“黑孩”入戶籍難問題分析

趙靚

【摘 要】 “黑孩”泛指落不上戶口或者入戶口門檻太高，父母難以承受，而處于無戶口狀態(tài)的兒童。文章以“黑孩”入戶籍為研究主題，首先指出“黑孩”產(chǎn)生的原因與來源；其次從制度、政策、法律認知、政府機構(gòu)、民間機構(gòu)等層面分析了“黑孩”入戶籍難的原因；最后從這些層面入手，提出了解決問題的幾點建議：明確“黑孩”入戶籍的法律和政策，當事人積極申報戶籍，執(zhí)法人員上門登記，民間機構(gòu)與政府間加強合作等。

【關(guān)鍵字】 黑孩；戶籍；生育政策；扶貧；福利

“黑孩”泛指落不上戶口或者入戶口門檻太高，父母難以承受，而處于無戶口狀態(tài)的兒童。“黑孩”入戶籍難對兒童的生存帶來難以想象的困難，造成了他們無法彌補的心靈創(chuàng)傷?！昂诤ⅰ弊鳛橐粋€不被社會承認其客觀存在的群體，自出生起便不能享受正常公民的各項權(quán)利，比如生活的權(quán)利、接受教育的權(quán)利、看病的權(quán)利、乘車的權(quán)利、獲得國家各項補貼的權(quán)利等。這一群體往往處于社會生活的低端，是貧困人口中的特殊群體，缺乏社會認同，素質(zhì)普遍較低，他們已日益成為影響社會正常秩序的隱患。

一、“黑孩”從哪里來

“黑孩”主要來源于下列領(lǐng)域：超生人口、非婚生子、北上廣等地一方戶口不在當?shù)氐摹⒚耖g機構(gòu)助養(yǎng)的棄嬰、農(nóng)村流入城鎮(zhèn)打工人員子女在城市難入戶的。

1、超計劃生育生子

這種情況尤其典型的是出現(xiàn)在農(nóng)村，所謂的超生游擊隊，為了逃避繳納社會撫養(yǎng)費，逃著生、躲著生，越窮越生，越生越窮。

2、非婚生子

隨著我國婚育觀念的變化，婚前同居、姘居、“包二奶”現(xiàn)象日益增多，未婚媽媽的產(chǎn)生成為必然。

3、北上廣等地一方戶口不在當?shù)厮暮⒆?/p>

網(wǎng)上有一個流傳很廣，影響深遠的帖子，是北京大學法學博士、中國政法大學民商經(jīng)濟法學院教師翟繼光《給女兒的一封信》中提到：女方戶口不在北京，男方戶口在北京，如果集體戶口的，不能辦孩子的北京入戶；如果男方買了房子，可以辦單獨戶口，子女可以辦北京戶口；后來政策有規(guī)定，只要一方是北京戶口，就可以辦子女的北京戶口，但手續(xù)繁雜。以至于該位年輕老師悲憤難忍，最后發(fā)出“孩子，你已經(jīng)快60天，希望你快快長大，將來給你自己的孩子上個美國戶口吧。[1]當然，最近北京公布了新的入戶打分政策，相信與翟繼光面臨同樣狀況的人看見了曙光。

4、民間福利機構(gòu)收養(yǎng)的棄嬰

上世紀90年代開始，我國提出社會福利社會化，在減輕政府負擔的同時，也鼓勵社會組織積極參與到社會救助之中。這些年，民間福利組織逐漸發(fā)展起來。然而在兒童福利事業(yè)發(fā)展的過程中，尤其是針對無民事行為能力的孤殘兒童，管理較為嚴格，有大量的社會救助組織沒有得到政府部門的認可或登記批準。導致一些社會公益組織實際上助養(yǎng)著部分殘疾或重度殘疾兒童，卻無法使這批兒童入戶籍，除非送到政府民政福利部門才能入戶籍。目前很多收養(yǎng)孤殘兒童的個人和民辦機構(gòu)盡管已經(jīng)得到社會的認同，也具有良好的口碑和社會效果，但并沒有得到法律上的認可，換言之，部分民間救助組織本身也是“黑戶”，他們所助養(yǎng)的孤殘兒童則更是黑戶中的黑戶。

二、“黑孩”入戶籍難的原因

我國是世界上為數(shù)不多實行嚴格戶籍制度管理的國家，也就是說，公民自出生時起，與其相關(guān)的各項權(quán)利便與戶籍緊緊掛鉤，在身份認證被普及到生活中每個細節(jié)的今天，戶口更是密切關(guān)系著我們的衣食住行。從某種程度上講，戶口已經(jīng)成為了我國公民社會屬性的重要體現(xiàn)形式。因此，沒有戶口的黑戶們的生活或者生存狀況一定是舉步維艱。

1、制度層面：超生罰款與入戶捆綁

長久以來，違反計劃生育政策繳納罰款與申報戶口相捆綁，不繳納社會撫養(yǎng)費，就不能申報戶口。所以，很多人由于沒錢交罰款而不能為黑孩上戶口。

2、政策層面：土政策設(shè)障多

由于計劃生育情況計入當?shù)卣冃Э荚u體系，一些地方政府為了提高業(yè)績制定了一些土政策保障計劃生育政策落實，這些政策在一定程度上造成了黑孩入戶難的困境。

