公共物品的供給效率與政府職能轉(zhuǎn)變研究

孫曉

內(nèi)容摘要：政府是公共物品的一個重要供給主體。提高公共物品的供給效率即為提高政府組織、生產(chǎn)、提供、分配公共物品的效率。政府在整個公共物品的供給過程中都應保持其主導地位，從根本上保證公共物品的公共性和公共利益的最終實現(xiàn)。政府供給公共物品效率的提升主要取決于兩方面的因素：一是政府財政支出的偏好；二是政府的職能效率。本文最終從以上兩個主要因素著手，在對政府職能定位和職能轉(zhuǎn)變進行分析的基礎(chǔ)上，重點探討了如何構(gòu)建以服務(wù)為本質(zhì)的中國特色社會主義公共物品供給機制。

關(guān)鍵詞：公共物品 供給效率 供給機制 政府職能 職能轉(zhuǎn)變

關(guān)于公共物品的界定

公共物品理論自20世紀中期在西方創(chuàng)立以來，一直是經(jīng)濟學研究中的一個重要領(lǐng)域。在其理論體系的構(gòu)建過程中，公共物品理論呈現(xiàn)出的一個突出特征是兩種不同理論代表—即以薩繆爾森和馬斯格雷夫為代表的新古典范式公共物品理論與以布坎南為代表的交易范式公共物品理論的分歧與融合。兩者的融合至今仍未完全實現(xiàn)，而兩者的分歧首先表現(xiàn)在對于公共物品這一核心概念的界定。

1954年，薩繆爾森發(fā)表了《公共支出的純理論》一文，這標志著現(xiàn)代公共物品理論的誕生。在文中，薩繆爾森首次明確將物品分為“私人消費品”和“集體消費品”，對“集體消費品”的性質(zhì)及其有效供給問題進行了詳細的理論探討，他對“集體消費品”的定義重在強調(diào)其具有消費上的非競爭性，由此開啟了以物品的客觀屬性來界定公共物品的理論傳統(tǒng)。1989年，馬斯格雷夫出版了《財政理論研究》一書，在私人物品、公共物品的基礎(chǔ)上提出了有益物品的概念，并首次明確提出公共物品的兩個主要特征——非排他性和非競爭性。此后的學者在從物品本身的特性對物品進行分類時，都緊緊圍繞著以上兩個特征而進行。

目前，在經(jīng)濟學中居于主流地位的是以薩繆爾森和馬斯格雷夫為代表的新古典范式公共物品理論，由于其遵循新古典經(jīng)濟學“資源最優(yōu)配置”的研究范式，因此學界習慣稱之為新古典范式公共物品理論，也因其在公共物品理論體系中占據(jù)主流地位而被稱為主流公共物品理論。該理論的最重要特征便是通過物品本身的兩個屬性來對公共物品進行界定。一是消費中的非競爭性，指一個人對某種物品的使用不會減少其他人使用的特性；二是受益中的非排他性，指一種物品不能阻止或排除其他人使用的特性。隨著現(xiàn)實社會的發(fā)展和公共物品研究的深入，這種關(guān)于物品的分類方法顯然過于簡單，因為在公共物品和私人物品這兩種極端情況之間還存在著大量的“混合物品”，并不能直接將其歸類為公共物品或者私人物品。針對此問題，布坎南提出了“俱樂部物品”的概念，他認為：“俱樂部”是一種消費、所有權(quán)—會員之間的制度安排，俱樂部可以適用于從純私人物品到純公共物品的所有情況，純私人物品與純公共物品只是俱樂部物品的兩個極端情況，絕大多數(shù)物品都介于這兩者之間。因此，多數(shù)所謂的公共物品只是具有某種程度上的“公共性”。

雖然布坎南并不否認公共物品自身所具有的特性，并提出了“俱樂部物品”的概念，但他認為那并非公共物品理論的關(guān)鍵所在。他認為從決策過程出發(fā)，界定公共物品更為科學，即“人們觀察到有些物品和服務(wù)是通過市場制度實現(xiàn)需求與供給的，而另一些物品和服務(wù)則通過政治制度實現(xiàn)需求與供給，前者被稱為私人物品，后者則稱為公共物品”。由此可見，物品本身沒有“私人”和“公共”之分，所謂物品的“公共性”是在組織需求與供給的過程中決定的，只要決策過程是公共的—集體決策，那么公共物品理論適用于任何物品。由于布坎南在分析公共物品的需求與供給時，遵循從人們的“自愿交易”出發(fā)的原則，因此以他為代表的公共物品理論流派被稱為“自愿交易范式公共物品理論”。

