“南海行為準(zhǔn)則”框架是完善

徐方清+曹然

“南海規(guī)矩”的重要新節(jié)點(diǎn)

只要中國(guó)和東盟國(guó)家沿著目前正確的路子走，堅(jiān)持將“準(zhǔn)則”磋商推進(jìn)下去，并把《宣言》

這個(gè)已有的“南海規(guī)矩”落到實(shí)處，長(zhǎng)期來(lái)看，南海很有希望保持和平穩(wěn)定的態(tài)勢(shì)

在《南海各方行為宣言》（DOC，以下簡(jiǎn)稱《宣言》）簽署整整15周年時(shí)，中國(guó)與東盟十國(guó)在共同確立“南海規(guī)矩”上又邁出了重要一步。

歐陽(yáng)玉靖

2017年5月18日，中國(guó)與東盟國(guó)家落實(shí)《宣言》第14次高官會(huì)在貴陽(yáng)舉行，會(huì)議審議通過了“南海行為準(zhǔn)則” （COC，以下簡(jiǎn)稱“準(zhǔn)則”）框架，取得了“準(zhǔn)則”磋商的重要階段性成果。

幾乎是在從貴陽(yáng)回到北京后的第一時(shí)間，5月23日下午，外交部邊界與海洋司司長(zhǎng)歐陽(yáng)玉靖接受了《中國(guó)新聞周刊》的專訪。

2002年《宣言》的簽署，向世界宣告了南海地區(qū)不再?zèng)]有規(guī)則，而開始有了地區(qū)國(guó)家共同確立的“南海規(guī)矩”。此后的十多年時(shí)間，得益于《宣言》及后續(xù)的落實(shí)行動(dòng)，南海保持了長(zhǎng)達(dá)十幾年的總體和平穩(wěn)定。

雖然近些年因?yàn)槊绹?guó)前任總統(tǒng)奧巴馬實(shí)施的“亞太再平衡”戰(zhàn)略和菲律賓上一屆政府單方面提出的“南海仲裁案” 等因素的攪局，南海局勢(shì)一度緊張，讓外界有“黑云壓城”之感，但在歐陽(yáng)玉靖看來(lái)，總的來(lái)說(shuō)，只要中國(guó)和東盟國(guó)家沿著目前正確的路子走，堅(jiān)持將“準(zhǔn)則”磋商推進(jìn)下去，并把《宣言》這個(gè)“南海規(guī)矩”落到實(shí)處，長(zhǎng)期來(lái)看，南海很有希望保持和平穩(wěn)定的態(tài)勢(shì)。

避免“準(zhǔn)則”磋商偏離大方向

中國(guó)新聞周刊：“準(zhǔn)則”框架的磋商是什么時(shí)候開始啟動(dòng)的？

歐陽(yáng)玉靖：2002年，中國(guó)和東盟十國(guó)簽訂了《宣言》。按照《宣言》第10條的規(guī)定，制定“準(zhǔn)則”，是全面有效落實(shí)《宣言》的一部分，中國(guó)和東盟國(guó)家應(yīng)該推進(jìn)“準(zhǔn)則”的磋商?！皽?zhǔn)則” 的磋商是2013年9月在蘇州正式啟動(dòng)的。而就在當(dāng)年1月，菲律賓阿基諾三世政府單方面提起了“南海仲裁案”。

在談判之初，中國(guó)和東盟十國(guó)經(jīng)過溝通磋商達(dá)到一個(gè)意向：先梳理共識(shí)。談判一個(gè)多邊層面的文件，南海沿岸國(guó)家又各有各的主張，需要從梳理共識(shí)開始，把最大公約數(shù)先梳理出來(lái)，“從易到難”，一步步推進(jìn)，避免因一開始就突出分歧而使進(jìn)程受阻。

