基于社會(huì)共同責(zé)任視角的耕地質(zhì)量提升對(duì)策探討
——以江西省為例

洪土林，王艷華，阮月遠(yuǎn)*，葉琴麗，左騰云

(1.江西省土地開發(fā)整理中心，江西 南昌 330025；2.江西省南昌市國(guó)土資源局 新建分局，江西 南昌 330100)

基于社會(huì)共同責(zé)任視角的耕地質(zhì)量提升對(duì)策探討
——以江西省為例

洪土林1，王艷華2，阮月遠(yuǎn)1*，葉琴麗1，左騰云1

(1.江西省土地開發(fā)整理中心，江西 南昌 330025；2.江西省南昌市國(guó)土資源局 新建分局，江西 南昌 330100)

以江西省為例，采用文獻(xiàn)資料法，探討了耕地質(zhì)量提升社會(huì)共同責(zé)任履行存在的問題，并從加強(qiáng)法制建設(shè)、完善政府共同責(zé)任推進(jìn)機(jī)制、強(qiáng)化社會(huì)化扶持力度、調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性及營(yíng)造社會(huì)公眾參與氛圍5個(gè)方面，提出了耕地質(zhì)量提升社會(huì)共同責(zé)任履行對(duì)策，形成了“資源共享、責(zé)任共擔(dān)”的良好氛圍，為有效提升耕地質(zhì)量、促進(jìn)耕地資源可持續(xù)發(fā)展提供了重要支撐。

耕地質(zhì)量；社會(huì)共同責(zé)任；提升對(duì)策

“民以食為天，食以土為本”。耕地作為土地精華部分，是最重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，其質(zhì)量的優(yōu)劣不僅關(guān)系到國(guó)家糧食安全，還攸關(guān)人們身體健康和社會(huì)穩(wěn)定。為此，我國(guó)提出了“堅(jiān)守18億畝耕地紅線”的要求，這條紅線不僅包括耕地?cái)?shù)量，還包括耕地質(zhì)量，即保護(hù)耕地的最終目標(biāo)是保持耕地生產(chǎn)能力的動(dòng)態(tài)平衡。當(dāng)前耕地保護(hù)形勢(shì)日益嚴(yán)峻，耕地質(zhì)量提升是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中穩(wěn)定提高糧食產(chǎn)能和保障糧食品質(zhì)量的核心?？梢哉f，耕地質(zhì)量提升是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)不可或缺的基礎(chǔ)條件，是促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要支撐，具有很強(qiáng)的公益性、基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性[1]。

江西作為全國(guó)糧食生產(chǎn)大省，是解放以來從未間斷向國(guó)家提供商品糧的省份之一，全省以約占全國(guó)2.3%的耕地，生產(chǎn)了約占全國(guó)3.5%的糧食和9.8%的稻谷，肩負(fù)著國(guó)家糧食安全的重要責(zé)任。在新時(shí)期和新形勢(shì)下，江西同時(shí)面臨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇和嚴(yán)峻的耕地保護(hù)態(tài)勢(shì)。既要實(shí)現(xiàn)保障發(fā)展、又要切實(shí)保護(hù)耕地這種時(shí)代責(zé)任已然成為擺在江西政府和人們面前的嚴(yán)峻考驗(yàn)，這就決定了江西的耕地保護(hù)必須走耕地質(zhì)量提升的路徑。然而，面對(duì)現(xiàn)階段耕地質(zhì)量提升態(tài)勢(shì)，并未在全社會(huì)形成廣泛共識(shí)，這既有機(jī)制問題，也存在責(zé)任問題。在機(jī)制問題上缺乏耕地質(zhì)量提升的激勵(lì)政策，地方政府和社會(huì)各界缺乏耕地質(zhì)量提升的動(dòng)力。責(zé)任問題就是各級(jí)政府及其相關(guān)職能部門責(zé)任不明確，社會(huì)各界對(duì)耕地質(zhì)量提升缺乏責(zé)任意識(shí)和社會(huì)擔(dān)當(dāng)。因此，研究耕地質(zhì)量提升的社會(huì)責(zé)任問題已是形勢(shì)所迫，當(dāng)務(wù)之急。鑒于此，本研究在分析耕地質(zhì)量提升的理論基礎(chǔ)上，以江西省為例，提出了耕地質(zhì)量提升共同責(zé)任履行現(xiàn)狀、問題及對(duì)策，以期為其他糧食生產(chǎn)區(qū)提供借鑒參考。

