關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟若干問題的研究（中）

江蘇省農(nóng)業(yè)委員會課題組*

關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟若干問題的研究（中）

江蘇省農(nóng)業(yè)委員會課題組*

六、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的實現(xiàn)形式

集體經(jīng)濟組織實現(xiàn)形式歷史演變。新中國成立初期開始的對個體農(nóng)業(yè)的社會主義改造，經(jīng)過了“互助組—初級合作社—高級合作社—人民公社”等幾個階段。初級合作社階段，土地等生產(chǎn)資料在農(nóng)民所有的基礎(chǔ)上，作價（股份）入社，統(tǒng)一經(jīng)營，按股分紅，具有半集體經(jīng)濟性質(zhì)。高級社階段生產(chǎn)資料集體所有，集中管理、共同勞動、按勞分配，屬于完全集體化的公有制。人民公社時期公有化程度更高，實行“政社合一”，強調(diào)“一大二公”、搞“一平二調(diào)”，內(nèi)部高度集中統(tǒng)一管理，個體控制權(quán)和剩余索取權(quán)缺失，激勵作用弱，農(nóng)民生產(chǎn)積極性受挫。1962年，最終調(diào)整為“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的經(jīng)營體制。這段時期出現(xiàn)了一定數(shù)量的社辦、隊辦企業(yè)，在物質(zhì)短缺時期，為滿足人民基本生活需要作出了一定貢獻。1978年后，我國廣大農(nóng)村逐步推行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)村家庭成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體。進入20世紀(jì)80年代中后期，隨著改革開放的不斷深入，一些新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織形式不斷涌現(xiàn)，并且越來越多樣化。如，對原人民公社體制下的集體企業(yè)采取了個人承包、租賃經(jīng)營；以鄉(xiāng)或村的名義投資興辦新的企業(yè)；以鄉(xiāng)或村的名義將原集體企業(yè)改制為與其他單位或個人聯(lián)合投資的股份制企業(yè)；鄉(xiāng)民或村民聯(lián)合投資將原集體企業(yè)改制為股份合作經(jīng)濟或其它形式的合作制經(jīng)濟；村委會在農(nóng)民自愿并得到上級部門的批準(zhǔn)的前提下，統(tǒng)一規(guī)劃，發(fā)展集體非農(nóng)產(chǎn)業(yè)等。這段時期，處于由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡過程中，屬于不完全的市場經(jīng)濟，許多交易行為具有潛在的非法性。在當(dāng)時集體經(jīng)濟組織模糊產(chǎn)權(quán)制度安排下，基層組織與地方政府利益相一致，能夠減少交易成本，加上處于賣方經(jīng)濟，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)得以大發(fā)展，成為當(dāng)時集體經(jīng)濟重要的組織形式。

社區(qū)股份合作社是當(dāng)前集體經(jīng)濟組織主要實現(xiàn)形式。社區(qū)股份合作社是在傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織基礎(chǔ)上，堅持以土地為核心的生產(chǎn)資料集體所有制為前提，明晰農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，把社區(qū)內(nèi)集體經(jīng)營性資產(chǎn)折股量化到每個成員，參照股份制的治理結(jié)構(gòu)成立股份合作組織，具有個人股份固化、集體統(tǒng)一經(jīng)營、管理一人一票、分配按股分紅等顯著特點，促使原有農(nóng)村集體所有制成員財產(chǎn)權(quán)利從共同共有向按份共有的轉(zhuǎn)變。上世紀(jì)末，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟國際化快速發(fā)展的大背景下，北京、上海、江蘇、浙江、廣東等東部沿海地區(qū)為加快推動集體經(jīng)濟發(fā)展，創(chuàng)新集體經(jīng)濟的組織方式和實現(xiàn)形式，開始探索對傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進行改造，共同創(chuàng)造了“社區(qū)股份合作社”這一新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建構(gòu)模式。江蘇省完成改革的村達(dá)6751個，入社成員1525萬人，量化集體經(jīng)營性資產(chǎn)559億元。各地實踐中，做法大同小異，具體操作步驟基本上都是：（1）清產(chǎn)核資，查實資產(chǎn)家底，依法界定所有權(quán)屬關(guān)系。（2）折股量化和設(shè)置股權(quán)。該步驟各地操作不一，有的對村級集體全部資產(chǎn)進行量化，有的僅對經(jīng)營性資產(chǎn)進行量化。股權(quán)設(shè)置中，有的設(shè)置了集體股，有的不設(shè)置集體股，在集體收益分配中提取公積金、公益金的方式解決公共支出問題。我們認(rèn)為，具體操作辦法應(yīng)該由集體經(jīng)濟組織成員自主決定，不過，從長遠(yuǎn)發(fā)展來看，需要對全部集體資產(chǎn)進行量化，盡量不提倡集體股，防止再次出現(xiàn)集體股權(quán)權(quán)屬關(guān)系不清晰問題。（3）頒發(fā)股權(quán)證書，建立檔案。大部分地區(qū)股權(quán)還只是成員享有分配的依據(jù)，一般規(guī)定可以依法繼承，但是不能退股及提現(xiàn)，股東還不享有終極財產(chǎn)所有權(quán)。

