農(nóng)民流動(dòng)背景下的村民自治選舉

王翠改+宋惠敏+張?zhí)鹛?趙思雨

摘要：民主選舉，是農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的一個(gè)核心內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)村民自治的前提。過(guò)多農(nóng)民的流動(dòng)導(dǎo)致傳統(tǒng)的民主選舉出現(xiàn)了以下問(wèn)題：第一是村民文化素質(zhì)整體不高；第二是缺乏健全的管理制度；第三是選舉成本高；第四是缺乏針對(duì)性的監(jiān)督指導(dǎo)。為解決以上問(wèn)題，提出的對(duì)策為：加強(qiáng)民主教育；適當(dāng)調(diào)整選舉時(shí)間；完善選舉制度；健全管理機(jī)制。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民流動(dòng)；村民自治；選舉

中圖分類號(hào)：D422 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-1573（2017）01-0083-04

一、農(nóng)民流動(dòng)下村委會(huì)選舉的現(xiàn)狀

1. 高素質(zhì)人才流出，選舉主體缺位。近些年來(lái)，一些文化程度較高、個(gè)人素質(zhì)好的青、壯年勞動(dòng)力選擇外出務(wù)工、經(jīng)商。根據(jù)表1可以看出，作為村民中堅(jiān)力量的這批人原本應(yīng)該在村委會(huì)選舉中占據(jù)舉足輕重的地位，但為了追求高層次的生活，他們離開(kāi)了農(nóng)村，這直接導(dǎo)致村委會(huì)選舉主體缺位。《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第十三條規(guī)定：年滿十八周歲的村民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，但是，依照法律被剝奪政治權(quán)利的人除外。一方面，由于流動(dòng)農(nóng)民常年在外務(wù)工、經(jīng)商，不在村內(nèi)生活，相當(dāng)于流動(dòng)農(nóng)民自動(dòng)放棄了被選舉權(quán)；另一方面，由于流動(dòng)農(nóng)民只有少數(shù)時(shí)間甚至沒(méi)有時(shí)間回到村內(nèi)生活，導(dǎo)致他們對(duì)于村內(nèi)的日常公共事務(wù)的信息了解較少，對(duì)候選人的了解不夠深入。有些人甚至因?yàn)橐幌盗性虿荒苄惺棺约哼x擇當(dāng)家作主的權(quán)利，這就失去了民主選舉的意義。從圖1也可以看出，作為村中的文化素養(yǎng)比較高的本科以上學(xué)歷的村民卻很少參加村委會(huì)選舉，正因?yàn)槿绱?，有研究指出，沒(méi)有“精英”廣泛參與的選舉是不完整的。

2. 部分村落中，老人和婦女成為村委會(huì)選舉的主力軍。近些年來(lái)，隨著社會(huì)的發(fā)展，更多的人選擇外出務(wù)工、經(jīng)商，有些人選擇到鄉(xiāng)鎮(zhèn)務(wù)工，離家路途較近的可以選擇晚上回到農(nóng)村家里居住，有些人向往城市的生活，認(rèn)為城市擁有更多機(jī)會(huì)，在城市常年生活，很少回到農(nóng)村，這一現(xiàn)象就是目前比較常見(jiàn)的農(nóng)村人口空心化。如圖2所示，每次都參加村委會(huì)投票選舉的年齡層在“41-50”以及“51以上”兩類人群中居多，分別占37%，由此可見(jiàn)參與投票的人群中的老人占很大比例。同時(shí)，由表2可見(jiàn)女性群體在投票群體中占據(jù)著很大的比例，回首民主選舉在我國(guó)剛剛實(shí)施時(shí)，女性參與村委會(huì)選舉的比例少之又少，而如今女性正在占據(jù)大約1/3的比例，甚至以后有可能更高的比例。在慶賀女性地位提高的同時(shí)，我們也注意到，雖然女性群體投票比例在提高，但是參與投票的女性大多為初中及以下學(xué)歷。綜上所述，一些文化程度普遍偏低的老人和婦女逐漸成為村委會(huì)選舉的主力軍，這直接影響了村委會(huì)選舉的質(zhì)量。

