制形成一種大體上是一致的輿論，借以維持其自身的存在”[12]（p.121）。可見(jiàn)輿論會(huì)成為特定的矢量，通過(guò)對(duì)公眾意見(jiàn)的整合而對(duì)公共事務(wù)的走向產(chǎn)生巨大影響。媒體構(gòu)成了公眾參與的途徑，積極的方面是如果沒(méi)有大眾媒體的介入，民意無(wú)從呈現(xiàn)，更無(wú)從放大繼而對(duì)政府行為構(gòu)成施政壓力。而消極的問(wèn)題是源于市民社會(huì)發(fā)展的單維性和階段性，潛在地存在著媒體公器私用、濫用的可能。

其次，“媒體驅(qū)動(dòng)型”治理容易造成社會(huì)恐慌、社會(huì)信任指數(shù)降低。社會(huì)的不信任是極具傳染性的社會(huì)心態(tài)，當(dāng)一個(gè)社會(huì)互信不存在時(shí)，社會(huì)能共享的價(jià)值與利益將大大減少，社會(huì)也就成了冷漠的場(chǎng)所，從而造成社會(huì)資本的流失。而社會(huì)資本是人們合作的能力和網(wǎng)絡(luò)，也正是信任、準(zhǔn)則和網(wǎng)絡(luò)使合作行動(dòng)變得容易[11] （pp.16-17） 。社會(huì)合作隨著社會(huì)資本的流失而趨于困難，信任危機(jī)愈演愈烈。當(dāng)懷疑與不信任成為社會(huì)的思維定式時(shí)，政府公信力也會(huì)進(jìn)一步下滑，公眾的安全感遭遇嚴(yán)重沖擊，恐慌情緒肆意蔓延。在山東疫苗事件中，雖然政府部門、專家學(xué)者、WHO等多次表示“疫苗安全風(fēng)險(xiǎn)非常低”，但仍未能阻止“疫苗恐慌”在社會(huì)中的蔓延。從SARS、三聚氰胺到地溝油，屢現(xiàn)食藥品領(lǐng)域的社會(huì)恐慌。公眾既抱怨社會(huì)的無(wú)規(guī)則，而一旦有機(jī)會(huì)又爭(zhēng)著去破壞規(guī)則，其既是社會(huì)恐慌的受害者，也是制造者?！懊绹?guó)人在面對(duì)食品藥品時(shí)的灑脫不是沒(méi)有理由的，它來(lái)自對(duì)整個(gè)大環(huán)境的衛(wèi)生與安全的一種不假思索的信賴。”[13]這種信賴不是源于媒體的宣傳與推介，而是源于過(guò)往判例的一種心理認(rèn)同與社會(huì)感知。比如，2000年由勒文案掀起的惠氏制藥標(biāo)簽一案的判決，讓公眾對(duì)藥品安全以及政府治理信心大增。在該案中，惠氏制藥因標(biāo)簽的嚴(yán)謹(jǐn)與警示程度問(wèn)題被判賠償受害者680萬(wàn)美元。試想，如果嬰兒奶粉案之后那些“毒奶粉”制造者都鋃鐺入獄，販賣非法疫苗的人恐怕就要收斂很多。從這個(gè)意義上說(shuō)，公眾的恐慌與不信任雖然與媒體的推波助瀾有著極大關(guān)系，但其根源在于行業(yè)監(jiān)管與整體社會(huì)資本的發(fā)達(dá)水平。

最后，“媒體驅(qū)動(dòng)型”治理下的行政問(wèn)責(zé)易迷失公共性，淪為“安撫性問(wèn)責(zé)”，存在著將對(duì)媒體的回應(yīng)等同于公共性的誤區(qū)。在公共事務(wù)治理過(guò)程中，公共性是一個(gè)抽象概念，而回應(yīng)媒體訴求比較具化，容易滿足。誠(chéng)如上文所言，因市民社會(huì)發(fā)展的羸弱，當(dāng)代中國(guó)缺乏必要而又充分的公眾參與渠道。因此簡(jiǎn)單而粗暴地對(duì)待媒體參與，將其稱之為“媒體暴力”是不妥當(dāng)?shù)?，也是不可取的。需要警惕的是，在特定公共輿論事件中，媒體的影響力容易迫使行政體系做出應(yīng)激性回應(yīng)。這一回應(yīng)大多以“行政問(wèn)責(zé)”的方式予以滿足所謂“公眾訴求”。在媒體驅(qū)動(dòng)下的行政問(wèn)責(zé)，容易帶來(lái)被問(wèn)責(zé)官員“職、權(quán)、責(zé)、利”的統(tǒng)一性與匹配性問(wèn)題；且在當(dāng)下中央政府不斷強(qiáng)調(diào)“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管、失職追責(zé)”的輿論情勢(shì)下，更容易迷失問(wèn)責(zé)的公共性的屬性，淪為慰藉公眾不滿情緒的手段。不容回避的是，只是回應(yīng)媒體訴求的行政問(wèn)責(zé)，一旦時(shí)過(guò)境遷有所反彈時(shí)，容易再一次削弱政府公信力。近年因公共危機(jī)事件遭問(wèn)責(zé)免職的官員多有異地任職或升遷的現(xiàn)象，從法律與行政程序上來(lái)說(shuō)可能無(wú)可置喙，但在公眾的情感與認(rèn)同層面上，則是既丟了道義，又失了正義。因應(yīng)“民粹式”需求的“慰藉式”治理，就藥品安全事務(wù)而言，絕非善治，而是治理的對(duì)象。媒體驅(qū)動(dòng)型的治理變革具有偶然性、過(guò)渡性，容易異化為草根民主的宣泄工具，迷失治理的本質(zhì)屬性。