社區(qū)股份合作制將股份制融入合作制，實現(xiàn)了社員占有和股東占有的結(jié)合，體現(xiàn)了公私兼顧的產(chǎn)權(quán)制度安排。在股權(quán)設(shè)置和收益分配方面，社區(qū)股份合作制按照貢獻大小配置股份，按股分紅，體現(xiàn)個體差異性，是“股份制”的。通過集體資產(chǎn)量化，成員按份共有集體資產(chǎn)并享有集體資產(chǎn)收益分配，更關(guān)心集體資產(chǎn)的運行和處置，主動參與集體經(jīng)營的積極性大大提高，體現(xiàn)了股權(quán)的激勵和約束作用，明確了權(quán)利義務(wù)關(guān)系和經(jīng)濟責(zé)任。股權(quán)安排保障了成員對集體資產(chǎn)管理的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，有利于防止干部經(jīng)濟、權(quán)力尋租。通過10多年的探索實踐，江蘇各地農(nóng)村社區(qū)股份合作社股權(quán)基本形成了“生不增、死不減”、“入不增，去不減”的固化模式，不得退股變現(xiàn)，但允許家庭成員內(nèi)部繼承、贈予或限定在集體經(jīng)濟組織成員內(nèi)部有償轉(zhuǎn)讓。我們認(rèn)為股權(quán)的固化，有助于股權(quán)流動，新形勢下更有利于人員遷徙，在起點公平的基礎(chǔ)上，提高了效率，更適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展。實行勞動者聯(lián)合的合作制，體現(xiàn)了合作性，防止了大股東控股改變集體經(jīng)濟公有制本質(zhì)屬性的現(xiàn)象，平等享有資產(chǎn)資源，一人一票民主決策，實現(xiàn)了集體經(jīng)濟的民主管理。土地等生產(chǎn)資料集體所有，集體經(jīng)濟組織成員依據(jù)成員權(quán)身份獲取股份，體現(xiàn)了所有者與勞動者的統(tǒng)一，實現(xiàn)了勞動者的聯(lián)合，也保留了集體資產(chǎn)使用的完整性。建立最高權(quán)力機構(gòu)成員大會，實行一人一票的民主決策機制，實現(xiàn)了集體經(jīng)濟組織內(nèi)部共同勞動，共同占有和使用生產(chǎn)資料，利益共享，風(fēng)險共擔(dān)。

集體經(jīng)濟組織其他實現(xiàn)形式創(chuàng)新。近年來，除了社區(qū)股份合作制改革外，各地也探索了其他一些發(fā)展新模式。一是股份合作制企業(yè)形式。一些地方采取農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)村民集資入股的方式，或者集資入股與集體配股相結(jié)合的方式設(shè)立股份合作制企業(yè)，參與市場運作，按股分紅。蘇州等地的富民合作社通過農(nóng)民資金入股，租賃集體建設(shè)用地，建造廠房、樓房出租，年終按股分紅。二是股份公司形式。有的地方按照《公司法》規(guī)定，將原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改建為股份有限公司或有限責(zé)任公司。這種情況，受制于公司法人股東人數(shù)限制，只能采取隱形股東的做法，也存在改制后稅費負(fù)擔(dān)過重的問題。三是經(jīng)濟合作社形式。浙江等地由政府出面頒發(fā)經(jīng)濟合作組織證明書和組織代碼，以村經(jīng)濟合作社的形式參與市場競爭。不過，雖然登記為村經(jīng)濟合作社，但實踐中一些合作社存在股份制成分，屬于股份合作制性質(zhì)的組織形式。上海、廣東對合作制的經(jīng)濟合作社和股份合作制的集體經(jīng)濟組織進行了區(qū)分，我們認(rèn)為，這兩個地區(qū)的做法更容易保持經(jīng)濟合作社的名實一致。四是集體經(jīng)濟控股形式。近年來，蘇南地區(qū)出現(xiàn)了由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與其他社會法人或個人共同投資組建跨地區(qū)、跨所有制的新型經(jīng)濟組織，屬于集體所有為主、多種所有制共同發(fā)展的新型組織形式。各地的探索既有地方實際情況的需要，也有在當(dāng)前政策法規(guī)環(huán)境下的變通，具體采取什么樣的組織形式來管理農(nóng)村集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)，應(yīng)由集體經(jīng)濟組織及其成員根據(jù)情況來決定。