經(jīng)過幾年的努力，各方已經(jīng)通過了兩份共識(shí)文件，梳理了“重要和復(fù)雜問題”清單和“‘準(zhǔn)則磋商框架草案要素清單”這兩份開放性清單。根據(jù)兩份共識(shí)文件和兩份清單，各方慢慢“蓋房子”，從今年2月底開始形成“準(zhǔn)則”的框架。經(jīng)過三輪磋商，到貴陽(yáng)的高官會(huì)時(shí)審議通過了一個(gè)完整的“準(zhǔn)則”框架。框架包括原則、目標(biāo)、基本承諾等要素，有關(guān)具體內(nèi)容要留待下步磋商繼續(xù)豐富完善。

中國(guó)新聞周刊：先確立一個(gè)“準(zhǔn)則”框架，這個(gè)提議是中方提出來(lái)的嗎？

歐陽(yáng)玉靖：是的。在去年7月舉行的中國(guó)-東盟外長(zhǎng)會(huì)上，王毅外長(zhǎng)主動(dòng)提出關(guān)于“準(zhǔn)則”磋商的四點(diǎn)愿景，其中包括：在不受干擾的前提下，于2017年年中前完成“準(zhǔn)則”框架磋商。這一提議得到了東盟國(guó)家的歡迎和支持。

中國(guó)新聞周刊：由“準(zhǔn)則”的磋商過程是否可以得出這樣的判斷：雖然近些年南海局勢(shì)一直比較緊張，甚至有時(shí)被一些分析認(rèn)為可能處于失控的邊緣，但相關(guān)各方的談判和磋商工作一直在進(jìn)行，從未間斷？

歐陽(yáng)玉靖：是的。一些輿論，特別是一些域外國(guó)家，總想把南海問題炒熱，也讓一些人覺得局勢(shì)是否會(huì)失控。

但事實(shí)上，在這個(gè)過程中，中國(guó)和東盟十國(guó)圍繞《宣言》的落實(shí)和“準(zhǔn)則”的磋商工作一直在推進(jìn)。自2013年9月各方正式啟動(dòng)“準(zhǔn)則”磋商以來(lái)，中國(guó)和東盟十國(guó)副部長(zhǎng)級(jí)的高官會(huì)舉行了八次，聯(lián)合工作組的會(huì)議進(jìn)行了十幾次，平均下來(lái)，每年都要舉行三四次會(huì)議。

這說(shuō)明，無(wú)論到什么時(shí)候、無(wú)論局勢(shì)如何發(fā)展和變化，南海的磋商機(jī)制應(yīng)該一直保持，是不能斷的，因?yàn)樗歉鞣焦芸啬虾＞謩?shì)的主要渠道。這次“準(zhǔn)則”框架得以審議通過的事實(shí)也再次證明了這一點(diǎn)。

即便是菲律賓方面，有段時(shí)間不和我們進(jìn)行雙邊的接觸，但在中國(guó)和東盟十國(guó)的多邊磋商機(jī)制中，我們還是一直保持著接觸的。

中國(guó)新聞周刊：這次“準(zhǔn)則”框架的審議通過被稱作是“準(zhǔn)則”磋商的重要階段性成果，怎么理解這個(gè)“重要階段性”？

歐陽(yáng)玉靖：這個(gè)框架類似于制定法律或者寫作論文時(shí)都需要提前定下一個(gè)基本的框架結(jié)構(gòu)：要涵蓋哪些主要內(nèi)容、包含幾部分，每部分內(nèi)容會(huì)是什么。有了這個(gè)框架，填充具體內(nèi)容時(shí)才不會(huì)偏離大方向，不會(huì)出現(xiàn)“失之毫厘，謬以千里”的結(jié)果。所以框架的審議通過，對(duì)接下來(lái)各方談判工作的展開具有重要的意義。

目前各方達(dá)成的“準(zhǔn)則”框架，是一個(gè)開放性的文件，還需要完善，還可以再調(diào)整。雖然它還不涉及實(shí)質(zhì)案文，但它重在為進(jìn)一步深化中國(guó)和東盟國(guó)家互信發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。它還可以說(shuō)是地區(qū)國(guó)家共同確立“的南海規(guī)矩”，或者說(shuō)是形成“南海秩序”過程中的一個(gè)重要新節(jié)點(diǎn)。