通過梳理可見，理論界對于公共物品這一基本概念本身并沒有形成一致的觀點，理論的分歧突出表現(xiàn)在以上兩大理論流派關(guān)于公共物品理論的基本觀點。然而，分歧之中也呈現(xiàn)出某種程度上的融合。因此在展開有關(guān)公共物品的討論之前，必須在既定的語境下對公共物品的概念本身進行界定，這也是本文應遵循的邏輯起點。

綜上，筆者認為應融合以上兩種關(guān)于公共物品的界定方法，因為有些物品本身的特性決定了必須由政府提供，有些則通過其供給主體來確定是否為公共物品。狹義上的公共物品是指純公共物品，即它提供給額外一個人的邊際成本嚴格等于零，并且不可能將人們排除在享受這種物品之外，如國防。因此，純公共物品的供給只能由政府來承擔。廣義上的公共物品是指由公共部門主導提供的物品，它在不同程度上具有“公共性”，即在使用過程中具有不同程度的非競爭性和非排他性。

本文所探討的公共物品是廣義上的，是指在一國范圍內(nèi)由政府作為主體直接或間接提供的滿足廣大公民需求的產(chǎn)品和服務(wù)。首先，之所以鎖定為一國范圍內(nèi)是因為在不同的國家和地區(qū)同一種物品具有不同的含義，其次，政府始終是公共物品的重要供給主體，無論是從哪一個角度來對公共物品進行界定，其中都繞不開政府在公共物品供給過程中的職能和責任，當然這種供給可以是直接的，也可以是間接的。再次，公共物品的有效供給不僅是衡量經(jīng)濟社會發(fā)展水平的重要指標，而且對于促進經(jīng)濟社會發(fā)展來說至關(guān)重要。

實現(xiàn)公共物品的有效供給

從理論上來講，政府是公共物品最合適的供給主體，然而經(jīng)濟社會的現(xiàn)實發(fā)展決定了政府并非公共物品的唯一供給者，關(guān)于公共物品最優(yōu)提供者的評價指標也在時刻發(fā)生著變化。公共物品本身的“公共性”也隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展發(fā)生改變，公共物品與私人物品之間的邊界變得更加模糊。因此，為了實現(xiàn)公共物品的有效供給，應根據(jù)現(xiàn)實中不斷變化的需求結(jié)構(gòu)，來適時調(diào)整公共物品的供給模式或者結(jié)構(gòu)，遵循公共物品提供的經(jīng)濟發(fā)展觀，即把公共物品的提供方式及提供者不是看作一成不變的，而應隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的不同、技術(shù)水平的不同選擇不同的提供者，改變傳統(tǒng)的生產(chǎn)主體決定物品類型的思路?，F(xiàn)實中的混合經(jīng)濟體制也為形成多元化的公共物品供給模式提供了必要的制度環(huán)境和實施操作的可能性。總結(jié)國際經(jīng)驗，世界上主要國家較多采取的是以政府供給為主導，多種供給模式協(xié)調(diào)發(fā)展的多元化公共物品供給機制。

政府供給模式，即由政府直接生產(chǎn)或提供公共物品，涉及到的公共物品種類主要是國防、制度、法律等純公共物品。這類公共物品往往具有較強的公共性，只有政府能夠憑借其政治權(quán)力，通過強制性稅收來解決非排他性和消費上的非競爭性，并實現(xiàn)有效供給。政府供給雖然在效率和適應性方面表現(xiàn)較差，但在有效性、公平性和廣泛性方面卻有突出優(yōu)勢。

市場供給模式，即在政府的主導下，通過簽訂合同、特許經(jīng)營、政府補貼等方式將公共物品交給私人企業(yè)生產(chǎn)，政府一般擁有所有權(quán)或部分所有權(quán)并負責監(jiān)督其質(zhì)量。市場供給公共物品的動力來自于以自愿交易的方式實現(xiàn)自身利益的最大化，只要公共物品的邊際收益大于其邊際成本，市場供給公共物品便有利可圖。市場供給的優(yōu)勢在于能夠調(diào)動起各市場主體的積極性，激發(fā)市場活力，彌補政府在此類公共物品供給上的低效率。