七、發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟

農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展是農(nóng)民增收和農(nóng)村公共服務(wù)改善的重要保障。我國農(nóng)村集體資產(chǎn)類型很多，有經(jīng)營性資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)，大多資產(chǎn)無法分割，決定了我國與國外不同，農(nóng)村與城市不同，需要發(fā)展集體經(jīng)濟帶領(lǐng)農(nóng)民走上共同富裕道路。近年來江蘇省加大農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展推進力度，村均經(jīng)營性收入從2000年的26萬元增長到2015年的172萬元，年遞增13.4%，全省村級集體總資產(chǎn)達(dá)到2482億元、凈資產(chǎn)1628億元，分別是2000年的4.95倍和4.89倍，有效促進了農(nóng)民收入增加、農(nóng)村公共服務(wù)改善等。一是促進農(nóng)民增收。社區(qū)股份合作制改革后，集體資產(chǎn)量化到農(nóng)戶，農(nóng)民通過按股分紅得到資產(chǎn)收益。蘇州、無錫兩市人均純收入超過2萬元，城鄉(xiāng)居民收入比縮小到1.9∶1，一個重要原因是形成了強村富民的機制。2015年，蘇州市持股農(nóng)戶比例超過96%，社區(qū)股份合作社分紅46億多元。常州溧陽唐家社區(qū)2012年全面完成股份合作制改革，共確定股民2411人，2015年共分紅480萬元。二是改善農(nóng)村公共服務(wù)。在公共財政無法完全覆蓋所有鄉(xiāng)村的情況下，農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展在改善農(nóng)村公共服務(wù)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推進城鄉(xiāng)一體化進程中發(fā)揮了重要作用。太倉市村級集體資金支出中，超過80%的部分用于基本公共服務(wù)及福利性支出；金壇市金城鎮(zhèn)由各村組建的農(nóng)地股份合作社，投入大量資金到農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

新時期農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展特點。傳統(tǒng)的集體經(jīng)濟發(fā)展，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主體，產(chǎn)權(quán)不清晰，分配不穩(wěn)定，多數(shù)以管理費的形式上繳村級組織，村級收入分配也沒有形成制度。而現(xiàn)在的新型農(nóng)村新集體經(jīng)濟，普遍進行了制度創(chuàng)新，具有產(chǎn)權(quán)清晰、收入穩(wěn)定、分配合理、民主管理等鮮明特征，體現(xiàn)了適應(yīng)市場經(jīng)濟體制的集體所有制經(jīng)濟新風(fēng)貌。一是有一個歸屬清晰的產(chǎn)權(quán)制度，改變了過去“人人有份、人人沒份”的狀況。一些有經(jīng)濟實力的村集體經(jīng)濟組織進行了股份合作制改革，通過清產(chǎn)核資、股權(quán)界定、股份量化，將集體經(jīng)營性凈資產(chǎn)量化到集體經(jīng)濟組織成員，明確農(nóng)村集體資產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系。二是有一個公平合理的分配機制，農(nóng)民得益更多、更直接。農(nóng)村集體經(jīng)濟收益分配主要實行按股分紅和福利分配相結(jié)合，集體經(jīng)濟組織經(jīng)營收益狀況與成員的利益聯(lián)系更加緊密。三是有一套管理民主的運行機制，不再是干部經(jīng)濟、領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟。絕大多數(shù)村都建立了一套比較民主的管理機制，村民（代表）大會成為決策機構(gòu)，改變了過去集體資產(chǎn)處置、使用由一個人或少數(shù)人說了算的狀況。

以資產(chǎn)資源等資本經(jīng)營為主發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟。特殊的使命決定了農(nóng)村集體經(jīng)濟無法承受巨額虧損或破產(chǎn)。市場經(jīng)濟條件下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織直接進入風(fēng)險大、收益不穩(wěn)的競爭性領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)，將會面臨較大的經(jīng)濟、政治和社會風(fēng)險?？陀^情況要求發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)做法，堅持走風(fēng)險小、收益穩(wěn)的經(jīng)營之路，逐步退出競爭性領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)，把競爭領(lǐng)域發(fā)展空間讓于民營經(jīng)濟等經(jīng)營主體。通過盤活集體資金資產(chǎn)資源，發(fā)展以資本經(jīng)營、資產(chǎn)資源租賃和承包經(jīng)營等為主的服務(wù)行業(yè)，重點發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)化廠房、打工樓、商業(yè)用房等物業(yè)經(jīng)濟，既能為集體增加穩(wěn)定持久的收入，又能為其它市場主體搭建發(fā)展平臺，有利于多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展，共同繁榮農(nóng)村經(jīng)濟。有條件的地方，還可以參照日本農(nóng)協(xié)、臺灣地區(qū)農(nóng)會的做法，聯(lián)合發(fā)展成資本運作的企業(yè)集團，培育成綜合化市場主體，穩(wěn)步提升集體經(jīng)濟實力。