1 耕地質(zhì)量提升的社會(huì)共同責(zé)任依據(jù)

1.1 耕地的公共物品屬性決定耕地質(zhì)量提升需要社會(huì)承擔(dān)責(zé)任

在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)中，根據(jù)效用、消費(fèi)和收益等經(jīng)濟(jì)特性，將物品分為“公共物品”和“私人物品”，公共物品是指具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性2個(gè)特征的物品或勞務(wù),在效用上不可分割,且為社會(huì)公眾范圍享有,比如地球上的陽光、空氣等[2]。相反，同時(shí)具有競(jìng)爭(zhēng)性和排他性2個(gè)特征的物品或勞務(wù)便是私人物品。

耕地作為農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的載體，對(duì)人類福利發(fā)揮著供給、調(diào)節(jié)、支持、文化功能[3]。就我國(guó)當(dāng)前的需求看，耕地資源的功能可概括為經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出功能、生態(tài)服務(wù)功能和社會(huì)保障功能[4]。經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出功能是指耕地作為基本生產(chǎn)資料，與人類勞動(dòng)的結(jié)合，產(chǎn)出人類生存和發(fā)展所必需的食物和其他作物，農(nóng)民將產(chǎn)出的食物或其他作物進(jìn)行市場(chǎng)交換獲得耕地的經(jīng)濟(jì)效益。顯然，經(jīng)濟(jì)效益具有明顯的競(jìng)爭(zhēng)性和排他性，是典型的私人物品。耕地生態(tài)服務(wù)功能是指耕地及其中的生物所構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)具有生態(tài)服務(wù)功能，包括生物多樣性的產(chǎn)生與維持、氣候調(diào)節(jié)、營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)貯存與循環(huán)、土壤肥力的更新與維持、環(huán)境凈化與有害有毒物質(zhì)的降解、植物花粉的傳播與種子的擴(kuò)散、有害生物的控制、減輕自然災(zāi)害等許多方面[5-6]。而耕地的社會(huì)保障功能主要指的是對(duì)全社會(huì)提供糧食安全保障和農(nóng)民提供社會(huì)生存與養(yǎng)老保障。不難看出，耕地的生態(tài)服務(wù)和社會(huì)保障效益除了農(nóng)民自身享受外，無形中也向整個(gè)社會(huì)公眾提供享用，具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，這表現(xiàn)出明顯的公共物品特性。正由于此，耕地的生態(tài)服務(wù)和社會(huì)保障效益為社會(huì)公眾共同享受，這就不可避免地出現(xiàn)了“搭便車”現(xiàn)象。而且，耕地質(zhì)量提升后，社會(huì)公眾還能享受耕地帶來的更多、更優(yōu)、更安全的生態(tài)服務(wù)和社會(huì)保障效益。但是，這種“搭便車”現(xiàn)象在一定程度上會(huì)影響農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性，一旦農(nóng)民在耕地質(zhì)量提升中投入與產(chǎn)出比例失調(diào)，勢(shì)必影響農(nóng)民對(duì)耕地經(jīng)營(yíng)的積極性，那么其帶來的社會(huì)保障效益和生態(tài)服務(wù)效益就會(huì)大打折扣。為了提高耕地的社會(huì)和生態(tài)效益，使其綜合效益良性循環(huán)，社會(huì)公眾理應(yīng)承擔(dān)起耕地質(zhì)量提升工作，通過社會(huì)公眾的參與激起農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性。

1.2 耕地質(zhì)量提升的外部性決定耕地質(zhì)量提升需要社會(huì)承擔(dān)責(zé)任

耕地質(zhì)量提升的外部性源自于耕地的外部性。耕地作為人類社會(huì)的一個(gè)特殊的重要資源，其作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是單純的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)效能，而是其強(qiáng)烈的社會(huì)效益和生態(tài)效益，且表現(xiàn)出很強(qiáng)的“積極的”或“正的”外部性[2]，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