四、“政府引導(dǎo)型”協(xié)同治理的實(shí)踐意蘊(yùn)

協(xié)同治理體系中的行動(dòng)者要走出“回應(yīng)型”的窠臼，塑造“引導(dǎo)型”的治理結(jié)構(gòu)?！耙龑?dǎo)型”核心不在于治理主體從一元向多元的簡(jiǎn)單轉(zhuǎn)變，而是致力于行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，通過(guò)放松管制、提升領(lǐng)導(dǎo)力、共享裁量權(quán)以多樣的方式與路徑實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)共擔(dān)的協(xié)同治理。

首先，政府部門的有效合作是協(xié)同治理實(shí)踐的前置要件。即便是食藥品監(jiān)管績(jī)效備受推崇的美國(guó)，其監(jiān)管仍然是多部門協(xié)作，這是由食藥監(jiān)管對(duì)象的特性決定的。在疫苗監(jiān)管中，普遍存在“多頭管理”，但多頭并不是問(wèn)題所在，問(wèn)題在于多部門如何實(shí)施“合作”。美國(guó)FDA雖然設(shè)有強(qiáng)勢(shì)的犯罪調(diào)查辦公室，但其權(quán)威并不是來(lái)自于配槍特工，而是源于歷經(jīng)百年的法典和高度專業(yè)化的監(jiān)管隊(duì)伍。只有秉承科學(xué)、理性和法治的精神，積極而有效地發(fā)揮跨部門合作和多種手段并用的優(yōu)勢(shì)，才是經(jīng)驗(yàn)之處?！昂献鳌笔枪残姓挠篮阕h題。就行政部門合作而言，2011年七部委出臺(tái)的《疫苗供應(yīng)體系建設(shè)規(guī)劃》，針對(duì)疫苗流通環(huán)節(jié)存在的隱患指出，“疫苗供應(yīng)管理涉及多個(gè)部門，目前缺乏總體協(xié)調(diào)，疫苗流通管理較為薄弱”，“建立健全疫苗冷鏈配送管理體系，加強(qiáng)冷鏈運(yùn)輸過(guò)程的規(guī)范化管理，提高疫苗運(yùn)輸質(zhì)量保障水平”。此時(shí)，雖已意識(shí)到“合作”的重要性，也提出了改進(jìn)的策略，但遺憾的是執(zhí)行效果并不令人滿意。究其癥結(jié)，在行政層級(jí)結(jié)構(gòu)中暢談合作，恐怕并不是理想的場(chǎng)所。而協(xié)同治理將關(guān)注點(diǎn)從層級(jí)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向組織網(wǎng)絡(luò)，明確地將關(guān)注的重點(diǎn)從單一公共機(jī)構(gòu)的內(nèi)部運(yùn)行轉(zhuǎn)向其愈加依賴的參與者網(wǎng)絡(luò)[14]（pp.9-10）。通過(guò)參與者網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，致力于行政系統(tǒng)外部構(gòu)成部門合作的外部壓力，借以提升部門合作水平。因?yàn)槲ㄓ懈咝У牟块T合作，才能化解傳統(tǒng)行政部門間的信息壁壘與溝壑，化解信息孤島現(xiàn)象，改善治理境況?？深A(yù)見(jiàn)的是，隨著部門合作的深化，治理體系將“為合作調(diào)配人力和財(cái)力資源，設(shè)計(jì)良好的運(yùn)作系統(tǒng)，尋求共識(shí)，創(chuàng)造有效的合作文化” [15]（p.13）。繼而重新塑造部門間關(guān)系，為協(xié)同治理在公私部門間與府際部門間的實(shí)踐提供必要的組織基礎(chǔ)。