3. 村委會(huì)選舉成為少部分人的事，選舉逐漸淪為形式。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，近幾年來(lái)都呈現(xiàn)流動(dòng)農(nóng)民的愈來(lái)愈多之趨勢(shì)，在筆者參與調(diào)查的3個(gè)區(qū)，4個(gè)市，18個(gè)縣中，村委會(huì)選舉參與投票的村民比例如圖3所示，在參與調(diào)查的300個(gè)有效問(wèn)卷中，竟有55%的村民從來(lái)沒(méi)有參加過(guò)村委會(huì)選舉，僅有27%的村民選擇“每次都參加”，18%的村民選擇“偶爾參加”，這一數(shù)據(jù)引人深思。一些村委會(huì)干部表示，有些當(dāng)選人數(shù)以及候選人得票甚至未達(dá)到《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第十五條的規(guī)定，“選舉村民委員會(huì)，有登記參加選舉的村民過(guò)半數(shù)投票，選舉有效；候選人獲得參加投票的村民過(guò)半數(shù)的選票，始得當(dāng)選。當(dāng)選人數(shù)不足應(yīng)選名額的，不足的名額另行選舉。另行選舉的，第一次投票未當(dāng)選的人員得票多的為候選人，候選人以得票多的當(dāng)選，但是所得票數(shù)不得少于已投選票總數(shù)的三分之一?！庇捎诜N種原因，村委會(huì)選舉的參與率十分低，村委會(huì)選舉成為以候選人周邊朋友及鄉(xiāng)親為代表的人的事，甚至在未投票時(shí)，結(jié)果就已經(jīng)塵埃落定，選舉過(guò)程也不過(guò)是一個(gè)形式。

二、農(nóng)民流動(dòng)下的村委會(huì)選舉系列問(wèn)題成因分析

（一）村民民主意識(shí)淡薄，文化素質(zhì)整體不高

由于歷史、文化、環(huán)境等方面的原因，村民的整體素質(zhì)比較低，思想層面也比較狹隘，民主、法律意識(shí)淡薄。一些封建思想對(duì)中國(guó)人民來(lái)說(shuō)是比較根深蒂固的，一方面，村委會(huì)干部的一些封建觀念，比如集權(quán)主義，還是無(wú)法徹底剔除的，這就會(huì)潛移默化的影響村委會(huì)主持村內(nèi)事宜；另一方面，對(duì)于普通村民來(lái)講，由于封建思想的盛行，大多數(shù)村民缺乏主見(jiàn)、一向逆來(lái)順受。村民的目光相對(duì)比較狹隘，缺乏民主意識(shí)。在調(diào)查“您了解《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》”這一問(wèn)題中我們可以看出，一半的村民不知道村委會(huì)組織法，而村委會(huì)選舉是與村委會(huì)組織法密不可分的，參與村委會(huì)選舉的一半村民根本不知道這一法律存在，這不僅說(shuō)明村委會(huì)沒(méi)有做好村委會(huì)選舉的宣傳，更加說(shuō)明廣大村民的法律意識(shí)淡薄，沒(méi)有維權(quán)意識(shí)。

（二）現(xiàn)階段缺乏健全的流動(dòng)農(nóng)民管理制度

按照現(xiàn)有的制度安排，村民只能在自已戶口所在地的村進(jìn)行村委會(huì)選舉，行使自己的民主權(quán)利。而農(nóng)民大多屬于“離土離鄉(xiāng)，但沒(méi)有脫籍”的農(nóng)民，他們長(zhǎng)年的居住地和工作地已不在原籍，而戶籍仍在原地。如果按照戶籍標(biāo)準(zhǔn)，他們只能在戶籍村參加選舉。這就給這部分人參加選舉帶來(lái)了很大的困難。雖然我們?cè)诿襟w上不時(shí)看到有外出村民包車、甚至包機(jī)回村參加選舉的情況，但是這樣的情況畢竟是非常少見(jiàn)的。這使得流動(dòng)農(nóng)民所在地人口、設(shè)施建設(shè)、資源管理存在很大漏洞，加大了管理的難度，使流動(dòng)農(nóng)民所在地村委會(huì)選舉難以實(shí)施。

（三）流動(dòng)農(nóng)民回村投票成本費(fèi)用較高

從流動(dòng)農(nóng)民的受教育程度和從事的工作領(lǐng)域我們姑且可以簡(jiǎn)單地把他們分為兩類，一類是文化程度較低的基層勞動(dòng)者，另一類是文化程度較高的技術(shù)人員或白領(lǐng)等，對(duì)于不同的人群來(lái)說(shuō)，所看重的社會(huì)資源也是不同的，單就流動(dòng)農(nóng)民回村參與投票的成本費(fèi)用來(lái)說(shuō)，主要有以下兩個(gè)方面。