(1)耕地質(zhì)量提升有效保障了國(guó)家糧食安全。耕地幾乎是糧食生產(chǎn)的唯一來源，是國(guó)家糧食安全的基礎(chǔ)[7]。國(guó)家糧食安全除了需要保證一定數(shù)量耕地外，還需要耕地質(zhì)量來支撐，耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量是不可分割的。離開耕地?cái)?shù)量，糧食生產(chǎn)無從談起，但離開耕地質(zhì)量，只注重耕地?cái)?shù)量保護(hù)而忽視耕地質(zhì)量提升，那糧食安全將不可持續(xù)。因?yàn)楦刭|(zhì)量不僅關(guān)系到糧食的產(chǎn)能，更關(guān)乎到糧食的安全，高質(zhì)量的耕地能夠提供更多、更安全的糧食。尤其是在當(dāng)前耕地?cái)?shù)量保護(hù)的嚴(yán)峻形勢(shì)下，提升耕地質(zhì)量，有利于耕地產(chǎn)能的提高，彌補(bǔ)了減少耕地?fù)p失的產(chǎn)量，有效保障了糧食總量的平衡。此外，部分地區(qū)還存在土壤污染、粗放利用等問題，導(dǎo)致部分耕地質(zhì)量退化，糧食產(chǎn)能下降，糧食安全受到影響，甚至產(chǎn)出有毒糧食。因此，無論從糧食的產(chǎn)能還是從糧食的安全角度看，耕地質(zhì)量提升都有利于保障國(guó)家糧食安全。

(2)耕地質(zhì)量提升有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展。耕地是人類生存和社會(huì)發(fā)展的基本生產(chǎn)資料，耕地質(zhì)量關(guān)乎人類生存健康和社會(huì)持續(xù)發(fā)展。通過提升耕地質(zhì)量，耕地的綜合產(chǎn)能得到相應(yīng)提高，在耕地?cái)?shù)量穩(wěn)定的前提下，農(nóng)民依靠耕地收獲物或收入增多，生活就更具保障。人們手里有健康的糧食、高品質(zhì)的生活物質(zhì)，心里自然不慌，社會(huì)就安定。而社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，依賴于可持續(xù)利用的自然資源。耕地資源是自然資源中較為稀缺的資源，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展中起著關(guān)鍵性、基礎(chǔ)性的作用。耕地資源可持續(xù)利用的核心是耕地資源質(zhì)量的建設(shè)與提升，耕地質(zhì)量提升是著眼于耕地資源保護(hù)利用的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，是對(duì)耕地資源生命力的延續(xù)和發(fā)展。因此，耕地質(zhì)量提升是糧食生產(chǎn)穩(wěn)定與安全、農(nóng)民生活保障、社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展等實(shí)現(xiàn)的重要基礎(chǔ)。

(3)耕地質(zhì)量提升有利于生態(tài)環(huán)境改善。耕地資源是整個(gè)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)中重要的生態(tài)載體，且本身具有豐富的生態(tài)功能，為社會(huì)公眾提供大量免費(fèi)的生態(tài)享受。耕地及其中的生物所構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)具有重要的生態(tài)服務(wù)功能，耕地質(zhì)量提升是對(duì)耕地及其中的生物所構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行修復(fù)和改善，使不健康的耕地資源逐步健康，為全社會(huì)提供更加安全、環(huán)保的耕地生態(tài)境地。

1.3 社會(huì)主義土地公有制決定耕地質(zhì)量提升需要社會(huì)承擔(dān)責(zé)任

根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》，我國(guó)實(shí)行的是社會(huì)主義土地公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。耕地作為土地的精華，由廣大農(nóng)民耕作，但農(nóng)民只是耕地的直接使用者，并非耕地的所有者，在我國(guó)耕地依然屬于全民所有和勞動(dòng)群眾集體所有?，F(xiàn)實(shí)生活中，勞動(dòng)群眾集體的經(jīng)濟(jì)組織主體并沒有人格化，耕地實(shí)際上缺乏一個(gè)真正的執(zhí)行主體，因此可以把耕地的所有者視為社會(huì)公眾[2]。既然社會(huì)公眾是耕地的所有者，按照“責(zé)權(quán)利”相統(tǒng)一要求，社會(huì)公眾在享有耕地權(quán)利，享受耕地帶來的社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，理應(yīng)承擔(dān)起耕地質(zhì)量提升的義務(wù)。

