撤縣設市：一字之差變化大

本刊綜合

日前，經國務院批準，同意湖南省撤銷寧鄉(xiāng)縣，設立縣級寧鄉(xiāng)市。此外，陜西神木縣撤銷，設立縣級神木市；浙江玉環(huán)縣撤銷，設立縣級玉環(huán)市；河北平泉縣撤銷，設立縣級平泉市；四川隆昌縣撤銷，設立縣級隆昌市。

這也就是大家常聽到的“撤縣設市”，雖說這個詞常聽到，但是上一波動靜這么大的集中撤縣設市，還是20年前的事。

撤縣設市，不管字面上叫什么，管轄區(qū)域沒變，行政級別沒變，政府部門機構及人員組成除了名字上換了個字，也沒什么太大變化。那么，為什么很多地方政府如此努力地想要推進縣改市？對于老百姓來說，縣和市到底有什么區(qū)別？撤縣設市能給新市民帶來什么切實的好處？

4地撤縣設市，有什么規(guī)律？

從公布情況來看，撤縣設市的最終審批，都是國務院批準、國家民政部發(fā)文。

而在此前，他們都要在滿足設定的條件后，自行提出申請，依次經所在市、省批準后，進入國務院審批流程。

就在去年，多家媒體曾公開報道，全國有165個縣撤縣設市申報材料已報國務院排隊待審批。

從這次“放行”情況看，4地撤縣設市后，行政區(qū)域均未變動，都由所在省直轄，由所在地級市代管。批復文件還專門提到，設市后，當?shù)夭恍陆ㄕ詷翘灭^所，不增加財政供養(yǎng)人員，不增加“三公”經費。

上一波集中撤縣設市，還是20年前

統(tǒng)計顯示，在1994年到1996年，全國共有95個縣改市和1個新設縣級市。改為市之后，江、浙、魯?shù)仁〉目h域經濟也得到了快速發(fā)展，每年的全國百強縣排行榜基本都被這三個省占據(jù)。截至1998年，我國縣級市數(shù)量達437個，其中近350個為縣改市。也就是說，有接近15%的縣改為市。

不過，縣改市一度引起盲目跟風，從而帶來不少問題。比如說，許多地方縣級市市區(qū)農村人口比重過大，城郊比例失調，城鄉(xiāng)概念模糊、大量占用耕地等“假性城市化”問題。在這種情況下，1997年，國務院暫停了實施10多年的撤縣改市政策。此后的將近20年間，只有少數(shù)縣成功改市，而且這些縣主要集中在邊疆和少數(shù)民族地區(qū)。

從“縣”到“市”，一字之差有何不同？

湖南寧鄉(xiāng)縣改市就能看出一些縣改市的必要性。

寧鄉(xiāng)位于湖南中部，隸屬省會長沙市，面積2906平方公里，常住總人口116.8萬人。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2016年寧鄉(xiāng)縣實現(xiàn)GDP超過1098億元，比上年增長11%。按常住人口計算，人均GDP超過8.7萬元，躍居全國百強第35位，中部第3位。

湖南師范大學經濟學研究所所長劉茂松認為，撤縣設市將對寧鄉(xiāng)進一步提升城市定位，增強城市功能，拓寬發(fā)展空間等具有重要的戰(zhàn)略意義?！皻w農用地的指標會增加，市政建設的幾率、優(yōu)惠政策，國家在一些大型的工業(yè)設施、服務設施的投資都會增加?！?/p>

有專家指出，“由于城市的發(fā)展是客觀存在，很多縣城、特大鎮(zhèn)實際上已經是城市，只是沒有這名號而已”。華東師范大學資源與環(huán)境科學院城市與區(qū)域經濟系、中國現(xiàn)代城市研究中心教授林拓認為，經過了20年的發(fā)展，我國的城鎮(zhèn)化水平已經提高了很多?？h改市的速度已經與城市化的客觀進程不匹配。

他表示，十八大以來，比較重視全國統(tǒng)籌性的發(fā)展，所以設市已經不是再以東部地區(qū)人口要達到多少才能設市，這個是不太合理的，所以設市已經進入到了比較關鍵的階段了。此外，今年的政府工作報告提出，要支持中小城市和特色小城鎮(zhèn)發(fā)展，推動一批具備條件的縣和特大鎮(zhèn)有序設市，發(fā)揮城市群輻射帶動作用。

縣改市的標準是什么？

雖然目前縣改市新的標準尚未公布，但是毫無疑問，縣域經濟發(fā)達、區(qū)域內城鎮(zhèn)化比例較高，城市規(guī)模較大的地方，撤縣設市的可能性也會比較大。