其次，政府放松管制與提升領(lǐng)導(dǎo)力是有效實(shí)施內(nèi)外合作的基本條件。就市場(chǎng)成熟度而言，放松管制是提升醫(yī)藥行業(yè)社會(huì)信任度的有效手段。世界銀行通過(guò)對(duì)全球85個(gè)國(guó)家和地區(qū)的政府管制與市場(chǎng)自由化指標(biāo)的比較發(fā)現(xiàn)，一個(gè)國(guó)家的管制越嚴(yán)重，審批程序越多，市場(chǎng)組織的越軌行為就越多。在藥品安全領(lǐng)域，如果真正想讓醫(yī)藥市場(chǎng)有序有效運(yùn)作，真正使醫(yī)藥市場(chǎng)變得更值得患者、病人信賴，核心的策略是放松管制。放松市場(chǎng)管制意味著治理的轉(zhuǎn)型與領(lǐng)導(dǎo)力的提升。隨著治理實(shí)踐的推進(jìn)，將逐漸從注重“管理技能”走向注重“賦權(quán)技能”。在傳統(tǒng)行政的歷史源流中，管理技能本質(zhì)上是一種“控制”導(dǎo)向。雖然隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，管理實(shí)踐開(kāi)始從組織控制轉(zhuǎn)向組織績(jī)效，但仍主要關(guān)注于機(jī)構(gòu)內(nèi)部。協(xié)同治理實(shí)踐則從提升管理技能轉(zhuǎn)向提升賦權(quán)技能，通過(guò)激發(fā)與推動(dòng)社會(huì)行動(dòng)者的參與，以更具有水平的管理策略與手段，協(xié)調(diào)內(nèi)外不同行動(dòng)者的利益目標(biāo)，在治理的主要維度與主要方面達(dá)成合作共識(shí)，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)。質(zhì)言之，通過(guò)激發(fā)、協(xié)調(diào)和調(diào)整來(lái)實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理。也有學(xué)者認(rèn)為，這是一種“技巧”組合，即激發(fā)技巧、協(xié)調(diào)技巧和調(diào)整技巧，其中激發(fā)技巧是治理范式轉(zhuǎn)型的第一步，用來(lái)激發(fā)解決公共問(wèn)題的參與者網(wǎng)絡(luò)。在這一過(guò)程中，政府管理者必須承擔(dān)起動(dòng)員、激發(fā)的角色，宣傳新的機(jī)會(huì)，并鼓勵(lì)潛在的參與者進(jìn)入角色[14]（p.13）。誠(chéng)然，協(xié)同治理迫切需要行政權(quán)力的積極作為，以“激發(fā)”社會(huì)角色參與。這一目標(biāo)的達(dá)致，需要行政領(lǐng)導(dǎo)力的提升?！爸挥锌繌?qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)力才能調(diào)動(dòng)先進(jìn)的政府能力，（也）只有來(lái)自機(jī)構(gòu)上層領(lǐng)導(dǎo)的推動(dòng)，才能夠改變機(jī)構(gòu)內(nèi)部的文化，無(wú)論是建立外部政治支持，還是改變內(nèi)部官僚文化，領(lǐng)導(dǎo)力都是基礎(chǔ)?！盵16]（p.168）可見(jiàn)，行政領(lǐng)導(dǎo)力關(guān)乎協(xié)同治理的可行性，是協(xié)同治理得以實(shí)踐的基本條件。就藥品安全治理體系而言，其核心策略的選擇有賴于對(duì)邊際成本與收益的分析。理性負(fù)責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)者關(guān)心的問(wèn)題并不是安全問(wèn)題的好與壞，而是當(dāng)下社會(huì)可以實(shí)現(xiàn)何種程度的安全。這一問(wèn)題的答案只能通過(guò)比較因安全增加的邊際收益與為取得這個(gè)安全增量所支付的邊際成本（的凈值）獲得[17]（p.8）。安全本身也是一種“稀缺性”產(chǎn)品，稀缺性決定必須有所取舍。在當(dāng)前新藥的審評(píng)、審批事件中，層層審批、全面而細(xì)致的檢驗(yàn)，的確會(huì)使藥品更加安全和有效，但也阻滯了新藥的認(rèn)證步伐，間接地剝奪了某些患者使用新藥治療其疾病的機(jī)會(huì)。這一問(wèn)題常被媒體批評(píng)為政府作為不當(dāng)或不作為，其實(shí)淡化了問(wèn)題背后的成本—收益分析。任何一種安全狀態(tài)的實(shí)現(xiàn)都不存在絕對(duì)的道德高地，協(xié)同治理亦如是。任何治理的改進(jìn)都必然遵循邊際收益的增長(zhǎng)原則。這一損益的衡量考驗(yàn)著行政領(lǐng)導(dǎo)力的水平。在權(quán)力體系中，“領(lǐng)導(dǎo)和管理越是勤勞、誠(chéng)實(shí)和技術(shù)高超，協(xié)同治理的努力就越是成功”[18]（p.287）。