“準(zhǔn)則”磋商仍為進(jìn)行時(shí)，而非完成時(shí)

中國(guó)新聞周刊：2002年，各方也是本著從易到難的原則，先就已有共識(shí)簽署《宣言》。但這也造成了一個(gè)弊端，就是《宣言》的約束力不足。這次“準(zhǔn)則”框架的約束力如何？

歐陽(yáng)玉靖：首先，這次“準(zhǔn)則”框架不涉及約束力的問題。它是一個(gè)重要成果，但它不是“準(zhǔn)則”的最終文本，也不涉及實(shí)質(zhì)問題。至于最終形成的“準(zhǔn)則”是政治文件還是具有法律約束力的文件，由于這不是一個(gè)國(guó)家所能決定的，需要中國(guó)和東盟十國(guó)共同來(lái)討論，目前還不能確定。

中國(guó)新聞周刊：那么“準(zhǔn)則”框架和《宣言》主要的區(qū)別是什么？

歐陽(yáng)玉靖：《宣言》是一個(gè)相對(duì)概括、相對(duì)原則性的政治性文件，有完整的內(nèi)容，經(jīng)過各國(guó)外長(zhǎng)簽字，具有一定的約束力。在此基礎(chǔ)上，最終形成的“準(zhǔn)則”會(huì)比《宣言》更細(xì)化、更具體?！皽?zhǔn)則”磋商仍為進(jìn)行時(shí)，而不是完成時(shí)。法律約束力的問題也需要在談判中解決，現(xiàn)在還不能確定。

中國(guó)新聞周刊：距離“完成時(shí)”還有多遠(yuǎn)？有沒有一個(gè)明確的時(shí)間表？

歐陽(yáng)玉靖：可以非常肯定地說(shuō)，目前沒有時(shí)間表?！皽?zhǔn)則”何時(shí)能出來(lái)，并不完全取決于中方的想法，而需要中國(guó)和東盟十國(guó)共同討論。

在“準(zhǔn)則”框架下進(jìn)行更進(jìn)一步的磋商，很多復(fù)雜和敏感問題都會(huì)擺到臺(tái)面上來(lái)。如何解決這些問題，并最終形成“準(zhǔn)則”， 各方需要繼續(xù)尋找最大公約數(shù)。但這畢竟要通過多邊談判取得十一個(gè)國(guó)家的一致認(rèn)可，這是無(wú)法明確時(shí)間表的。只要任何一個(gè)國(guó)家不同意，“準(zhǔn)則”就無(wú)法達(dá)成。

這里我還要強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)，“準(zhǔn)則”不涉及領(lǐng)土主權(quán)和海洋劃界問題，而是用來(lái)管控爭(zhēng)議的。中方在南海問題上堅(jiān)持“雙軌思路”：有關(guān)具體爭(zhēng)議由直接當(dāng)事國(guó)在尊重歷史事實(shí)和國(guó)際法基礎(chǔ)上，通過談判協(xié)商和平解決，南海和平穩(wěn)定由中國(guó)和東盟國(guó)家共同加以維護(hù)。這是與《宣言》和“準(zhǔn)則”精神一脈相承的。

中國(guó)新聞周刊：這次在貴陽(yáng)還舉行了中菲南海雙邊磋商機(jī)制的第一次會(huì)議，會(huì)議結(jié)束后雙方稱會(huì)議“取得了豐碩的成果”，具體是哪些成果？

5月18日.中國(guó)與東盟十國(guó)外交部高官出出席落實(shí)《南海各方行為宣言》第14次高官會(huì)