東臺市時堰潤田農(nóng)機合作社

發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟的主要路徑。發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，不能囿于固定的區(qū)域和所有制形式，應(yīng)當(dāng)根據(jù)地理區(qū)位、資源稟賦以及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r，創(chuàng)新發(fā)展路徑，豐富集體經(jīng)濟發(fā)展新形態(tài)。以江蘇為例，當(dāng)前主要重點發(fā)展四條路徑：一是資產(chǎn)租賃型。集體興建標(biāo)準(zhǔn)化廠房、打工樓、商業(yè)用房等物業(yè)用于出租，這種做法可以有效降低經(jīng)營風(fēng)險，保持收益持久穩(wěn)定。南京市三年連續(xù)投入財政專項2.04億元，帶動郊區(qū)、鎮(zhèn)街、村和園區(qū)等多方投入8.16億元，集中幫助204個經(jīng)營性收入低于50萬元的經(jīng)濟薄弱村每村建設(shè)5000平方米標(biāo)準(zhǔn)廠房，共建廠房103.5萬平方米，分配到村的標(biāo)房租金基本保持在7000萬元左右，薄弱村村均35萬元以上，成為基層組織開展各項民生事業(yè)的重要經(jīng)濟來源。二是農(nóng)業(yè)開發(fā)型。村集體在流轉(zhuǎn)農(nóng)戶土地后，先改造農(nóng)田水利設(shè)施，或組建合作農(nóng)場開展多種經(jīng)營，拓寬增收渠道，或通過公開招標(biāo)等方式對外發(fā)包、租賃，提高了土地流轉(zhuǎn)收益，增收部分由集體和農(nóng)民分享。太倉市東林村建立首批合作農(nóng)場之一，經(jīng)營土地面積達(dá)到3000畝，其中高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田2200畝、百畝林果園1個、生態(tài)養(yǎng)殖場2個，2015年東林村村級集體穩(wěn)定性收入2142萬元，其中來農(nóng)業(yè)方面的經(jīng)營收入高達(dá)1350萬元，占比60%以上。三是企業(yè)股份型。蘇南地區(qū)一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制時，集體經(jīng)濟保留了一定股份，可以在參股企業(yè)中獲得固定分紅。江陰市長江村擁有新長江集團25%的股份，長江村集體收入超1億元。常熟市蔣巷村每年從常盛集團獲得固定分配600萬元。四是聯(lián)合發(fā)展型。集體之間走聯(lián)合與合作的路子，組建經(jīng)營性公司，投資開發(fā)物業(yè)項目，提高集體經(jīng)濟收益。常熟市勤豐村聯(lián)合8個村抱團發(fā)展，投資6432萬元在經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)投資置業(yè)，購買4.26萬平方米標(biāo)準(zhǔn)廠房，目前已全部對外出租，實現(xiàn)年租金收入為650萬元。

農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的政策制度保障。當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展迎來國家以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)戰(zhàn)略帶來的巨大機遇，也面臨著集體經(jīng)濟改革、發(fā)展和管理等與市場經(jīng)濟接軌的新情況、新問題、新挑戰(zhàn)，全國還有相當(dāng)數(shù)量的行政村缺乏集體經(jīng)濟發(fā)展資源，這就需要政府給予更多的關(guān)心支持。在財政政策方面，應(yīng)當(dāng)加強對欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟薄弱村集體經(jīng)濟發(fā)展扶持，支持有能力的村集體經(jīng)濟組織優(yōu)先承擔(dān)財政項目，財政投資農(nóng)村形成的資產(chǎn)盡可能交給集體經(jīng)濟組織管護和經(jīng)營；在土地政策方面，應(yīng)當(dāng)賦予集體自主開發(fā)使用土地資源的權(quán)利，盡快建立和落實集體用地直接上市、征地留用地、土地置換等政策，讓集體分享土地增值帶來的收益；在稅費政策方面，應(yīng)當(dāng)本著能免則免、能減則減等原則，對集體經(jīng)濟組織的房產(chǎn)稅、土地使用稅、營業(yè)稅、印花稅、契稅和企業(yè)所得稅，以及農(nóng)民按股分紅所得的個人所得稅給予最大的優(yōu)惠；在金融政策方面，由政府支持金融機構(gòu)為集體經(jīng)濟組織發(fā)展項目提供資金支持和金融服務(wù)，同時鼓勵探索農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)民股權(quán)等抵押、擔(dān)保貸款方法，開展訂單融資、供應(yīng)鏈融資、存貨質(zhì)押、林權(quán)抵押、農(nóng)業(yè)機械設(shè)備抵押融資等。

八、農(nóng)村集體經(jīng)濟與村民自治

農(nóng)村的村落社區(qū)形式將長期存在，這是農(nóng)村社區(qū)自治的基礎(chǔ)。我國的鄉(xiāng)村自治有歷史傳統(tǒng)，宋朝“兵民合一”以來，逐步形成以宗族為基礎(chǔ)、以士紳為紐帶的保甲制度，地方政府不再任命鄉(xiāng)村組織治理者，而是交由人丁和財產(chǎn)較多的人戶承擔(dān)職役。新中國成立后，農(nóng)村治理體制經(jīng)歷了三次變化，從建立政社合一的人民公社制度，到“四清”、“文革”時期的“一元化領(lǐng)導(dǎo)”，再到改革開放后強調(diào)黨政分開、政企分開，村級組織始終承擔(dān)著鄉(xiāng)村治理的主要責(zé)任，而集體經(jīng)濟也始終是鄉(xiāng)村治理的一個重要經(jīng)濟來源。