2 江西省耕地質(zhì)量提升共同責(zé)任履行面臨的主要問題及其原因

江西作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大省，耕地質(zhì)量提升一直以來受到省政府的高度重視，多次將耕地綜合產(chǎn)能提升納入全省農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作部署中，切實(shí)承擔(dān)起耕地質(zhì)量提升的時(shí)代責(zé)任?，F(xiàn)階段，江西耕地質(zhì)量提升基本形成了以“工程措施、生物治理措施、農(nóng)藝措施及科技保障措施”并重的多舉措及以高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)為主要載體的耕地質(zhì)量提升模式，耕地質(zhì)量提升效果明顯。但從耕地質(zhì)量提升社會(huì)共同責(zé)任履行來看，仍然停留在形式化的表象運(yùn)作階段，耕地質(zhì)量提升受行政意志干預(yù)較多，遠(yuǎn)沒有實(shí)現(xiàn)真正意義上的社會(huì)公眾參與。

2.1 法制的不完善導(dǎo)致耕地質(zhì)量提升社會(huì)共同責(zé)任履行依據(jù)不足

耕地質(zhì)量提升社會(huì)共同責(zé)任履行需要推動(dòng)，而推動(dòng)的最大動(dòng)力并非來自政府相關(guān)部門的鼓勵(lì)和輿論的呼吁，而是來自制度的保障和法律的規(guī)范。換言之，有效的社會(huì)責(zé)任履行，說到底，有賴于一系列具體、可操作的法律制度保障。耕地質(zhì)量提升社會(huì)共同責(zé)任履行作為社會(huì)公眾參與管理國(guó)家事務(wù)的重要組成部分，當(dāng)前亟需在法律層面明確其地位，并做出更為具體詳細(xì)的約束和規(guī)范。然而，在江西地方法律法規(guī)乃至我國(guó)現(xiàn)行法律體系中，對(duì)土壤以及耕地的專項(xiàng)法律基本上還是一項(xiàng)空白，缺乏系統(tǒng)且操作性強(qiáng)的具體法律制度[8]。通過梳理江西省2000年以來關(guān)于耕地保護(hù)的相關(guān)政策、法規(guī)、辦法等文件，有關(guān)耕地質(zhì)量建設(shè)和管理的規(guī)定只是散見于各類相關(guān)政策、制度、辦法中，尚無系統(tǒng)的政策、法規(guī)，并且這些政策、制度、辦法對(duì)耕地質(zhì)量提升社會(huì)公眾參與的規(guī)定比較籠統(tǒng)，缺乏定量要求，可操作性不強(qiáng)，更多是對(duì)政府相關(guān)職能部門在耕地質(zhì)量建設(shè)和管理方面的規(guī)定，對(duì)社會(huì)公眾承擔(dān)耕地質(zhì)量提升的法定依據(jù)不足。

表1 江西省耕地質(zhì)量提升相關(guān)文件梳理

2.2 耕地質(zhì)量提升共同責(zé)任機(jī)制尚未完全形成

耕地質(zhì)量提升共同責(zé)任機(jī)制，就是使各級(jí)政府、涉及耕地的相關(guān)職能部門、農(nóng)民、社會(huì)團(tuán)體(企業(yè))等共同承擔(dān)起耕地質(zhì)量建設(shè)和管理的責(zé)任，形成“大家建、大家管、大家用”的耕地質(zhì)量提升格局，其核心是建立耕地質(zhì)量提升的“共同責(zé)任”機(jī)制。然而，從江西目前耕地質(zhì)量提升共同責(zé)任履行效果看，共同責(zé)任機(jī)制尚未完全形成。

(1)一些地方政府提升耕地質(zhì)量的力度不夠，未真正承擔(dān)起耕地質(zhì)量提升的主導(dǎo)責(zé)任。地方政府作為耕地質(zhì)量提升的直接主導(dǎo)者，應(yīng)該承擔(dān)起耕地質(zhì)量提升的責(zé)任，搭建“政府主導(dǎo)、部門共建、公眾參與”的耕地質(zhì)量提升共同責(zé)任平臺(tái)。相反，一些地方政府非但沒能構(gòu)建耕地質(zhì)量提升的共同責(zé)任機(jī)制，對(duì)耕地質(zhì)量提升工作引導(dǎo)也不力，與大搞經(jīng)濟(jì)開發(fā)建設(shè)熱情相比，農(nóng)用地整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等耕地質(zhì)量提升工作熱衷程度卻顯得尤為低調(diào)。究其原因還是“以地生財(cái)”、GDP政績(jī)觀作祟，認(rèn)為耕地質(zhì)量提升工作沒有經(jīng)濟(jì)開發(fā)建設(shè)帶來的經(jīng)濟(jì)效益大和見效快，這種工作方式和態(tài)度很大程度上影響了耕地質(zhì)量提升共同責(zé)任機(jī)制構(gòu)建和推進(jìn)?？上攵?，如果政府都不積極、不熱衷推進(jìn)耕地質(zhì)量提升，各職能部門、社會(huì)公眾更是聽之任之。

