城市內澇災害下居民權益保障的政府責任研究

郭明園+劉寬

摘要：近年來，城市內澇災害頻發(fā)，不僅嚴重影響社會秩序和城市規(guī)劃，更危及城市居民的切身利益，充分保障居民權益的呼聲愈發(fā)激烈，政府作為應對內澇災害的組織者和實施者，其保障居民權益的責任尤為重要。

運用文獻研究和調研訪談的研究方法，從理論和法理的視角來看在城市內澇時政府是否需要承擔責任，明確政府應該承擔的居民權益保障責任的內容，政府履行責任的狀況及原因分析，居民對政府履職情況的滿意度，完善政府在城市內澇時更好地承擔居民權益保障責任的對策。從城市內澇災害典型的武漢市出發(fā)，研究全國城市內澇災害下居民權益保障的政府責任，為各大城市提供借鑒。

關鍵詞：城市內澇；居民權益保障；政府責任

中圖分類號：D9

文獻標識碼：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.12.055

1城市內澇災害中政府保障居民權益責任的依據

從國家起源說來看，保障公共安全和維護居民權益是國家的重要責任之一。城市政府作為國家的重要組成部分，履行著保障居民人身、財產安全的責任。城市政府必須有效地控制城市內澇災害的發(fā)生，消除或者降低城市內澇災害帶來的公共安全威脅和給居民帶來的人身、財產威脅。

從公共物品理論來看，公共物品具有非競爭性和非排他性。由于外部效應的存在，在面對城市內澇災害時，政府必須運用公共權力來提供減災救災的公共產品和服務，通過制定相關的城市內澇管理的法律法規(guī)，有效的城市內澇管理制度，健全監(jiān)督機制和對各方面資源的優(yōu)化配置，更全面有效地保障居民的權益，降低社會成本，保證社會的安全與穩(wěn)定。

從政府的地位來看，我國的政府是人民意志的執(zhí)行者和人民利益的捍衛(wèi)者。在城市內澇災害給居民的生命健康、財產安全和正常的生活帶來巨大損失的時候，政府必須要承擔起對居民權益保障的責任，領導民眾戰(zhàn)勝災害。

2政府在內澇災害中保障居民權益責任的內容

生命健康權。政府在城市內澇災害救助中應首先保護居民的生命健康權，采取切實有效的措施進行救助，避免居民因為內澇災害而導致生活困難。同時，城市內澇時間過長會導致細菌滋生，政府要組織防疫部門進行徹底地清潔消毒；要保障居民的用水、用電安全，為居民提供健康飲用水，在積水區(qū)及時斷電避免水導電傷人，退水后及時檢修電路，確保用電安全。

財產權。在城市內澇災害中，在居民房屋積水前應該盡可能協助居民搶出重要財物，盡量減少損失。政府在城市內澇災害中不能以發(fā)生內澇災害為由而隨意泄洪到居民區(qū)，犧牲一個地區(qū)去保護另一地區(qū)。

知情權。政府作為相關信息的最大持有者和內澇災害信息的權威來源，應主動公布受災情況和政府、社會、個人救災情況等信息，以防謠言四起，增加居民的恐慌情緒，導致社會不穩(wěn)定因素增加。另外，當今互聯網的發(fā)展程度非常高，人人都是自媒體，如果政府只是一味的封鎖相關信息而不采取務實做法，只會導致政府的公信力降低，損壞政府的形象。

3城市內澇災害中政府保障居民權益的現狀及原因分析

3.1城市內澇災害中政府保障居民權益的現狀

3.1.1政府救災效率和效果

內澇災害預警不到位。政府作為自然信息的權威和重要消息來源，在發(fā)現突發(fā)性特大暴雨災天氣即將發(fā)生時，政府應當提前做好預警工作，對即將到來的暴雨強度做出準確判斷并向居民準備詳細有效的應急方案和安全通道。2016年的武漢市內澇災害中，政府災前預警不到位，在一定程度上加劇了災害所帶來的損失。