最后，政府是協(xié)同治理系統(tǒng)的“平衡穩(wěn)定力量”，共享裁量權(quán)的同時(shí)也在釋放責(zé)任。協(xié)同治理致力于合作狀態(tài)的改進(jìn)，合作意味著公私部門共享裁量權(quán)與共擔(dān)責(zé)任。當(dāng)前較為活躍的“政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)”，并不宜簡(jiǎn)單地與協(xié)同治理劃等號(hào)。因?yàn)楣卜?wù)的社會(huì)購(gòu)買、外包，就權(quán)力配置的角度而言，這是一種委托—代理，本質(zhì)上是一種合同關(guān)系，而不是合作?！叭绻环阶龀鏊械臎Q定，那么公共部門與私營(yíng)部門之間是合同關(guān)系而非合作關(guān)系，（合作的關(guān)鍵）問(wèn)題在于裁量權(quán)是如何被共享的?！盵18]（p.51）裁量權(quán)的生成主要集中在三個(gè)領(lǐng)域，即生產(chǎn)、收益和偏好。生產(chǎn)的裁量權(quán)是公私合作的核心，但收益與偏好裁量權(quán)為投機(jī)主義提供了破壞公私合作收益的機(jī)會(huì)。生產(chǎn)裁量權(quán)可以是全體公眾的真正福音，但是要獲得正確的收益凈值，必須減去收益裁量和偏好裁量所帶來(lái)的損失[18]（pp.52，67）。在協(xié)同治理體系中，政府必須作為治理系統(tǒng)的“平衡穩(wěn)定力量”，其職能是激活所需的合作關(guān)系，并確保公共價(jià)值在合作系統(tǒng)中被體現(xiàn)出來(lái)[14]（p.525）。在藥品安全領(lǐng)域共享裁量權(quán)是協(xié)同治理的標(biāo)志，它能夠增強(qiáng)政府部門完成“保障飲食用藥安全”任務(wù)的能力，也能夠增加所要完成任務(wù)的靈活性。但不容回避的是，共享裁量權(quán)也存在成本與代價(jià)問(wèn)題。一旦共享裁量權(quán)，治理的權(quán)威將會(huì)變得模糊，相應(yīng)戰(zhàn)略安排的復(fù)雜性也會(huì)增加，公共問(wèn)責(zé)的難度也將增加?？简?yàn)政府平衡穩(wěn)定能力的節(jié)點(diǎn)也在于此，即“相對(duì)于賦予裁量權(quán)的收獲，什么時(shí)候代價(jià)比較小，什么時(shí)候代價(jià)比較大，當(dāng)代價(jià)較小的時(shí)候，就應(yīng)當(dāng)共享裁量權(quán)；當(dāng)代價(jià)比較大的時(shí)候，就應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制裁量權(quán)的分享”[18]（p.51）?？傊c社會(huì)共享裁量權(quán)，并不是讓渡裁量權(quán)。一方面共享治權(quán)，自然要共擔(dān)責(zé)任。也就是說(shuō)，一旦社會(huì)力量共享了裁量權(quán)，其也要承擔(dān)相應(yīng)公共責(zé)任的義務(wù)，任何擁有權(quán)力與使用權(quán)力的行為都應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)與責(zé)任。在山東疫苗事件中，肆意傳播其他謠言或惡意攻擊特定行業(yè)、人群的行為都應(yīng)受到嚴(yán)厲的懲戒，而不是聽(tīng)之任之。另一方面分享治權(quán)于社會(huì)，政府并非就沒(méi)有了權(quán)責(zé)。當(dāng)裁量權(quán)被分割的時(shí)候，良好的協(xié)同治理對(duì)政府治理技能與組織水平提出了更高要求，因?yàn)檫x擇正確的合作者以及協(xié)調(diào)不同行動(dòng)者的利益分歧，都將是要面對(duì)的嚴(yán)峻考驗(yàn)。