(2)涉耕部門耕地質(zhì)量提升的共同責(zé)任意識(shí)有待加強(qiáng)。當(dāng)前，江西耕地質(zhì)量提升涉及國(guó)土、財(cái)政、水利、農(nóng)業(yè)等多個(gè)部門。雖然，近年來成立了由政府領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)，發(fā)改、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、國(guó)土等相關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人為成員的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組和整合資金建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室等工作機(jī)構(gòu)，初步建立了“政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、公眾參與、共同推進(jìn)”的高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)共同責(zé)任機(jī)制，但由于各部門耕地質(zhì)量提升項(xiàng)目資金來源渠道不同，提升目標(biāo)、設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和要求不一、管理模式各異，不僅不同部門資金整合和協(xié)同推進(jìn)難度大，還難免出現(xiàn)項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)、責(zé)任認(rèn)定不清和相互推諉等現(xiàn)象。因此，各涉耕部門在耕地質(zhì)量提升“共同責(zé)任”意識(shí)和做法上并未完全達(dá)成一致。

(3)農(nóng)民缺乏耕地質(zhì)量提升的內(nèi)在動(dòng)力。從理論上講，耕地是農(nóng)民養(yǎng)家糊口的命根子，農(nóng)民理應(yīng)積極保護(hù)耕地，但現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民對(duì)耕地質(zhì)量提升積極性卻并不高。主要是由于城鄉(xiāng)發(fā)展之間的差距和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益的低下，農(nóng)民選擇外出務(wù)工的越來越多，留守家里的基本上是老人和小孩，農(nóng)村壯勞動(dòng)力的不斷減少，使得一些質(zhì)量較好的耕地長(zhǎng)期撂荒。而且，由于大部分地方的集體經(jīng)濟(jì)組織名存實(shí)亡，村農(nóng)民集體組織只是一個(gè)抽象的概念[9]，這種農(nóng)民集體作為耕地所有權(quán)主體的模糊，已經(jīng)虛化了農(nóng)民集體對(duì)耕地質(zhì)量提升的義務(wù)。

2.3 社會(huì)公眾對(duì)耕地質(zhì)量提升共同責(zé)任履行認(rèn)識(shí)不足

政府角色和社會(huì)公眾的社會(huì)心理是影響社會(huì)公眾對(duì)耕地質(zhì)量提升共同責(zé)任認(rèn)識(shí)的關(guān)鍵。政府與社會(huì)公眾的心理博弈影響基于傳統(tǒng)政治文化的特性，政府在各項(xiàng)事務(wù)中，始終扮演著舉足輕重的角色。現(xiàn)實(shí)中，政府慣于大小事都管，對(duì)人民負(fù)有廣泛的責(zé)任，對(duì)人民的權(quán)益有保護(hù)的作用。但是也養(yǎng)成人民群眾過分依賴的習(xí)慣和缺乏一定的社會(huì)責(zé)任感，結(jié)果社會(huì)已日漸分殊化，卻因缺乏秩序顯得混亂，社會(huì)已積蓄了相當(dāng)豐厚的資源(包括人才與財(cái)富)，卻因缺乏管道而發(fā)揮不出應(yīng)有的作用[10]。社會(huì)公眾往往認(rèn)為耕地質(zhì)量提升理所當(dāng)然是政府行為。

2.4 社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一定程度上影響共同責(zé)任的履行

經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化與政治民主化是攜手并進(jìn)的。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展層次愈高,其政治參與層次也愈高[11]。只有社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，人們?yōu)樯a(chǎn)必需的生活資料所花費(fèi)的時(shí)間大大節(jié)省了，才可能有足夠的時(shí)間去參與國(guó)家和社會(huì)事務(wù)乃至耕地質(zhì)量提升，充分行使自己當(dāng)家作主的權(quán)利；也才可能以更多人力、物力去支持耕地質(zhì)量提升工作，社會(huì)才可能為人民群眾行使當(dāng)家作主權(quán)利提供充裕的物質(zhì)條件。另外，公民文化素質(zhì)也會(huì)影響社會(huì)共同責(zé)任履行?！耙粋€(gè)國(guó)家如果有許多人不識(shí)字，就不可能有現(xiàn)代化的民主”[12]。社會(huì)共同責(zé)任履行需要一定的知識(shí)成本作基礎(chǔ)。江西省作為內(nèi)陸省份，擁有優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境，但社會(huì)經(jīng)濟(jì)相對(duì)東部沿海省份仍然落后。目前全省仍有25個(gè)貧困縣等待脫貧，社會(huì)公眾參政行使民主權(quán)利的條件還有較大的局限性。因此，耕地質(zhì)量提升社會(huì)共同責(zé)任履行還需要一個(gè)長(zhǎng)期的發(fā)展過程。