3、民眾法律認知有限

由于很多民眾法律認知水平有限，忽視了為孩子入戶籍的重要性，怠于為孩子入戶籍。加上當?shù)厣陥髴艨诘某绦蚍彪s，相關(guān)部門和機構(gòu)缺乏耐心的講解和宣傳，這些黑戶父母更不敢去報戶口了，造成了入戶無門的現(xiàn)象。

4、政府部門相互推諉

相關(guān)職能部門相互推諉，執(zhí)法人員觀念陳舊。筆者調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，面對辦理“黑孩”入戶時執(zhí)法人員存在不主動解決、互相推諉等問題。從公安推到婦聯(lián)、又推到計生委，當事人被來回折騰了幾圈最后又回到公安。執(zhí)法人員應順應國家生育政策的改變轉(zhuǎn)變觀念，在“全面二孩”政策下，政府部門的工作重點應從控制人口為中心轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)家庭為中心。

5、民間機構(gòu)與政府缺乏合作

由于地方民間福利機構(gòu)與政府合作的相關(guān)法律法規(guī)缺乏，很多民間機構(gòu)助養(yǎng)棄嬰的行為得不到政府的認可，造成了其自身的“黑戶”身份。他們助養(yǎng)的孩子成了“黑戶”中的“黑戶”。另一方面，溝通不良也是其無法獲得合法身份的重要原因。如果民間機構(gòu)能主動與當?shù)卣＠麢C構(gòu)取得聯(lián)系，以合作的態(tài)度與政府溝通，通過政府購買民間服務(wù)的方式開展社會救助，他們的黑戶身份將得到解決。其助養(yǎng)的“黑孩”的身份問題也能順利解決。

三、解決“黑孩”入戶籍難的幾點建議

對“黑孩”入戶籍設(shè)置相關(guān)障礙或提高門檻、或者制定土政策的行為，是對兒童權(quán)利的減損，應予以改變。

1、國家政策層面

改革計劃生育政策，緩和嚴苛的罰款或強制收取社會撫養(yǎng)費制度，同時，將違反計劃生育罰款與申報戶口進行剝離。對為了逃避計劃生育政策而超生的群體的落戶，不能因為超生而拒絕上戶口，至于上完戶口后，違反計劃生育法，需要承擔責任的，由相關(guān)部門如計生部門根據(jù)法律去追究。不能違背邏輯反其道行之，即不交罰款或不交社會撫養(yǎng)費就不上戶口，應當是上戶口后再去追討罰款和社會撫養(yǎng)費。

2、法律層面

建議盡快出臺明確“黑孩”入戶籍的法律和相關(guān)文件，為“黑孩”的成長提供基本保障，給予黑孩更多關(guān)注，幫助其合法脫貧，促其健康快樂成長。

3、當事人層面

個人也要在國家政策利好的環(huán)境下，積極申報戶籍，盡快解決黑孩的戶口問題。

4、政府部門層面

政府及其職能部門應當形成共識，在立法或相關(guān)文件中進一步明確黑孩的落戶權(quán)，為黑孩的成長提供基本保障。從具體職能部門而言，公安部門可以對落戶附加的各種障礙進行適當清理，減少“黑孩”入戶的障礙。

5、執(zhí)法人員層面

政府及其職能部門的執(zhí)法人員應將國家的法律、法規(guī)及時告知相關(guān)當事人，使其知曉相關(guān)法律。執(zhí)法人員還可以主動上門督促未入戶籍的黑戶登記，主動地解決歷史遺留問題。同時，政府相關(guān)職能部門應當做好生育政策調(diào)整前后的銜接工作，解決歷史遺留問題。只有消除了黑戶造成的社會負面影響，人們才會安心地生育二孩，有助于“全面二孩”政策的順利實施。

6、民間機構(gòu)層面

民間機構(gòu)應加強與政府部門的溝通與合作，繼續(xù)發(fā)揚愛心，幫助政府分擔救助困境兒童的工作，積極主動與政府進行溝通，盡快獲得政府認可，取得合法身份。當然，在給予“黑孩”福利的同時，也應當注意相關(guān)的界限或限度。（1）“黑孩”入戶應合法。盡管“黑孩”享有入戶籍權(quán)，但并不意味著入戶籍無所顧忌，仍然必須根據(jù)法律履行必要的手續(xù)，遵循必要的程序，提交必要的證明材料。（2）“黑孩”入戶應公平?！昂诤ⅰ比霊艏恍枰@得法律的公平待遇即可，不能形成鼓勵超生、鼓勵非婚同居生子或者不負責任生子的現(xiàn)象。（3）“黑孩”入戶應調(diào)查。相關(guān)部門在辦理入戶籍手續(xù)前應展開相關(guān)的調(diào)查，防范可能的違法行為。如是否是拐賣的兒童等。如果發(fā)現(xiàn)違法犯罪行為，不能辦理入戶手續(xù)，并應當交由公安機關(guān)處理。

【注 釋】

[1] http：//bbs.csdn.net/topics/280074850，2015-12-08.

【作者簡介】

趙 靚，女，江蘇揚州人，揚州大學廣陵學院講師，主要從事刑事訴法學研究.