淺析城市基礎設施項目中兩種融資模式

周暢　余建平

摘要：政府購買服務融資模式與PPP模式是城市基礎設施項目建設的主要融資模式。本文對政府購買服務融資模式與PPP模式的現(xiàn)實背景、基本內涵、基本結構進行闡述，進一步分析各自存在的局限性和適應性，為各地政府在城市基礎設施項目建設中選擇適應的融資模式提供思路。

關鍵詞：城市基礎設施；政府購買服務；PPP模式

中圖分類號：F294 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）009-00-03

Analysis of two financing modes in urban infrastructure projects

Zhou Chang， Yu Jian-ping

Chongqing Land Group Co.， Ltd.， Chongqing， 401121

Abstract：The government procurement service financing mode and PPP mode are the main investment and financing mode of urban infrastructure projects. In this study， the reality background， the basic connotation and the basic structure of the government procurement service financing model and the PPP model are elaborated. The limitations and adaptabilities of the two models are further analyzed. This study will provide some ideas for local governments to choose the appropriate investment and financing mode in the constructions of urban infrastructure projects.

Keywords： urban infrastructure； government procurement service； PPP model

引言

城市基礎設施項目建設多為政府行為，隨著市場經濟的逐步活躍，國家的簡政放權，資金來源由最初的中央財政全額撥款逐步轉變?yōu)橐缘胤秸斦芸顬橹鳎胤秸恋爻鲎屖杖氤蔀槌鞘谢A設施項目建設的主要資金來源[1]。城市基礎設施項目建設所需資金的特點表現(xiàn)為墊付資金量大、投入集中、回收期長，地方政府為城市基礎設施項目建設承擔巨額債務。在經濟形勢新常態(tài)下，我國財政收入進入低速增長期[2]，為穩(wěn)步推進城市基礎設施項目建設，地方政府需轉變原有傳統(tǒng)融資模式，探索新的融資模式和渠道，利用社會力量，加大政府購買服務和PPP融資力度。

本文將對城市基礎設施項目建設中推廣的政府購買服務融資模式和PPP模式進行對比分析，闡明兩種融資模式的現(xiàn)實背景、基本內涵、基本結構，進一步分析各自存在的局限性和適應性，以期為城市基礎設施項目建設的融資模式提供借鑒。

一、政府購買服務融資模式和PPP模式的現(xiàn)實背景

黨的十八屆三中全會指出，完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，深化經濟體質改革，切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式?！秶鴦赵恨k公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》國辦發(fā)[2013]96號）明確要求在公共服務領域更多利用社會力量，加大政府購買服務力度，“十二五”時期，政府向社會力量購買服務工作在各地逐步推開，統(tǒng)一有效的購買服務平臺和機制初步形成，相關制度法規(guī)建設取得明顯進展。根據(jù)黨的十八屆三中全會有關精神和國辦發(fā)[2013]96號文的部署，制定了《政府購買服務管理辦法暫行）》財綜[2014]96號），確定了政府購買服務應遵循的基本原則，明確了購買主體和承接主體，政府購買服務的內容及指導目錄，購買方式和程序，預算及財務管理等相關內容[3]。

《國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》國發(fā)[2014]60號）中指出，在基礎設施等重點領域創(chuàng)新投融資機制，充分發(fā)揮社會資本特別是民間資本的積極作用， 《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》財金[2014]76號）要求運用政府和社會資本合作模式Public-PrivatePartnership，PPP），立足國內實踐，借鑒國際成功經驗，積極穩(wěn)妥做好項目示范工作，盡快形成有利于促進PPP發(fā)展的制度體系?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于深化投融資體制改革的意見》中發(fā)[2016]18號）指出創(chuàng)新融資機制，暢通投資項目融資渠道，建立健全政銀企社合作對接機制，搭建信息共享、資金對接平臺，協(xié)調金融機構加大對重大工程的支持力度。綜上，政府購買服務融資模式和PPP模式將在城市基礎設施項目建設中扮演著越來越重要的作用。

二、政府購買服務融資模式和PPP模式的基本內涵

政府購買服務方式融資的銀企合作新模式，是指金融機構為支持政府和社會資本合作，為項目提供較長期限、差別化的優(yōu)惠利率貸款，政府財政支出的政府購買服務的資金作為貸款項目的還款來源的融資模式。政府購買服務所需資金，應當在既有財政預算中統(tǒng)籌安排，建立跨年度財政預算體系、實現(xiàn)財政預算中長期規(guī)劃管理，為政府購買服務方式融資的銀企合作新模式提供保障。

PPPpublic private partnerships）被譯為政府和社會資本合作。加拿大國家委員會將PPP定義為了滿足私人與公共需求，實現(xiàn)公共資源分配、風險分擔和利益共享機制，私人部門和公共部門之間的一種經營合作模式[4]。美國將PPP定義為兼具外包和私有化特點的公共產品的提供方式，私人資源設計、投資、建設、經營和維護公共項目，滿足公共需求[5]?！秶野l(fā)展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》發(fā)改投資[2014]2724號文件）指出，政府和社會資本合作PPP）模式是指政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。葉曉甦等[6]認為PPP是為了實現(xiàn)公共項目的公共效益，私人部門和公共部門建立了項目全生命期合作伙伴的契約關系。程哲等[7]認為PPP 是企業(yè)獲得政府的特許經營權，由企業(yè)提供傳統(tǒng)上由政府負責的基礎設施、公用事業(yè)的建設與服務的方式。

財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》財金[2014]76 號）指出，政府和社會資本合作模式的實質是政府購買服務，要求從以往單一年度的預算收支管理，逐步轉向中長期財政規(guī)劃，這與深化財稅體制改革的方向和目標高度一致。即政府購買服務應該包含PPP，其內涵和外延較PPP項目更為廣泛。