歐陽(yáng)玉靖：在中菲歷史上，這是第一次設(shè)立專門討論南海問題的雙邊磋商機(jī)制。具體到成果而言，主要有以下幾個(gè)方面：第一，雙方簽署了機(jī)制的職責(zé)范圍，明確了這個(gè)機(jī)制是干什么的;其次，雙方回顧梳理了過去的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以便未來(lái)推進(jìn)相關(guān)工作;最后，雙方還就海上務(wù)實(shí)合作比如科研、環(huán)保等交換了意見，在一些領(lǐng)域取得了初步的共識(shí)。

中菲的南海磋商機(jī)制是副部長(zhǎng)級(jí)的機(jī)制，原則上每年召開兩次會(huì)議;第一次會(huì)議主要是兩國(guó)外交部門參加會(huì)談，以后視情況吸收兩國(guó)相關(guān)的海上部門參與會(huì)談，包括海警、漁政、油氣、軍方等部門。未來(lái)還有可能會(huì)在機(jī)制下針對(duì)海警合作、漁業(yè)共同開發(fā)等問題設(shè)立專門的工作組。

第一次會(huì)議取得這么多成果，為之后機(jī)制工作的展開提供了很好的基礎(chǔ)。今年年底，還會(huì)舉行第二次會(huì)議。就我的經(jīng)驗(yàn)而言，一次會(huì)議、特別是第一次會(huì)議能取得這么多成果，是很不容易的。很多時(shí)候第一次會(huì)議可能是象征意義的，但這次會(huì)議我們?nèi)〉昧艘恍┕沧R(shí)和有建設(shè)性的意見，具有積極意義。

南海局勢(shì)的積極轉(zhuǎn)向超出預(yù)期

中國(guó)新聞周刊：這次“準(zhǔn)則”框架的簽訂，距離由菲律賓上一屆政府單方面提起的“南海仲裁案”裁決結(jié)果出爐還不到一年的時(shí)間。從緊張對(duì)峙到如今這樣的積極局面，為什么南海局勢(shì)會(huì)發(fā)生這么大的轉(zhuǎn)變？

歐陽(yáng)玉靖：俗話說(shuō)“不打不相識(shí)”。去年年初，南海形勢(shì)還是比較緊張的。當(dāng)時(shí)域內(nèi)國(guó)家和域外國(guó)家圍繞“南海仲裁案”的炒作也很厲害，應(yīng)對(duì)“南海仲裁案”也就成為我們?nèi)ツ甑囊豁?xiàng)重要工作。我們從外交、法理、輿論應(yīng)對(duì)等幾個(gè)方面展開了一套組合拳，最后取得了很好的效果。通過“南海仲裁案”的斗爭(zhēng)，使世界充分了解了中國(guó)政府“不接受、不參與、不承認(rèn)”的立場(chǎng)，同時(shí)也批駁了“南海仲裁案”在程序、事實(shí)、證據(jù)上的不當(dāng)。

經(jīng)過這場(chǎng)全方位的應(yīng)對(duì)，使得有關(guān)國(guó)家了解到了中國(guó)捍衛(wèi)在南海的領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益的堅(jiān)定決心，也使他們更加明白，通過輿論炒作、外交施壓是不能達(dá)到他們想達(dá)到的那種效果的，走仲裁的路是走不通了。同時(shí)我們也表明了愿意通過談判協(xié)商解決南海問題的態(tài)度，促使有關(guān)各方都明白需要坐下來(lái)談，回到談判的正確軌道上來(lái)。

中方有效應(yīng)對(duì)“南海仲裁案”，為南海局勢(shì)的降溫趨穩(wěn)奠定了重要基礎(chǔ)。

除此之外，南海局勢(shì)變化還有一個(gè)重要原因，就是杜特爾特出任菲律賓總統(tǒng)后，采取了和前任阿基諾三世不一樣的外交政策。在南海問題上，他同意和中方通過談判協(xié)商解決爭(zhēng)議。其實(shí)縱觀菲律賓歷屆政府的態(tài)度，都是堅(jiān)持和中方通過談商協(xié)商的方式管控爭(zhēng)議，只是阿基諾三世在執(zhí)政時(shí)期拋棄了前任政府一貫的立場(chǎng)，單方面提起了“南海仲裁案”，導(dǎo)致中菲關(guān)系在過去的四五年中處于一種不正常的狀態(tài)。杜特爾特總統(tǒng)改變了阿基諾三世的錯(cuò)誤政策，這也為南海局勢(shì)的穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。