1. 經(jīng)濟(jì)成本高。流動(dòng)農(nóng)民常年在外，一些文化程度較低的基層勞動(dòng)者的工作是十分辛苦的，由于現(xiàn)階段我們處于社會(huì)主義初級(jí)階段，一些法律、法規(guī)不是十分完善，部分企業(yè)抓住中國(guó)法律的漏洞，壓迫基層勞動(dòng)者，他們不僅工作時(shí)間長(zhǎng)，工作強(qiáng)度大，勞動(dòng)報(bào)酬依舊不能與付出的辛勤勞作成正比。例如，一個(gè)普通的農(nóng)民工一個(gè)月只能掙2 000～4 000元，路途較遠(yuǎn)的回一趟家的高鐵費(fèi)大概就需要500～600元。對(duì)于這些基層勞動(dòng)者來(lái)說(shuō)，金錢所得都是十分不容易的，而返鄉(xiāng)產(chǎn)生的金錢支出對(duì)于他們來(lái)講是高額的，且不必要的。

2. 時(shí)間成本高。一些文化程度較高的技術(shù)人員或白領(lǐng)與企業(yè)單位簽訂了合理保障自身權(quán)益的合同，可以享受周末、法定節(jié)假日的休息。但隨著視野的提升，為了釋放平日工作的壓力，這些人對(duì)于物質(zhì)、精神層面的需求還是比較多的，因此，都市白領(lǐng)的節(jié)假日時(shí)間也是十分寶貴的，這部分人不太愿意用節(jié)假日時(shí)間、甚至請(qǐng)假來(lái)回村投票。

總之，流動(dòng)農(nóng)民回村投票的成本費(fèi)用是比較高的，在權(quán)衡自己需要花費(fèi)的成本和自己回村投票產(chǎn)生的利益之后，多數(shù)人不會(huì)為了投票選舉產(chǎn)生的微乎其微的影響來(lái)花費(fèi)自己的金錢以及時(shí)間。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村委會(huì)選舉上缺乏針對(duì)性的監(jiān)督指導(dǎo)

在村委會(huì)選舉過(guò)程中，部分農(nóng)村存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不去監(jiān)督選舉的現(xiàn)象。對(duì)于一個(gè)國(guó)家來(lái)說(shuō)，監(jiān)督執(zhí)法、立法都是十分重要的，作為一個(gè)國(guó)家基本的單位——農(nóng)村來(lái)說(shuō)，上級(jí)政府的監(jiān)督更是必不可少的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是上級(jí)政府與農(nóng)村聯(lián)系的重要紐帶，是最熟悉農(nóng)村工作方法和技巧的基層組織機(jī)構(gòu)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村民委員會(huì)選舉中扮演何種角色，如何做到既不過(guò)度干涉村委會(huì)選舉，又能夠給一些針對(duì)性的指導(dǎo)是現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該解決的問(wèn)題。

三、解決農(nóng)民流動(dòng)下的村民自治選舉問(wèn)題的對(duì)策

（一）村委會(huì)加強(qiáng)民主教育，鼓勵(lì)村民參與民主建設(shè)

教育是影響一個(gè)國(guó)家發(fā)展的重要因素，決定了一個(gè)國(guó)家的創(chuàng)造力、創(chuàng)新性，唯有教育能使一個(gè)國(guó)家長(zhǎng)足立于不敗之地。而對(duì)于農(nóng)村人口基數(shù)龐大的我國(guó)來(lái)說(shuō)，應(yīng)著重注意以下兩個(gè)方面。

1. 保障義務(wù)教育的實(shí)施。農(nóng)村人口尤其是兒童的教育不容忽視，應(yīng)保證義務(wù)教育的實(shí)施，隨著社會(huì)的發(fā)展，流動(dòng)人口的增多，我國(guó)多數(shù)農(nóng)村開(kāi)始實(shí)施“撤點(diǎn)并?！?，這雖然保障了并點(diǎn)校的師資力量和教學(xué)環(huán)境設(shè)施，但學(xué)校離部分農(nóng)村路程過(guò)遠(yuǎn)，反而成為了外出務(wù)工農(nóng)民的子女義務(wù)教育的阻礙。相關(guān)部門在實(shí)施“撤點(diǎn)并?！焙髴?yīng)該建立健全更多真正意義上的能夠保障義務(wù)教育實(shí)施的相關(guān)法律法規(guī)。

2. 加強(qiáng)村民的民主教育。村委會(huì)應(yīng)結(jié)合本村實(shí)際情況，定期開(kāi)展關(guān)于村民自治四個(gè)民主（民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督）的教育普及活動(dòng)，讓村民真正意義上的感受到自己是新時(shí)代新農(nóng)村的當(dāng)家人，鼓勵(lì)村民參與農(nóng)民建設(shè)的大事小情，為農(nóng)村的建設(shè)出一份主意，獻(xiàn)一份力量，村民一起享受大家集思廣益的成果，使得村民更加深刻地體會(huì)到共同的目標(biāo)，為了農(nóng)村的建設(shè)，村民的幸福生活而努力。