農(nóng)村集體經(jīng)濟與村民自治的現(xiàn)狀與法律關(guān)系。我國在法律上明確，廣大農(nóng)村實行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基本社會政治制度。目前，我國村民自治與農(nóng)村集體經(jīng)濟主要有重疊式、嵌入式、平行式三種模式，江蘇在這方面進行了有益的探索。江陰市華西村組建華西集團，在村黨委領(lǐng)導(dǎo)下實行村民自治與集體經(jīng)濟合二為一。張家港永聯(lián)村以集體資產(chǎn)參股擁有永聯(lián)集團25%的股份，村兩委代表村民參與永聯(lián)集團管理。蘇州市吳中區(qū)金星村組建農(nóng)村社區(qū)股份合作社，與村委會分置管理。

《村民委員會組織法》規(guī)定，“村民委員會應(yīng)當(dāng)尊重并支持集體經(jīng)濟組織依法獨立進行經(jīng)濟活動的自主權(quán)，維護以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，保障集體經(jīng)濟組織和村民、承包經(jīng)營戶、聯(lián)戶或者合伙的合法財產(chǎn)權(quán)和其他合法權(quán)益”?？梢钥闯觯迕裎瘑T會是基層群眾性自治組織，村集體經(jīng)濟組織是具有獨立進行經(jīng)濟活動自主權(quán)的經(jīng)濟組織，兩者不存在行政上下級關(guān)系，是分工不同的兩個獨立組織。但是《村委會組織法》同時也規(guī)定，“村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)”。由于農(nóng)村集體經(jīng)濟方面的法規(guī)缺位以及部分地區(qū)集體經(jīng)濟組織的弱化，導(dǎo)致許多地方采取“政社合一”的管理方式，村委會完全替代村集體經(jīng)濟組織行使經(jīng)濟管理職能。

農(nóng)村集體經(jīng)濟是村民自治的經(jīng)濟基礎(chǔ)。從國外的經(jīng)驗看，農(nóng)村基層治理的資金來源主要由地方稅、政府服務(wù)性收費和上級財政撥款三部分構(gòu)成。德國的法律規(guī)定，鄉(xiāng)村地區(qū)公共事業(yè)項目可以由本地區(qū)的公民投票決定，并為這個項目單獨設(shè)立一項一次性的稅收。英國鄉(xiāng)村普遍建立的是以議會為中心的權(quán)力一元制，政府通過收取租金、通行費、車船費、利息和貿(mào)易收入等，向居民提供住宅、供水、墓地、浴室、土地分配、交通、娛樂等服務(wù)。法國農(nóng)民需要繳納居住稅和一些附加的稅種，例如垃圾清掃稅、專門為農(nóng)會活動提供資金的附加稅、國家計劃特別稅等。地方稅和政府服務(wù)性收費是多數(shù)發(fā)達(dá)國家鄉(xiāng)村治理的重要資金來源。

經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，一個國家或地區(qū)的經(jīng)濟制度和社會管理制度是密不可分、相互作用的。與國外實行私有制經(jīng)濟制度、治理費用由相應(yīng)的稅費支撐不同，我國農(nóng)村實行集體經(jīng)濟制度，在實行農(nóng)村稅費改革后，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為代表全體農(nóng)民成員集體所有的經(jīng)濟實體，也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)部分村民自治的事業(yè)支出。在相當(dāng)長時期內(nèi)，農(nóng)村仍將生活著大量人口的現(xiàn)象難以改變，以村莊為基礎(chǔ)構(gòu)建的農(nóng)村社會形態(tài)也難以改變。未來即使有少數(shù)經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)或村改居地區(qū)由政府公共財政承擔(dān)村民自治經(jīng)費保障，但絕大多數(shù)農(nóng)村的村民自治仍將建立在集體經(jīng)濟基礎(chǔ)之上。