第三點(diǎn)因素是域外的因素，特別是特朗普就任美國(guó)總統(tǒng)后，其有關(guān)政策正處于一個(gè)形成期，南海政策目前也尚未完全成型。此外，還有其他一些因素，比如中國(guó)通過“一帶一路”倡議等和東盟國(guó)家加強(qiáng)了交流與合作。

這些因素綜合在一起發(fā)揮作用，從去年下半年開始，南海局勢(shì)趨于降溫趨穩(wěn)的態(tài)勢(shì)。

坦白說(shuō)，雖然我們會(huì)經(jīng)常對(duì)形勢(shì)進(jìn)行分析、預(yù)估，但去年底、今年初南海局勢(shì)出現(xiàn)的這種積極的變化，是我們?cè)谌ツ瓿鯐r(shí)都沒有完全預(yù)料到的。

中國(guó)新聞周刊：你不止一次提到過，邊界工作特點(diǎn)是“急、難、險(xiǎn)、重”。對(duì)你和所有實(shí)際參與其中的人來(lái)說(shuō)，圍繞著南海問題的這十多年的談判肯定很艱苦，但對(duì)于很多公眾來(lái)說(shuō)，他們可能會(huì)有一種印象：談了那么多年，好像沒談成什么實(shí)際成果，那還需要這么辛苦地去談嗎？你怎么看這樣的一種認(rèn)識(shí)或者說(shuō)是誤解？

歐陽(yáng)玉靖：放在歷史的長(zhǎng)河中看，十幾年只是短短的一瞬間。邊界爭(zhēng)議通常是很復(fù)雜和敏感的，難以短時(shí)間內(nèi)解決。

上世紀(jì)60年代，中國(guó)同六個(gè)國(guó)家劃定了陸地邊界。在解決中國(guó)同緬甸、蒙古、尼泊爾、巴基斯坦等國(guó)的劃界和勘界問題上，速度相對(duì)不慢，平均幾年完成一條邊界的定界工作。

后來(lái)大家可能會(huì)覺得，怎么邊界談判工作越來(lái)越難。這個(gè)道理其實(shí)簡(jiǎn)單，因?yàn)橄鄬?duì)容易的解決完了，那么剩下的就都是難題了。比如中越陸地邊界，從談判到完成勘定，花了三十多年時(shí)間;而中俄（蘇）邊界的勘定，從上世紀(jì)五六十年代開始，花了四十多年時(shí)間才完成。

橫向比較來(lái)看，世界各國(guó)也都有這種案例。比如美國(guó)和加拿大的劃界，竟然花了一百多年才解決，他們的海上邊界問題到現(xiàn)在也都沒解決。

現(xiàn)在世界上有很多半閉海和閉海的劃界還都沒有解決，因?yàn)樯婕邦I(lǐng)土和海洋權(quán)益爭(zhēng)議，非常復(fù)雜和敏感。這一類問題需要一點(diǎn)點(diǎn)積累互信，然后通過漫長(zhǎng)的談判磋商，使各方的觀點(diǎn)逐步走向一致。

南海爭(zhēng)議相比世界其他地區(qū)的案例還有些特殊，因?yàn)樗婕暗膰?guó)家數(shù)量多，而且既涉及海洋劃界爭(zhēng)議，也涉及領(lǐng)土問題，兩類爭(zhēng)議交織在一起，這又增加了復(fù)雜性。

中國(guó)新聞周刊：在經(jīng)歷了前幾年的局勢(shì)緊張和多變后，如今南海的積極局面是否有可能會(huì)持續(xù)一段比較長(zhǎng)的時(shí)間？