內澇災害發(fā)生時政府救災反應速度緩慢。我們在與洪山區(qū)政府僅有一街之隔的南湖雅園小區(qū)實地調研了解到，2016年7月2日，南湖雅園小區(qū)積水達到20公分，出現險情，至2016年7月4日下午兩點才有街道辦事處送來救災家庭包和毛毯等物資；7月4日下午4點，洪山區(qū)疾控中心的工作人員才來現場布置退水后的消毒殺菌工作；7月6日政府才派出皮劃艇轉移災民；7月12日區(qū)政府派來5臺抽水泵對小區(qū)的漬水進行抽排，在幸福灣公園和南湖雅園小區(qū)之間安裝浮力子堤，抵擋南湖水，防止湖水再次倒灌進入小區(qū)……特大暴雨災情緊急，而政府在災情出現的第三天才實施救災，第五天才開始轉移災民。災后，洪山街道辦給予每人次350元的補助，11月上旬調研組調研時，該款項還未到賬。

內澇災害后政府未能及時回應或提出有效解決方案。小區(qū)居民認為南湖雅園受災不僅是天災，更重要的是人禍：武漢多雨，湖雅園小區(qū)地勢低洼，又填湖造房，緊鄰南湖很容易形成湖水倒灌現象，因此成為此次暴雨內澇災害最嚴重的小區(qū)之一。小區(qū)居民希望政府能夠考慮將一樓居民安置在合適的地方，并將一樓改為停車場或者直接空置，同時在湖周圍建設堤壩，抬高湖岸，保證小區(qū)的安全；居民希望政府能夠對部分地區(qū)重新規(guī)劃，解決安全隱患，徹底解決居民的后顧之憂。但是政府沒有對此做出及時回應，也未提出有效解決方案。此外調研組從11月至12月分別向南湖雅園小區(qū)居民（租戶、商戶）、社區(qū)居委會、物業(yè)、街道辦事處等進行訪談期間，南湖雅園小區(qū)的綠化重建工作進展緩慢。

3.1.2受災居民反應情況不能得到有效解決

武漢市設有市長熱線，居民撥通要求解決內澇災害的相關問題時，市長熱線又把該問題轉到街道，街道又轉到居委會，本身就是居委會難以解決的問題，最后還是要居委會去解決，導致亟待解決的問題一拖再拖，進一步地使得居民對于政府的滿意度降低，使政府的權威性受到損害。

3.1.3城市內澇災害中信息公開現狀

在城市內澇災害發(fā)生時，地方政府信息傳遞往往發(fā)生障礙。政府懼怕內澇災害影響給自己的聲譽形象帶來不好的影響，認為解釋越多，社會的恐慌越多。而發(fā)達國家在這方面做得相對較好，在危機管理機制中，將日本，美國，新加坡等國家的首都與北京相對比，北京有一個明顯的特點就是：政府封鎖，政府各層級之間消息閉塞，各部門之間相互獨立，溝通甚少，災害信息不暢通不公開不透明。

3.2城市內澇災害中政府保障居民權益的現狀原因分析

3.2.1法律法規(guī)不完善，缺乏強有力的法律支持

我國城市內澇防治相關的法律法規(guī)不完善?，F僅有于1998年開始實施的《防洪法》和于2013通過實施的《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》。《防洪法》中關于城市內澇的規(guī)定僅有“城市防洪規(guī)劃要納入城市總體規(guī)劃”、“城市人民政府應當加強對城區(qū)排澇管網、泵站的建設和管理”，對城市內澇沒有專門條款規(guī)定；《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》雖然對城市雨水、污水排放、水利系統設施建設管理規(guī)范等做出了規(guī)定，但是未對政府在內澇災害期間的排漬做出具體的規(guī)定。

最近幾年，我國許多地方政府出臺了關于預防和治理城市內澇災害的地方性法規(guī)，如城市排水管理條例和市政設施管理條例等。這些關于城市內澇防治的地方性法規(guī)是取得了一定成效，但缺乏明確的上位法作為強有力的法律支持。

3.2.2問責制度不完善，問責主體單一

城市政府雖然在應對內澇災害中的行政問責取得了一定的成果，但是還存在問責主體單一，難以找出根本原因的問題。

就目前的情況來看，城市政府在應對內澇災害的問責多為同體問責，即基本上由上級政府或者同級政府進行問責，這種問責變成了典型的“大魚吃小魚，小魚吃蝦米”現象。同體問責主體明確，具有更強效力這一優(yōu)點是毋庸置疑的，但是這種問責的制度會導致對上級責任監(jiān)督的缺失，各級政府也只會把責任向下級政府推，導致“踢皮球”的現象產生，這種問責體制也不利于真正的找出根本原因。