農(nóng)村集體經(jīng)濟與村民自治的定位。目前我國農(nóng)村存在“社經(jīng)合一”或“社經(jīng)分離”的不同形式。實行“社經(jīng)合一”，村民自治與集體經(jīng)濟合二為一，有利于發(fā)揮村級組織“統(tǒng)”的功能，充分調(diào)動農(nóng)村政策、經(jīng)濟、社會等資源，統(tǒng)籌農(nóng)村集體經(jīng)濟和農(nóng)村公共事務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展，提高農(nóng)村社會治理效率。不足之處是會產(chǎn)生公共服務(wù)搭便車行為，尤其是在城鎮(zhèn)化推進較快的地方，傳統(tǒng)農(nóng)村的區(qū)域性被打破，大量外來遷入人口在參與村民自治的同時，容易出現(xiàn)擠占或爭奪原集體經(jīng)濟組織成員福利的新問題。實行“社經(jīng)分離”，有利于村委會回歸社會管理和服務(wù)職能，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織回歸集體資產(chǎn)經(jīng)營管理職能，兩套組織各司其職、各負(fù)其責(zé)，構(gòu)建完善的農(nóng)村集體經(jīng)濟現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，保證集體資產(chǎn)保值增值，最大程度保障集體經(jīng)濟組織成員的經(jīng)濟利益。不足之處是，可能出現(xiàn)兩套組織“兩張皮”現(xiàn)象，在政府財政不能完全提供公共服務(wù)的情況下，削弱基層組織公共服務(wù)能力。

“社經(jīng)合一”或“社經(jīng)分離”兩種體制各有利弊，應(yīng)當(dāng)由各地農(nóng)村從實際情況出發(fā)，自己選擇。對于城鎮(zhèn)化程度不高、區(qū)位偏遠(yuǎn)的純農(nóng)業(yè)地區(qū)，農(nóng)村社區(qū)自治組織成員與集體經(jīng)濟組織成員邊界基本一致，可以在尊重成員意愿基礎(chǔ)上實行政經(jīng)合一模式。對于城鎮(zhèn)化程度高、人口變化情況大的城關(guān)村、城中村和經(jīng)濟發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村社區(qū)自治組織成員與集體經(jīng)濟組織成員邊界發(fā)生較大變化，可以重點推進“社經(jīng)分離”體制，保障原集體經(jīng)濟組織成員利益；實行“社經(jīng)合一”制度的，應(yīng)當(dāng)同步推進集體資產(chǎn)股份化、集體福利貨幣化、公共服務(wù)社會化，建立村民自治成本由公共財政、集體經(jīng)濟、外來人口共同分擔(dān)機制。

九、農(nóng)村集體經(jīng)濟與政府管理

當(dāng)前的集體經(jīng)濟組織是由過去計劃經(jīng)濟時政社高度合一的體制下延續(xù)而來，大多數(shù)村級集體經(jīng)濟組織與村委會存在職責(zé)權(quán)限交叉重疊、職能重合的情況。村委會作為名義上的基層自治組織，實際運作中承擔(dān)了政府職能，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在上下級隸屬關(guān)系，農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營管理也受到政府一定程度的干預(yù)。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是獨立的經(jīng)濟主體，在法律制度層面上應(yīng)該賦予其獨立的法人地位，減少行政部門對其的干預(yù)。集體經(jīng)濟發(fā)展也要遵循和服從于政府制定的土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等方面的宏觀管理，接受各級政府對土地用途管制、耕地保護以及生態(tài)環(huán)境保護等方面的監(jiān)督。同時，集體經(jīng)濟發(fā)展對于促進“三農(nóng)”發(fā)展具有重要意義，各級行政管理部門應(yīng)發(fā)揮“支持而不干預(yù)”的作用，在尊重集體經(jīng)濟組織市場主體地位的基礎(chǔ)上，從制度、法律、服務(wù)等方面對集體經(jīng)濟發(fā)展提供支持和保護。

應(yīng)當(dāng)盡快明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法人地位。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織既承擔(dān)集體資產(chǎn)保值增值的經(jīng)營功能，同時也肩負(fù)著服務(wù)社區(qū)、公益事業(yè)建設(shè)等社會功能，這決定了其不是以盈利為唯一目的的經(jīng)濟組織，與社會團體、企業(yè)等具有顯著區(qū)別。我國《民法通則》規(guī)定的四種法人資格，即企業(yè)法人、社會團體法人、機關(guān)法人、事業(yè)單位法人，都無法準(zhǔn)確定位農(nóng)村社區(qū)性集體經(jīng)濟組織，涵蓋并支持其經(jīng)濟和社會功能發(fā)揮。當(dāng)前，江蘇將股份合作改革后的集體經(jīng)濟組織納入農(nóng)民專業(yè)合作社法人范疇，廣東、浙江等地由縣級以上人民政府頒發(fā)經(jīng)濟合作社證明書，部分地區(qū)集體經(jīng)濟組織按照《公司法》登記為公司法人等做法，都是地方在無法突破現(xiàn)有法律缺位困局情況下的變通做法。國外大陸法系中社團法人涵蓋了公司、合作社、銀行、商會、農(nóng)會、工會及其他群眾團體，英美法系中公司不僅包括以營利為目的并按公司法組建的經(jīng)濟組織，也包括不以營利為目的或不以營利為主要目的經(jīng)濟組織，法律空白都較少。我國有必要對《民法通則》進行修訂調(diào)整，使法人分類可以涵蓋農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，也可為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織專門設(shè)立法人資格，為集體經(jīng)濟參與市場經(jīng)濟發(fā)展和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)奠定制度基礎(chǔ)。