歐陽(yáng)玉靖：南海地區(qū)局勢(shì)能否穩(wěn)定，和域內(nèi)因素和域外因素都有關(guān)。

域內(nèi)方面，目前中國(guó)與東盟十國(guó)穩(wěn)定南海和平穩(wěn)定的決心立場(chǎng)是堅(jiān)定的，包括維護(hù)航行和飛越自由，都是各方一貫的立場(chǎng)。中國(guó)需要南海地區(qū)的和平穩(wěn)定。因?yàn)橹袊?guó)的對(duì)外貿(mào)易，很大一部分是通過南海航道的，南海如果不穩(wěn)定，我們是最大的受害者。東盟國(guó)家現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭良好，也都希望南海能維持一個(gè)和平、安寧的局面?，F(xiàn)在我們和越南、菲律賓都有雙邊磋商機(jī)制，以后還要和東盟國(guó)家繼續(xù)開展“準(zhǔn)則”磋商，這些都說(shuō)明南海局勢(shì)的穩(wěn)定有一個(gè)堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

但是，中國(guó)和南海沿岸國(guó)家在南海問題上的分歧是依然存在的，在一時(shí)難以解決的情況下，只能去管控好局勢(shì)。也不排除個(gè)別國(guó)家還會(huì)采取一些侵權(quán)的舉動(dòng)。這些都是我們要應(yīng)對(duì)的復(fù)雜因素。

對(duì)于域外國(guó)家，中方希望他們能尊重中國(guó)和東盟各國(guó)維護(hù)南海和平穩(wěn)定所付出的努力。但是個(gè)別國(guó)家有時(shí)從自己的利益出發(fā)，不愿意也不甘心看到南海地區(qū)的和平穩(wěn)定。它們還會(huì)時(shí)不時(shí)在輿論上、外交上挑起一些矛盾和事端，不想讓南海局勢(shì)“降溫”。但只要中國(guó)和東盟國(guó)家自己的步子不亂，域外國(guó)家也就只能是制造一些小插曲，發(fā)表一些不負(fù)責(zé)任的言論、派一些軍艦飛機(jī)過來(lái)轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，但他們掀不起大浪來(lái)。

對(duì)于南海問題，中方一貫有三句話：第一句話是通過談判協(xié)商解決爭(zhēng)議。無(wú)論是陸地邊界爭(zhēng)議還是海上爭(zhēng)議，都要通過直接當(dāng)事國(guó)來(lái)談判解決，這也是我們反對(duì)“南海仲裁案”的重要原因。第二句話是通過規(guī)則機(jī)制管控爭(zhēng)議。南海問題也好，東海問題也好，有爭(zhēng)議沒關(guān)系，那就通過建立機(jī)制和制定規(guī)則來(lái)管控，“準(zhǔn)則”框架的達(dá)成就是制定規(guī)則的一個(gè)具體體現(xiàn)。具體到機(jī)制上，中國(guó)和東盟國(guó)家之間有落實(shí)《宣言》高管會(huì)、聯(lián)合工作組會(huì)等。第三是通過開發(fā)合作減緩爭(zhēng)議。既然存在爭(zhēng)議是事實(shí)，那就要在爭(zhēng)議解決前盡可能穩(wěn)定局勢(shì)，加強(qiáng)合作，為解決爭(zhēng)議創(chuàng)造良好的環(huán)境和氛圍，而不是去制造麻煩和障礙。

總的來(lái)說(shuō)，只要中國(guó)和東盟國(guó)家沿著目前正確的路子走，堅(jiān)持將落實(shí)《宣言》繼續(xù)向前推進(jìn)，并把《宣言》這個(gè)已有的“南海規(guī)矩”落到實(shí)處，同時(shí)繼續(xù)推進(jìn)“準(zhǔn)則”磋商，從長(zhǎng)期來(lái)看，南海有希望繼續(xù)保持和平與穩(wěn)定的態(tài)勢(shì)。我對(duì)此持樂觀態(tài)度。