3.2.3一些政府官員的素質偏低或者存在著片面的政績觀

政府中專業(yè)人才較為欠缺，大部分領導所掌握的大部分是和發(fā)展經濟、公共管理相關的知識，對城市內澇的知識了解較少。且部分官員存在片面的政績觀，一味追求經濟增速，忽略環(huán)境的適應性；對城市排水系統投入較少，甚至挪用水利系統建設資金；部分城市甚至以經濟增長為第一目標，過度開發(fā)，填湖建房、建廠，擾亂城市良心水循環(huán)系統；在經濟開發(fā)的過程中忽視城市排水能力的建設，導致城市的建設和發(fā)展不能適應城市內澇災害發(fā)生時減災救災的需要。

4城市內澇災害中政府保障居民權益的對策分析

4.1完善城市內澇災害相關的法律

進一步完善《防洪法》，同時，制定《城市內澇災害救助法》，來使城市內澇災害救助有充分的法律保障；制定適用于城市內澇災害應急活動的《災害應急法》，有效防止災害損失的擴大和蔓延；制定《災害保險法》，設立巨災保險基金，創(chuàng)建災害保障制度，減輕災民的損失；制定《災后重建法》確保救災物品和資金用于災民的基本生活和生產恢復中，將重建幫助與防災責任掛鉤，提高重建工作的效率。

4.2普及居民的城市內澇災害知識

普及居民城市內澇災害知識的有效途徑是以社區(qū)為單位，有組織有計劃地為居民提供減災知識和技能培訓。在開展社區(qū)城市內澇災害教育中，可以聘請有關專家（如相關專業(yè)的大學教授等）盡心解說、示范，再結合本次城市內澇災害的經驗教訓，對居民進行內澇災害演練，從而引起居民對防災減災的重視，在專家的指導下，研究相關問題和應對方法，制定相應的對策。同時提高居民普及購買洪水保險的意識最大程度的減輕城市內澇災害對居民生命財產安全的損害。

4.3災害預警設施的完善

城市內澇災害的管理部門向上級匯報城市內澇災害情況的同時，要通過媒體及時向公眾發(fā)布相關信息，使公眾知悉災害的情況，加強對自己的保護；上級政府應加強對信息管理者監(jiān)督，并鼓勵公眾和媒體舉報不如實發(fā)布信息者；氣象部門及時準確的向居民發(fā)布天氣狀況信息；居委會配合政府工作，具體實施幫助，在小區(qū)內可以用喇叭及時提醒居民災害情況，隨時做好準備，一旦發(fā)現形勢危險，立即撤離，減少損失。

4.4加強居民的監(jiān)督意識，拓寬居民參與政府管理城市內澇災害的渠道

政府應暢通各種渠道保證政府對城市內澇災害中居民權益保護的公開、透明，保證公民的自由言論。公民可以通過一定的程序督促其履行責任，比如通過向管理部門的上級反映、向人大上訪等。此外，社會還應提供公開聽證、民意調查、咨詢委員會與輿論監(jiān)督等公民直接或間接，參與城市內澇災害管理的途徑。

當居民對政府的災后救濟補償或者對政府履職情況不滿時可以充分行使自己的權力通過正當有效的途徑進行行政訴訟和行政復議。實現政府向服務型政府轉變，真正成為責任政府。

4.5注重生態(tài)環(huán)境與居民安全，嚴格把控房屋建設的審核批準

政府既要注重城市經濟增長，又要保證城市的可持續(xù)發(fā)展。城市規(guī)劃要遵循自然生態(tài)環(huán)境，重視濕地生態(tài)系統建設和綠地保護，尊重自然生態(tài)。嚴格審核批準房屋建設，城市規(guī)劃的程序與標準，對于違規(guī)違章建筑及時迅速進行整改重新規(guī)劃，對于一味追求經濟效益而破壞生態(tài)環(huán)境影響城市發(fā)展的開發(fā)商和政府官員進行徹底的追責。

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