既然說到撤縣設市，那么首先就要來講講“縣”和“市”到底啥區(qū)別。

在中國，“縣”作為一種行政區(qū)劃，代表著農業(yè)社會的管理方式。兩千多年來，國家一級行政區(qū)，郡、州、道、路、省……一直在變化，而縣，除了新設、合并、分設外，名稱不變，轄區(qū)也不大變。

背后的原因是：縣這種行政區(qū)劃，非常適合管理有大量農業(yè)人口的區(qū)域。中國長期處于農耕社會，這是縣這種行政區(qū)劃如此“長壽”的原因。

“市”就不一樣了?！笆小钡囊馑季褪鞘袌?，有市場的地方，一定和城市聯(lián)系在一起。在中國，“市”作為行政區(qū)劃，發(fā)軔于廣州，不到100年。1921年2月15日，《廣州市暫行條例》公布實施，廣州市政廳成立，這是中國歷史上首次將“市”作為行政區(qū)劃。

市作為行政區(qū)劃，代表了另一個方向——城市化。

“縣”和“市”的區(qū)別很明顯：“市”通常管城市人口所在的區(qū)域；“縣”管農村區(qū)域。

隨著城市化、城鎮(zhèn)化的進行，撤縣設市在上世紀八九十年代開始出現(xiàn)。直到1997年時，國務院“關閘門”。

從“縣”到“市”，一字之差，管轄區(qū)域沒變，人口也沒變，但背后的差距何止千里。

首先是職權。從全國范圍來看，縣歸地級市直管，縣級市則由省政府直管，地級市政府只是代管。隸屬層次不一樣，行政管理權限就要大一點，優(yōu)惠政策也會多一點。

其次是定位?？h一般以農業(yè)為主，市則以工商業(yè)或者服務業(yè)等非農產業(yè)為主。

再次，體現(xiàn)在政府部門設置和編制確定上，縣一般涉農部門較多，市則以城市經濟和城市管理部門設置為主。

第四，財權不一樣。上級政府轉移支付或者專項扶持資金也有差別，縣一般只能用于農業(yè)相關領域，而市可以用于城市相關領域。還有，市可以開征并使用城市維護建設稅，而縣不可。

另外，也有人認為，市的形象較好，在工商業(yè)發(fā)展方面與城市建設等方面可以提供較多的優(yōu)惠政策，有利于吸引較多外來資金，而縣在招商引資中處于邊緣化地位。

撤縣設市，不能只看到“錢景”

綜合各方面情況看，盡管以往那些大批“撤縣設市”的現(xiàn)象再難復制，但仍將有一部分經濟社會發(fā)展良好的縣實現(xiàn)完美變身。特別是在中央強力推進新型城鎮(zhèn)化的背景下，將一些地方經濟中心由縣改市，可以發(fā)揮更好的區(qū)域帶動效應。

問題是，當眾多的縣都趨之若鶩時，很多事情實際上已有些變味。20世紀90年代末中央為何收窄撤縣設市的口子？根本原因還在于不少地方為了改市，往往好大喜功，甚至弄虛作假，編造相關數(shù)據(jù)，從而扭曲了城鎮(zhèn)化的方向與目標，出現(xiàn)城鎮(zhèn)化“虛熱”：一方面，城市建設缺乏規(guī)劃，一些地方出現(xiàn)供大于求的“鬼城”；另一方面，與民生息息相關的公共服務并沒能跟上。

在這一過程中，尤其需要警惕的是“土地財政”。一些縣份動輒就是“舉全縣之力”撤縣設市，政府目光所及之處，仍是農民的土地，是可以通過土地變現(xiàn)的“錢景”。不僅沒有心思發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)、新型產業(yè)、社會服務業(yè)等，甚至連基本的城鄉(xiāng)公共服務也缺乏熱情。這樣的做法，依舊是一種以追求GDP為目的的政績工程，與以人為本的新型城鎮(zhèn)化相去甚遠。

城市的發(fā)育、壯大，固然離不開行政力量的推動，但本質上仍是市場配置資源的結果。就目前而言，將一些地方經濟中心撤縣設市，使其實現(xiàn)從農村政區(qū)向城市政區(qū)的轉化，從而能夠容納大量農村轉化人口，是符合經濟發(fā)展形勢的。只是，這其中需要與時俱進地設定必要門檻，民政部原有的撤縣設市標準有些已經過時。比如，特別強調GDP，強調非農人口占比，已不適應當下的情況。

無論如何，行政區(qū)劃調整是一件影響深遠的大事，應該慮及長遠，格外謹慎，不能動不動就一窩蜂圍攏而上，不能“有條件要改、沒有條件創(chuàng)造條件也要改”。畢竟，市也好、縣也好，所有的努力都應該是增進民生福祉，讓老百姓對未來有更好的預期。