三、政府購買服務融資模式和PPP模式的基本結構

1.政府購買服務模式

政府購買服務方式融資流程主要操作分為以下步驟：第一，確定政府購買的服務已納入政府采購目錄；第二，確定采購主體，由市人民政府、財政部門、國土或住房城鄉(xiāng)建設部門自身或者委托相關部門作為城市基礎設施建設服務的采購主體；第三，確定承接主體。由采購主體通過公開招標、競爭性談判、單一來源采購等招標流程后確定城市基礎設施建設服務承接主體；第四，簽署政府購買服務合同。采購主體與承接主體簽訂政府購買服務協(xié)議，確定服務內容、期限、資金安排等；第五，評級授信。銀行根據(jù)項目可行性研究報告、城市基礎設施建設方案以及借款人財務狀況等進行評級授信，確定貸款信用結構、還款來源、金額、期限和利率等；第六，簽訂融資合同。承接主體以《政府購買服務協(xié)議》權益向銀行提供質押擔?；蚪ǔ珊笮纬傻馁Y產抵押擔保進行融資貸款，銀行與承接主體簽訂項目融資合同；第七，貸款發(fā)放和還本付息。按照合同約定條件發(fā)放首筆貸款，同時按照約定還本付息，還款資金來源是已將簽署的政府購買協(xié)議納入未來年度財政預算[3]。政府購買服務模式的基本結構如圖1所示：

圖1 政府購買服務模式的基本結構

2.PPP模式

項目公司是PPP模式的核心單位，以特許經營公司的形式建立，。項目公司直接對項目進行經營和管理，是PPP管理模式的主體。PPP模式經營模式如下：第一，政府公共部門通過PPP合同授權，形成項目公司，政府公共部門履行其監(jiān)管職能；第二，民營部門通過股權或合作協(xié)議成為項目公司的直接投資者；第三，項目公司向金融機構融資，取得建設資金，還款責任為項目公司，不納入政府債務，一般是為中長期貸款；第四，項目公司一般通過公開招標方式確定城市基礎設施的承建單位，項目公司對項目建設的工程質量和安全負責；第五，項目公司一般通過公開招標方式選擇城市基礎設施項目的經營承包商，委托經營承包商對城市基礎設施項目進行專業(yè)日常運營和管理[8]。PPP模式的基本結構如圖2所示：

圖2 PPP模式的基本結構

四、政府購買服務融資模式和PPP模式的比較分析

1.資金需求方面

政府購買服務融資模式下的項目建設總體成本較低，有利于節(jié)約財政資金，運營期財政壓力較小，但是建設期投資較大，政府財政近期壓力較大。而PPP模式下政府在項目建設期投資較小，可緩解近期財政壓力，有利于加快項目的啟動速度，但是項目建設總體成本較高，財政資金支出較多，運營期財政壓力大[9]。

2.可行性方面

采用PPP模式符合國家投融資體制改革的相關要求，項目公司債務不會認定為政府債務，政府不承擔貸款融資擔保。而政府購買服務融資模式在政府購買服務范圍、承接主體確定、承接主體債務界定等方面仍存在一定的制度不確定性，仍需完善相關制度。首先，城市基礎設施項目是否被納入政府購買服務采購目錄。其次，能否采用競爭性磋商或單一來源等方式確定平臺公司作為服務商需進行合規(guī)性界定。第三，平臺公司政府購買服務協(xié)議下的各種權益作為質押進行融資易被認定為政府債務，仍需深入探討。

3.項目管控方面

政府購買服務融資模式下的建設項目所有權為國有企業(yè)，公司結構簡單，項目操作順暢，政府管控力度強，有利于項目質量、工期、造價和安全等方面的控制。而PPP模式的股權結構復雜，溝通協(xié)調效率較低，且前期工作內容較多，程序繁雜，所需時間長，影響項目開工的時間要求，由社會投資人主導項目工程建設，政府管控力度較弱，不利于項目管理和降低造價。

4.適應性方面

兩種投融資模式在資金需求、可行性和項目管控等方面各有特點，城市基礎設施項目建設在選擇投融資模式時應根據(jù)本市財政能力和國有企業(yè)的建設運營能力等情況選擇適合的投融資模式，從而經濟高效的完成城市基礎設施項目建設。

如果近期政府財政狀況良好，財政承受能力可滿足建設期資本金和運營初期還本付息的資金需求，市場中擁有實力較強的城市基礎設施建設和運營的國有企業(yè)，且時間緊迫，建議在城市基礎設施項目建設中選擇政府購買服務融資模式。如果近期財政承受能力難以滿足較高的建設期資本金和運營初期還本付息的資金需求，市場中城市基礎設施建設和運營的國有企業(yè)實力薄弱，無法獨立完成工作或達到預定標準，且時間充裕，建議在城市基礎設施項目建設中選擇PPP模式。

五、結語

綜上所述，在嚴控地方政府債務的政策背景下，改革創(chuàng)新融資新路徑勢在必行，且城市基礎設施項目墊付資金量大、投入集中、回收期長等特點，政府購買服務融資模式與PPP模式成為城市基礎設施項目建設的主要投融資模式，但各自都存在一定的局限性和適應性，各地政府應根據(jù)自身的財政狀況、建設實力等因素合理選取相適應的投融資模式。

參考文獻：

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[9]王小龍，覃蟊，林濤.軌道交通政府購買服務與PPP投融資模式比較分析——以佛山地鐵3號線為例[J].中國經貿，2016（14）：168-171.

作者簡介：周 暢（1982-），女，重慶人，重慶市地產集團有限公司，會計師，主要從事財務管理研究。