常州市武進區(qū)焦溪鎮(zhèn)牟家村

農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展應(yīng)當(dāng)服從政府規(guī)劃管理。經(jīng)過多年發(fā)展，我國逐漸形成了以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)體系規(guī)劃為核心的規(guī)劃體系，對指導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展、保護耕地等都具有重要意義。實行嚴(yán)格的耕地保護制度是我國的一項基本國策，《土地管理法》明確了農(nóng)用地的用途管制，基本農(nóng)田的保護，以及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的程序。土地利用總體規(guī)劃對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局進行統(tǒng)籌管控。2008年1月1日起實施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對鄉(xiāng)、村規(guī)劃區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)等發(fā)展進行了規(guī)定。國土資源管理對守住耕地保護和生態(tài)保護這兩條紅線都提出明確要求，嚴(yán)格劃定和保護永久基本農(nóng)田，確保耕地和基本農(nóng)田數(shù)量不減少、質(zhì)量有提高，保障糧食安全。集體經(jīng)濟在發(fā)展中應(yīng)嚴(yán)格遵守相關(guān)法律規(guī)定，嚴(yán)格執(zhí)行各項政府的規(guī)劃編制，接受各級政府對其的監(jiān)督管理。

政府應(yīng)當(dāng)加強對農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的扶持和保護。從我國農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的實際來看，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，還將承擔(dān)著一定的農(nóng)村公共事業(yè)建設(shè)和公共服務(wù)的功能，需要政府為其提供制度支持和法律保護。一是完善制度保障。農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展需要產(chǎn)權(quán)的清晰界定和自由流動，還需要完善的市場體系環(huán)境，這些都屬于公共產(chǎn)品的范疇，需要政府部門提供。具體來講，包括農(nóng)村集體土地所有權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場的建設(shè)，各種產(chǎn)權(quán)的登記、交易、鑒證、管理等服務(wù)。二是提供“三資”管理服務(wù)。受傳統(tǒng)觀念、管理能力、民主意識等條件限制，一些農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的管理水平不夠規(guī)范，容易制約農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展，引發(fā)不穩(wěn)定事件發(fā)生。多年來，國家及農(nóng)業(yè)部先后制定多項法規(guī)政策，要求各級農(nóng)村經(jīng)營管理部門加強對農(nóng)村集體經(jīng)濟的管理、指導(dǎo)、監(jiān)督力度。江蘇省近年來推進的農(nóng)村集體“三資”管理制度化、規(guī)范化、信息化示范創(chuàng)建活動，在農(nóng)村集體財務(wù)代理、村級財務(wù)公開和民主理財、農(nóng)村集體審計、信息化管理體系建設(shè)等方面的提出明確要求，有效幫助農(nóng)村集體經(jīng)濟組織提高管理水平。三是提供法律保護。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民集體土地容易遭到公權(quán)力的侵害，不少地方政府違規(guī)占用農(nóng)民集體土地；一些地方通過城中村改造，集體土地?zé)o償轉(zhuǎn)為國有土地。集體經(jīng)濟組織代表成員與國家簽約時侵害農(nóng)民利益的情況也時有發(fā)生。為保護集體和農(nóng)民利益，政府要提供相關(guān)法律保護。一方面確?，F(xiàn)有法律的執(zhí)行力度。各種規(guī)劃、審批、征地等要嚴(yán)格按照法定程序進行，讓當(dāng)事人參與其中。另一方面，對侵害集體權(quán)益的法律，盡量修改完善。如對《土地管理法》中的公共利益進行嚴(yán)格限定，以縮小征地范圍；修訂相關(guān)法律，完善政府和集體經(jīng)濟組織土地級差分配機制及保護和合理利用耕地的責(zé)任承擔(dān)機制。

十、農(nóng)村集體經(jīng)濟與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)化的過程和手段，不僅包括農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)本身的現(xiàn)代化，還包括農(nóng)業(yè)外部環(huán)境的現(xiàn)代化、經(jīng)營主體的現(xiàn)代化和服務(wù)體系的現(xiàn)代化等豐富內(nèi)涵。當(dāng)前農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化依然是“四化同步”發(fā)展的短板，要適應(yīng)科學(xué)種田和生產(chǎn)社會化的需要，推進分散經(jīng)營向適度規(guī)模經(jīng)營轉(zhuǎn)變，農(nóng)村集體經(jīng)濟理應(yīng)也必須有所作為。