志愿事業(yè)供給模式，即由獨立于政府之外的第三方非營利組織來進行公共物品的生產(chǎn)或者供給，以非營利為目的，以非政府為形式。當政府無力滿足所有公民的公共物品需求、市場機制又無法解決許多復雜的社會問題時，第三方組織就具有了其存在的可能性和必要性。非營利組織的興起，接管了一些政府不再承擔的社會事務(wù)，整合了大量民間社會資源，它常具有濃厚的人道主義色彩，如在婦女兒童權(quán)益保護、消除貧困、生態(tài)環(huán)境保護等方面已做出了重要貢獻。

當然，在實際運作中，每一種供給模式都有自身的優(yōu)勢和不足，會出現(xiàn)不同程度的政府失靈、市場失靈或者志愿失靈，所有的失靈都是一種低效率行為。因此，就如同不能單純依靠政府來提供公共物品一樣，也不能單純依靠其他任何一種模式，既然各有利弊，就應該取長補短，充分發(fā)揮其中的優(yōu)勢，彌補每一種模式的缺陷，從而形成優(yōu)勢互補的公共物品供給機制。

更為重要的是，在每一種供給模式背后都有一只有形的手在發(fā)揮作用，那就是政府。政府在各種供給模式中都發(fā)揮著重要作用，或直接或間接。在市場供給機制中，政府應發(fā)揮宏觀調(diào)控的作用；在志愿事業(yè)機制中，政府為非政府組織進入準公共物品生產(chǎn)領(lǐng)域提供必要的制度條件和政策支持。沒有政府對整個公共物品供給過程的主導，就難以從根本上保證公共物品的公共性和公共利益的最終實現(xiàn)，而且其主導地位不但不能因多元供給主體的參與而被削弱，反而應得到進一步的強化。因此從某種意義上講，提高公共物品的供給效率就是提高政府組織、生產(chǎn)、提供、分配公共物品的效率。正確認識政府在公共物品供給中的角色，合理界定其職能范圍，是提高公共物品供給效率的基本前提。

我國政府的職能定位與轉(zhuǎn)變

政府部門合理的頂層設(shè)計是協(xié)同各主體“復合型”參與提升公共物品供給效率的關(guān)鍵。對于正處于轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時期的我國政府而言，最合理的頂層設(shè)計便是完成政府職能的轉(zhuǎn)變，構(gòu)建服務(wù)型政府。計劃經(jīng)濟時期的我國政府是一個全能型政府，對于一切社會事務(wù)實行大包大攬。但是在市場經(jīng)濟體制下，政府的公共物品供給能力與日益加速的經(jīng)濟增長和不斷擴張的公共物品大眾需求已經(jīng)明顯脫節(jié)，公共物品的供需矛盾越發(fā)尖銳，傳統(tǒng)的執(zhí)政思維已經(jīng)不能駕馭日益龐雜的社會事務(wù)，而且不合理的政府活動邊界，反而會增加政治體制、經(jīng)濟體制運行的成本。因此，要解決我國當前存在的公共物品供給低效率的問題，首先要對政府在其中應擔當?shù)慕巧M行重新定位，推動公共物品供給體制的全面改革。

探索科學的政府定位，實施高效職能，一直是我國政府的自覺行為。當前和今后一個時期，我國轉(zhuǎn)變政府職能總的要求是：簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)協(xié)同推進，即“放、管、服”三管齊下，加快建設(shè)與社會主義市場經(jīng)濟體制和中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展相適應的法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府和服務(wù)型政府，逐步實現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化。其中，建設(shè)服務(wù)型政府是政府職能轉(zhuǎn)變的最終歸宿。

“放、管、服”這三者具有嚴謹?shù)膬?nèi)在邏輯。簡政放權(quán)是起點，放管結(jié)合是手段，優(yōu)化服務(wù)是目標。簡政放權(quán)就是政府有所不為，即把該放的權(quán)放掉、把不該管的事交出，集中力量把該管的事管好、該服務(wù)的服務(wù)到位，甩掉政府肩上重包袱的同時，推進政府的治理創(chuàng)新。有所不為是為了更好地有所為，放權(quán)并非意味著不管不問，而是既管，也服務(wù)，進一步增強了政府權(quán)力的韌性。因此，放管結(jié)合就是要明確政府與市場、企業(yè)、社會的權(quán)責邊界，確定政府應該管什么，能夠做什么。要創(chuàng)新監(jiān)管機制和監(jiān)管方式，提高監(jiān)管效能。優(yōu)化服務(wù)是實行行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能的最終目標，它是政府執(zhí)政本質(zhì)的體現(xiàn)。政府職能轉(zhuǎn)變的一個重要依據(jù)便是社會發(fā)展實際及人民的利益訴求。當前，我國人民群眾迫切的利益訴求便是政府能夠提供高效、優(yōu)質(zhì)、廣泛的公共物品。因此，優(yōu)化服務(wù)的一個途徑就是增加公共物品的供給數(shù)量、提高公共物品的供給質(zhì)量。政府作為公共物品的重要供給主體與社會主義國家的本質(zhì)特性要求政府能夠有效率地提供滿足人們?nèi)罕娦枨蟮墓参锲?，這兩種實現(xiàn)了邏輯上的內(nèi)在一致。