（二）村委會(huì)根據(jù)本村情況適當(dāng)調(diào)整村委會(huì)選舉時(shí)間

走訪調(diào)查的農(nóng)村中，村委會(huì)選舉的時(shí)間大多數(shù)處在秋收時(shí)期，這是數(shù)十年前根據(jù)社會(huì)實(shí)情確定的最適宜當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)選舉的時(shí)間。隨著時(shí)代的變遷，秋收時(shí)期成為外出務(wù)工的絕佳時(shí)間，愈來(lái)愈多的農(nóng)民選擇在此時(shí)期外出務(wù)工，因此，大部分農(nóng)民沒(méi)有辦法參與村委會(huì)選舉，這直接導(dǎo)致村委會(huì)選舉主體缺位、參與率下降。流動(dòng)農(nóng)民回村的時(shí)間大多都在春節(jié)前后和法定節(jié)假日。每個(gè)村都應(yīng)該結(jié)合本村實(shí)際情況，根據(jù)流動(dòng)農(nóng)民回村時(shí)間適當(dāng)調(diào)整選舉時(shí)間，從而保證村委會(huì)選舉的參與率。

（三）完善民主選舉制度，創(chuàng)新流動(dòng)農(nóng)民的選舉形式

當(dāng)?shù)卣畱?yīng)該加快完善有關(guān)流動(dòng)農(nóng)民參與村民自治的制度條例，使之切合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，具有可操作性。

1. 保障流動(dòng)農(nóng)民的民主選舉權(quán)利。加快規(guī)范當(dāng)?shù)氐拿裰鬟x舉制度和流程，出臺(tái)切合本村實(shí)際情況的村委會(huì)選舉辦法，并在《村委會(huì)組織法》的基礎(chǔ)上廣泛鼓勵(lì)流動(dòng)農(nóng)民參與本村的村干部選舉，充分保障流動(dòng)農(nóng)民的選舉權(quán)與被選舉權(quán)。完善本村的候選人選舉制度，鼓勵(lì)有能力的流動(dòng)農(nóng)民積極參與村民代表會(huì)議，加快完善本村的村民自治制度和相關(guān)規(guī)章。

2. 創(chuàng)新流動(dòng)農(nóng)民的選舉形式。將流動(dòng)農(nóng)民參與村委會(huì)選舉的實(shí)際情況考慮進(jìn)來(lái)，制定符合本村情況的規(guī)章制度，同時(shí)依靠流動(dòng)農(nóng)民在外務(wù)工積累的先進(jìn)科學(xué)、管理經(jīng)驗(yàn)來(lái)嘗試推動(dòng)本村村民自治制度的創(chuàng)新，將城市的民主特色融入到廣大農(nóng)村中來(lái)，創(chuàng)新流動(dòng)農(nóng)民參與選舉的形式，不單單局限于回到村內(nèi)參與投票，還可借助先進(jìn)技術(shù)如網(wǎng)絡(luò)、通訊等實(shí)現(xiàn)信息交流的便捷無(wú)阻礙，使得流動(dòng)農(nóng)民為農(nóng)村自治注入新活力。

（四）建全流動(dòng)農(nóng)民管理機(jī)制，與流動(dòng)農(nóng)民加強(qiáng)溝通

在農(nóng)村推廣建立流動(dòng)農(nóng)民檔案，完善流動(dòng)農(nóng)民管理機(jī)制，密切關(guān)注外出務(wù)工人員的動(dòng)態(tài)。

1. 建立流動(dòng)農(nóng)民回流機(jī)制。對(duì)有意向回到家鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的流動(dòng)農(nóng)民，尤其是高素質(zhì)人才、農(nóng)村外流精英積極建立回流機(jī)制，同時(shí)政府應(yīng)該提供財(cái)政支持、稅收優(yōu)惠等有利條件，積極引導(dǎo)他們參與家鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)、設(shè)施建設(shè)。

2. 完善流動(dòng)農(nóng)民管理機(jī)制。充分利用現(xiàn)代通訊設(shè)備、網(wǎng)絡(luò)社交平臺(tái)如短信、QQ、微信等與流動(dòng)農(nóng)民進(jìn)行溝通聯(lián)系，利用好這些途徑來(lái)吸納流動(dòng)農(nóng)民在村委會(huì)選舉以及村民自治等方面的有效意見(jiàn)，在春節(jié)期間、法定節(jié)假日流動(dòng)農(nóng)民回鄉(xiāng)的高峰期與他們加強(qiáng)互動(dòng)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)他們參加村委會(huì)選舉等一系列村民自治活動(dòng)。

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責(zé)任編輯：李金霞