農(nóng)村集體經(jīng)濟是推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。農(nóng)村集體經(jīng)濟代表廣大農(nóng)民群眾的利益，發(fā)源于農(nóng)村、根植于農(nóng)村、也離不開農(nóng)村。集體經(jīng)濟有足夠的利益驅(qū)動，在農(nóng)業(yè)外部生產(chǎn)條件建設(shè)上作出理性決策，促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和資源永續(xù)利用。一方面，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織利用財政支持、自身積累和社會資本，承擔(dān)起農(nóng)田水利、溝渠路道等設(shè)施建設(shè)的相應(yīng)責(zé)任，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施；借鑒徐州等地“集零歸整”的經(jīng)驗，解決農(nóng)田細(xì)碎化問題；加強生態(tài)環(huán)境保護，使農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境變得更優(yōu)更美，促進農(nóng)業(yè)經(jīng)營由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，提高土地產(chǎn)出率和勞動生產(chǎn)率。另一方面，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的政策環(huán)境平臺。隨著國家強農(nóng)惠農(nóng)支農(nóng)政策力度加大，應(yīng)當(dāng)把集體經(jīng)濟組織作為以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的有效承接平臺，使其成為政府與農(nóng)民之間的重要溝通渠道，在落實黨和政府關(guān)于農(nóng)業(yè)的法律、法規(guī)和政策，反映農(nóng)民的要求和愿望等方面發(fā)揮重要作用。

農(nóng)村集體經(jīng)濟是推進農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體現(xiàn)代化的重要力量。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進，我國已經(jīng)取消城鄉(xiāng)二元戶籍制度，將來城鄉(xiāng)之間的人口遷徙流動將越來越頻繁。但我國幅員遼闊，人口眾多，大部分國土面積是農(nóng)村，即使將來城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%，還會有四五億人生活在農(nóng)村，同時也會有一部分人進入農(nóng)村、從事農(nóng)業(yè)。目前，農(nóng)村“留下來”的農(nóng)業(yè)勞動力擁有一定土地等自然資源，但“老齡化”情況嚴(yán)重；“走進來”的農(nóng)業(yè)從業(yè)者一般擁有資金、技術(shù)等先進生產(chǎn)要素，但普遍缺乏穩(wěn)定而有預(yù)期的土地等資料。如何讓“留下來”和“走進來”的人盡快轉(zhuǎn)變成為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，是解決“誰來種地”的關(guān)鍵所在。一方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以在基層政府的支持下，組織開展農(nóng)民教育培訓(xùn)，讓“留下來”的農(nóng)民掌握農(nóng)業(yè)實用新技術(shù)，提高勞動技能，轉(zhuǎn)型為適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)需要的懂技術(shù)、會經(jīng)營、善管理的新型職業(yè)農(nóng)民。同時根據(jù)市場經(jīng)濟規(guī)律，組織農(nóng)村土地、勞動力等資源合理流動，滿足各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的生產(chǎn)需求。另一方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自身也可以轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，利用“四荒”資源、流轉(zhuǎn)農(nóng)民土地等方式，把留守農(nóng)民組織起來開展集體經(jīng)營，在壯大集體經(jīng)濟的同時，也可以提升農(nóng)村資源利用率、促進生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模化、有效節(jié)約生產(chǎn)成本。

農(nóng)村集體經(jīng)濟是推進農(nóng)業(yè)服務(wù)體系現(xiàn)代化的重要力量。農(nóng)村集體經(jīng)濟作為農(nóng)村生產(chǎn)資源的主要所有者，在推進土地等生產(chǎn)資料的集中集約利用、組織和培訓(xùn)農(nóng)村勞動力、利用集體水電溝路渠等服務(wù)資源等方面，具有其他主體無法替代的先天優(yōu)越性，能辦成許多社區(qū)組織、國家經(jīng)濟技術(shù)部門包攬不了、農(nóng)民單獨干不了的事情，從而構(gòu)建覆蓋全程、綜合配套、便捷高效的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，促進農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理方式轉(zhuǎn)變。一是要素流動服務(wù)?？紤]到在當(dāng)前農(nóng)村人口、勞動力大量外流的實際情況，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以統(tǒng)一組織承包土地流轉(zhuǎn)和集體資源開發(fā)，引導(dǎo)生產(chǎn)要素向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體集中，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。二是農(nóng)民組織服務(wù)。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織牽頭領(lǐng)辦創(chuàng)辦農(nóng)民合作組織，把成員組織起來開展生產(chǎn)，提高成員在農(nóng)產(chǎn)品市場交易中的主動權(quán)和話語權(quán)，減少生產(chǎn)和交易成本，增加成員收入。三是生產(chǎn)環(huán)節(jié)服務(wù)。成立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)組織，開展從種到收以及加工、流通、銷售等服務(wù)，解決各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在不同生產(chǎn)環(huán)節(jié)上的局限性。四是市場信息服務(wù)。借助與其它經(jīng)營實體的經(jīng)貿(mào)合作能夠把握市場行情、掌握時效的市場信息，在解決小農(nóng)戶與大市場矛盾方面起到重大的橋梁作用，解決獲取市場信息“最后一公里”的問題?！?/p>

*課題組成員：祝保平 蔣建興 楊天水 蔡國新 紀(jì)漫云 周林華 陳國斌 李 明王建華 冷 媛 張亞平 杜 靜 楊永康 杜德明 張麗麗