構(gòu)建中國特色社會主義公共物品供給機制

第一，科學定位政府職能，服務(wù)為本，更好滿足人民群眾和經(jīng)濟社會發(fā)展需求。我黨領(lǐng)導下的各級政府，必須堅持執(zhí)政為民，這是中國政治發(fā)展的明顯特征；而執(zhí)政為民的一個重要途徑就是要為廣大人民群眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共物品。與此同時，政府不僅應供給最基本的純公共物品以滿足大眾需求，而且應通過公共政策、公共管理、公共服務(wù)等機制為公共物品的供給提供一種制度環(huán)境。因此，一方面，隨著經(jīng)濟增長及財政收入增加，應合理分配財政支出結(jié)構(gòu)，適當加大財政在公共物品供給中的支出比重。另一方面，將公共物品的增加看作是衡量改革實效的一個重要標志，努力通過提供充裕、優(yōu)質(zhì)、高效的公共物品，為經(jīng)濟社會發(fā)展創(chuàng)造和諧的環(huán)境和良好的氛圍，使人民群眾得到更多實惠。這也是提升政府職能效率的一個重要前提和基本準則。

第二，明確政府權(quán)責邊界，創(chuàng)新供給機制，提高政府在公共物品供給中的效能。政府在公共物品的供給中發(fā)揮主導作用，是我國社會主義優(yōu)越性的一個重要體現(xiàn)，這本身就具有深厚的中國特色，而且，有效率的政府管理本身就是一種重要的公共物品。但主導并不意味著管理一切，而應明確權(quán)責邊界，做到有所為有所不為，并將著力點置于搞好規(guī)劃、制定標準、促進競爭、加強監(jiān)管。

首先，要明確政府的權(quán)責邊界，以開放包容的態(tài)度，吸引更多社會主體參與公共物品供給，創(chuàng)新提供方式，激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力。一方面要打破政府壟斷，這是公共物品供給制度創(chuàng)新的核心問題。傳統(tǒng)的“政府—市場”二分法已經(jīng)不能適應發(fā)展的需要，要完全摒棄，這已達成共識并取得突破性進展；重點和難點在于劃定政府與市場、企業(yè)、社會的權(quán)責邊界，無論劃定的界限在哪里，但劃定的標準和原則必須是調(diào)動起一切社會力量的積極性，充分激發(fā)公共物品供給的動力和活力。那么，如何調(diào)動各種社會力量來充分參與，這就需要配套靈活的供給機制：“凡是企業(yè)和社會組織有積極性、適合承擔的，都要通過委托、承包、采購等方式由他們來承擔；確需政府參與的，要實行政府和社會資本合作模式。”而衡量公共物品供給機制科學性和靈活性的重要標準便是追求成本最小化，實現(xiàn)社會收益最大化。例如，我國政府在民辦教育、醫(yī)療和養(yǎng)老等傳統(tǒng)公共物品的供給過程中不斷嘗試和摸索適應新形勢的供給模式。

其次，在保證公共物品供給充裕性的基礎(chǔ)上注重公平性和可及性。共享是我國經(jīng)濟社會發(fā)展所堅持的基本理念，是中國特色社會主義的本質(zhì)要求，這一理念要求必須堅持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，體現(xiàn)在公共物品的供給上，即要求保證公共物品提供的普惠性和均等化。受歷史環(huán)境因素、經(jīng)濟發(fā)展水平、社會發(fā)展狀況等現(xiàn)實因素的影響，不同地區(qū)、不同群體之間的公共物品供給水平不可能處于完全均等的狀態(tài)。因此，保證公共物品供給的公平性首先要保證基本公共物品供給的底線公平。

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