3 耕地質(zhì)量提升社會(huì)共同責(zé)任履行的對(duì)策

3.1 加強(qiáng)耕地質(zhì)量提升法制建設(shè)

法律法規(guī)的缺失和制度建設(shè)的不完善是耕地質(zhì)量提升共同責(zé)任履行不到位的重要原因。要加快立法，盡快啟動(dòng)提升耕地質(zhì)量的立法程序，以法律法規(guī)形式明確耕地質(zhì)量提升與管理主體，各級(jí)政府及其相關(guān)部門在耕地質(zhì)量提升中的權(quán)責(zé)及共同責(zé)任推進(jìn)機(jī)制，做到共同責(zé)任履行主體明確、責(zé)任清晰到位。同時(shí)，要完善耕地質(zhì)量提升制度建設(shè)，在法律法規(guī)框架下，出臺(tái)耕地質(zhì)量提升社會(huì)共同責(zé)任推進(jìn)具體的、可操作的制度和實(shí)施辦法，明確耕地質(zhì)量提升共同責(zé)任的落實(shí)方式、實(shí)施步驟、責(zé)任追究、保障措施等。

3.2 進(jìn)一步完善耕地質(zhì)量提升政府共同責(zé)任推進(jìn)機(jī)制

首先，要進(jìn)一步加強(qiáng)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府責(zé)任、部門協(xié)同、公眾參與”的耕地質(zhì)量提升工作平臺(tái)建設(shè)。各級(jí)黨委要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)耕地質(zhì)量提升工作的領(lǐng)導(dǎo)，各級(jí)政府對(duì)管轄范圍內(nèi)耕地質(zhì)量提升工作負(fù)總責(zé)，政府主要領(lǐng)導(dǎo)為耕地質(zhì)量提升第一責(zé)任人，分管領(lǐng)導(dǎo)為耕地質(zhì)量提升具體責(zé)任人，全面落實(shí)構(gòu)建耕地質(zhì)量提升共同責(zé)任機(jī)制，明確具體工作責(zé)任和要求，確保責(zé)任真正落到實(shí)處；發(fā)改、財(cái)政、國(guó)土、農(nóng)業(yè)、水利等相關(guān)部門要強(qiáng)化耕地質(zhì)量提升責(zé)任意識(shí)，相互協(xié)調(diào)配合、各司其職、各負(fù)其責(zé)，形成合力，共同擔(dān)負(fù)耕地質(zhì)量提升責(zé)任，確保耕地質(zhì)量提升取得實(shí)效。其次，要建立政府耕地質(zhì)量提升責(zé)任目標(biāo)考核制度。充分利用耕地質(zhì)量等別年度更新評(píng)價(jià)成果，在每年政府耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任考核中增加量化耕地質(zhì)量提升目標(biāo)考核，并全面落實(shí)耕地質(zhì)量提升問責(zé)機(jī)制。

3.3 強(qiáng)化耕地質(zhì)量提升的社會(huì)化扶持力度

積極探索耕地質(zhì)量提升補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)耕地質(zhì)量提升的公平環(huán)境。由于耕地為社會(huì)公眾提供了大量的非生產(chǎn)性功能，保護(hù)耕地對(duì)耕地質(zhì)量提升意味著這一區(qū)域防止了建設(shè)對(duì)耕地資源的侵占，相對(duì)被建設(shè)占用區(qū)域，耕地質(zhì)量提升區(qū)域帶來的經(jīng)濟(jì)效益是偏低的。因此，應(yīng)積極探索構(gòu)建耕地質(zhì)量提升區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制，運(yùn)用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段[13]，制定科學(xué)的包括補(bǔ)償主體、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償資金來源、補(bǔ)償金額核算、補(bǔ)償監(jiān)督等系統(tǒng)在內(nèi)的區(qū)域耕地質(zhì)量提升補(bǔ)償方案，促進(jìn)對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的耕地質(zhì)量提升地區(qū)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