綜合而言，囿于藥品安全的技術(shù)性與專業(yè)性門檻的存在，其協(xié)同治理的實(shí)踐雖未能如食品安全領(lǐng)域那樣迅速高效地展開(kāi)，但亦在創(chuàng)新研發(fā)、供給保障、合理用藥等方面呈現(xiàn)出協(xié)同治理的實(shí)踐特征，其治理績(jī)效隨著食藥安全社會(huì)共治格局的構(gòu)建逐步顯現(xiàn)。國(guó)民安全保障水平可謂是衡量國(guó)家安全治理體系現(xiàn)代化的有效標(biāo)尺，食藥安全既是國(guó)民最基本也是最核心的安全訴求，食藥安全正從注重政府監(jiān)管逐步走向政府監(jiān)管、行業(yè)自律、社會(huì)監(jiān)督、公眾參與并重的共治模式。在此歷程中，既要保障民主參與的有效性與充分性，也要維系公共治理的科學(xué)性與客觀性。作為社會(huì)參與最為活躍的因素——媒體，在治理體系中往往會(huì)成為具有引致性與誘致性的“社會(huì)權(quán)威”，其在藥品安全領(lǐng)域中，不經(jīng)意間扮演著左右“共治”趨向的角色。一旦該角色形成特定的社會(huì)慣性與行為偏好，將對(duì)公眾食藥安全與公共健康產(chǎn)業(yè)帶來(lái)巨大的風(fēng)險(xiǎn)與隱患。近年來(lái)，公眾對(duì)醫(yī)藥產(chǎn)品的信任指數(shù)持續(xù)下滑，對(duì)攸關(guān)健康安全的公共事務(wù)缺乏必要的理性態(tài)度，很大程度上緣于部分媒體的議程設(shè)置與輿論塑造。在協(xié)同治理的視角中，政府應(yīng)該扮演更為積極的角色，通過(guò)卓越領(lǐng)導(dǎo)力的塑造與提升，在高效推進(jìn)政府部門合作與府際合作的基礎(chǔ)上，開(kāi)發(fā)與培育公私合作的潛力與能力，以引導(dǎo)性的角色推進(jìn)“政府引導(dǎo)型”治理格局的構(gòu)建，避免陷入“媒體驅(qū)動(dòng)型”的治理誤區(qū)。

注釋：

①2016年的山東疫苗事件，從3月18日到4月23日止，歷經(jīng)大眾媒體集中報(bào)道、各界明星輿論追責(zé)、《疫苗之殤》再度勃興、國(guó)務(wù)院系列批示、主管部門連續(xù)發(fā)文、世界衛(wèi)生組織頻頻回應(yīng)等過(guò)程，最終隨著357名公職人員被先行問(wèn)責(zé)而暫告一段落。其牽涉面之廣、影響之深遠(yuǎn)令人深思。

②“高溫挑戰(zhàn)性試驗(yàn)”指需要冷藏與冷鏈運(yùn)輸?shù)囊呙绠a(chǎn)品，需要在一定高溫下確保其有效性與安全性，即設(shè)置特定高溫環(huán)境來(lái)檢測(cè)處于高溫情況下產(chǎn)品的有效性與安全性；“疫苗有效期提前量”指疫苗產(chǎn)品在外包裝所標(biāo)注的產(chǎn)品有效期，需要在其產(chǎn)品有效期內(nèi)前置6個(gè)月，也就是說(shuō)疫苗產(chǎn)品的實(shí)際有效期要比外包裝所標(biāo)示的日期多6個(gè)月。

③山東疫苗事件曝光以后，雖然歷經(jīng)政府部門應(yīng)急處置、WHO及其他科學(xué)機(jī)構(gòu)的釋解，但依然造成極大的信任危機(jī)與供應(yīng)鏈問(wèn)題。誠(chéng)如一系列報(bào)道所揭示出的系列問(wèn)題一樣，參見(jiàn)光明網(wǎng)：《我省部分二類疫苗斷供，想接種可能要等一等》，http：∥news.gmw.cn/2016-05/30/content_20329884.htm；中國(guó)日?qǐng)?bào)：《河南多地糖丸停用、滅活疫苗“斷供”正在加緊采購(gòu)》，http：∥top.chinadaily.com.cn/2016-06/28/content_25892978.htm；騰訊網(wǎng)：《救命疫苗打不了：疫苗新政“好政策”為何產(chǎn)生“壞結(jié)果”》，http：∥view.news.qq.com/original/intouchtoday/n3576.html等相關(guān)新聞報(bào)道。

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[責(zé)任編輯：劉瓊蓮]