新公共管理的政治哲學基礎研究

付新惠

許多學者經(jīng)常指出新公共管理成立基于所謂“新保守主義”、“新右派”或“新管理主義”的政治哲學，但很少有學者去了解上述三者的含義或予以區(qū)別。本文經(jīng)整理新公共管理改革起源地——英國——的相關文獻發(fā)現(xiàn)，以“新右派”作為改革的政治哲學較為適當。首先，新右派包括自由主義及新保守主義，而這兩張政治哲學本質(zhì)上充滿許多對立之處，所以單用“新保守主義”稱之并不恰當。其次，對“新右派”政治哲學及新公共管理議題系統(tǒng)的了解，有助于理解“改革策略”與“重建政府正當性、權威及公共性”之間的關聯(lián)。

新公共管理的理論基礎

對于新公共管理式改革的基礎與淵源，雖不乏行政學先進加以關切，例如將交易成本論、代理理論及公共選擇理論等新古典經(jīng)濟學重要學派視為改革理念來源與理論基礎，因而能從人的自利、理性行為以推估個別官僚、公共經(jīng)理人在公共部門的行為，并據(jù)此了解如何設計制度，利用趨利避害的心理，提升公共部門的管理績效。

其次，在所謂“管理主義”為新公共管理改革基礎的說法上，英國學者Pollitt在其1993年出版的《Managerialism andPublic Services：Cuts or Cultural Changein the 1990s》一書中，曾提到公共管理的改革基礎是“管理主義哲學”或“管理主義”。Pollitt明確指出五個管理主義核心概念，包括：（1）社會進步主要途徑是通過經(jīng)濟生產(chǎn)力持續(xù)增加；（2）經(jīng)濟生產(chǎn)力的增加，源于技術的發(fā)展，包括咨詢、組織、科技，而此與生產(chǎn)物質(zhì)的硬體技術同等重要。（3）生產(chǎn)技術的發(fā)展，僅能通過為達到生產(chǎn)力目標而高度組織化及紀律化的勞動力才能達到；（4）管理是獨立且明顯的組織功能，此功能在規(guī)劃、執(zhí)行及測量生產(chǎn)力的改善時，扮演重要角色。（5）為執(zhí)行“管理”這一關鍵角色與功能，管理者應被賦予合理的資源動員空間（合理的管理權力）。

本文認為，部分英國學者以“新右派”政治哲學基礎，作為新公共管理的理論基礎，似乎較具參考價值?！靶掠遗伞被颉靶卤Ｊ刂髁x”也是新公共管理改革基礎常見的說法。不過，行政學界在研究引用之際，似乎不見其加以區(qū)別。以英國為例，學界多以“新右派”稱呼這種改革，因為新右派包括自由主義（特別是古典自由主義）以及新保守主義，而且18世紀以來，自由主義與保守主義之間存有跨世紀爭論與對立，所以兩者相當不同，單用“新保守主義”指新公共管理式改革，顯得有些不夠適當。不過，到20世紀末期，兩者求同存異地結(jié)合以對抗左派論述（福利國主張）與集權規(guī)劃國家。

自由主義

從英、美等民主政治中政黨發(fā)展主流史來看，從18、19世紀到20世紀，歐美民主政黨主流屬性大致歷經(jīng)“古典自由主義”、“社會民主主義”及“新保守主義”。簡述如下：

古典自由主義：在啟蒙運動的進步思想引領下，歐洲社會出現(xiàn)大變動，在19世紀與20世紀初，正當工業(yè)革命、資本主義快速發(fā)展的階段，古典自由主義的政治與經(jīng)濟理念是：強調(diào)個體自由、個人主義、個人權利的保障、法治與立憲主義、市民社會的自主性、國家中立性、私有財產(chǎn)與自由市場、權力分立與定期改選的政府。

社會民主主義（新自由主義思想）：自由主義到了20世紀初，分化為對社會正義及國富強兵兩種不同的呼聲。美國在二次大戰(zhàn)后，為化解經(jīng)濟恐慌，凸顯公共利益而實施“新政”，因而調(diào)整若干自由主義傳統(tǒng)主張。

保守主義

保守主義的重要主張包括：重視傳統(tǒng)與權威等有機的社會穩(wěn)定因素，重視財產(chǎn)及其具有的家庭自由聯(lián)結(jié)功能、重視有機的、相互依存的中介群體。

20世紀中葉以后，傳統(tǒng)保守主義蛻變?yōu)椤靶卤Ｊ刂髁x”。新保守主義不僅保留了保守主義的基本信念，也吸收了古典自由主義的思維，并在1970年后為歐美各國執(zhí)政黨主流意識。

新右派主張

在1970年代末期以后合流的“新保守主義”與（古典）“自由主義”所產(chǎn)生的“新右派”，基本主張包括：

社會不平等是發(fā)展與進步的前提，而財產(chǎn)權的重要性遠高于社會公民權的發(fā)展。

主張有機的國家、社會及個人責任。左派有增加社會公民權的主張，代表增加政府角色及限制個人自由，右派對此持反對態(tài)度，認為應限制政府干預經(jīng)濟與福利事務，限制官僚組織及官僚權威，使個人自由最大化，并應賦予權力給廣泛的社會團體，讓慈善福利團體、家庭、教會等中介社群參加社會福利服務，甚至促使個人自立及自我依賴。

市場機制具有優(yōu)先性，以提高經(jīng)濟成就，強化社會稀少資源的最適配置。新右派不反對國家有必要提供一定公共財貨，但應謹慎設計使之最小化及必要化。

新右派（古典）“自由主義”及“新保守主義”之間的跨世紀之爭，當然不是那么容易抹平，但是在1979年前后，兩者為對抗左翼勢力及其所代表的福利國家，古典自由主義及新保守主義各自修訂部分主張，求同存異地結(jié)合在一起。主義包括：

各取所需：自由主義是合流后的新右派經(jīng)濟與政治的政策目標，而保守主義提供一套正當性論述以追求自由主義的政策目標。

共同反對“福利國”：兩者皆反對社會公民權的擴張，因而自由主義與保守主義團結(jié)在向“福利國家”挑戰(zhàn)的大旗下。

發(fā)展出“強政府、弱國家”的折衷共識：關于“自由市場及有限政府”與“強大國權以維系權威及社會秩序”間的矛盾，自由主義與保守主義兩者之間的調(diào)和，是轉(zhuǎn)換為“強政府、弱國家”即透過強勢集權的政府，可以維持社會秩序及層級權威，亦可強化家庭價值；另一方面，削弱公共部門運用市場機制以降低國家干預，則落實自由主義的期盼。

結(jié)論

從上述對于新右派政治哲學初步的文獻回顧后，本文認為有以下幾點值得注意：

學界適宜以“新右派”作為新公共管理改革基礎的認知。部分學者指出，當代新公共管理成立基于所謂的“新右派”或是“新保守主義思維”，但卻不見學者加以區(qū)別。事實上“新右派”包括自由主義以及新保守主義，而且兩者在1970年代以前是站在對立立場，所以兩者相當不同，單用“新保守主義”以指稱新公共管理模式改革顯得有些不夠適當。

以新右派政治哲學為改革理念基礎的新公共管理，事實上具有一定的倫理邏輯、人性基設、以及歷史因素。對此議題系統(tǒng)了解的重要性在于：各國以新右派基礎的新公共管理理念，競相實行政府再造措施，是否真能理解“改革策略”與“重建政府正當性、權威及公共性”之間的關聯(lián)？或僅是逃避公共責任，甚至是借民營化之名而行出售國家資產(chǎn)以增加財政收入之實？還需進行深入研究。