3.4 充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的耕地質(zhì)量提升積極性

農(nóng)民是耕地保護(hù)的關(guān)鍵主體，不僅在耕地?cái)?shù)量保護(hù)中具有核心作用，而且在耕地質(zhì)量提升中的作用也在不斷增強(qiáng)，這是因?yàn)楦刭|(zhì)量的變化與種植作物的品種、耕作制度選擇、化肥與農(nóng)家肥的施用、農(nóng)藥的使用甚至農(nóng)田灌溉方式都密切相關(guān)，而這些都離不開農(nóng)民的直接參與[14]。為調(diào)動(dòng)農(nóng)民提升耕地質(zhì)量積極性，首先要通過完善土地管理法律，以法律形式保障農(nóng)民對(duì)耕地享有完整的土地權(quán)利，激發(fā)農(nóng)民耕地質(zhì)量提升的自覺性和積極性。其次是出臺(tái)專門的耕地質(zhì)量提升補(bǔ)貼政策，制定耕地質(zhì)量提升補(bǔ)貼制度，鼓勵(lì)農(nóng)民等多種主體參與耕地質(zhì)量提升積極性。另外，從完善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村社會(huì)保障等方面對(duì)農(nóng)民的耕地質(zhì)量提升行為進(jìn)行補(bǔ)償，以提高農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，促使其對(duì)耕地的精耕細(xì)作。

3.5 營(yíng)造社會(huì)公眾參與耕地質(zhì)量提升的氛圍

從世界耕地保護(hù)的成功經(jīng)驗(yàn)看，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾參與耕地質(zhì)量提升，才是實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)戰(zhàn)略目標(biāo)的理性選擇。要吸納全社會(huì)公眾參與耕地質(zhì)量提升就需要營(yíng)造社會(huì)公眾參與耕地質(zhì)量提升的氛圍。首先，要加強(qiáng)耕地質(zhì)量提升可給社會(huì)公眾提供更多、更優(yōu)的耕地非生產(chǎn)性功能宣傳，使社會(huì)公眾明白人人都是耕地質(zhì)量提升的受益者，提高全社會(huì)公眾耕地質(zhì)量提升意識(shí)和積極性。其次，要加強(qiáng)耕地質(zhì)量提升社會(huì)共同責(zé)任理論研究，尤其是要加強(qiáng)耕地質(zhì)量提升行為的社會(huì)責(zé)任主體及社會(huì)責(zé)任承擔(dān)方式的研究，為社會(huì)公眾參與耕地質(zhì)量提升提供理論依據(jù)。另外，還應(yīng)建立耕地質(zhì)量提升社會(huì)公眾參與的激勵(lì)機(jī)制和社會(huì)責(zé)任監(jiān)督機(jī)制，從而形成社會(huì)公眾參與耕地質(zhì)量提升的良好氛圍。

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(責(zé)任編輯：管珊紅)

Discussion on Strategy of Improving Cultivated Land Quality Based on Perspective of Social Common Responsibility: Taking Jiangxi Province as An Example

HONG Tu-lin1, WANG Yan-hua2, RUAN Yue-yuan1*, YE Qin-li1, ZUO Teng-yun1

(1. Jiangxi Land Consolidation and Rehabilitation Center, Nanchang 330025, China; 2. Xinjian Branch, Land Resource Bureau of Nanchang City in Jiangxi Province, Nanchang 330100, China)

Taking Jiangxi province as an example, through adopting the method of document literature, this research discussed how to perform the social common responsibility in the process of promoting the cultivated land quality, and put forward the corresponding strategies from the following 5 aspects: strengthening the construction of legal system, improving the promoting mechanism of governmental common responsibility, strengthening the social support, arousing the enthusiasm of farmers, and creating the atmosphere of social public participation, which could help to form a nice atmosphere of sharing resource and jointly assuming responsibility. This paper can provide an important support for improving the cultivated land quality effectively and promoting the sustainable development of cultivated land resources.

Cultivated land quality; Social common responsibility; Promotion strategy

2016-12-05

江西省2011協(xié)同中心“江西現(xiàn)代農(nóng)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新中心”項(xiàng)目(2015WT05)。

洪土林(1982—)，男，江西金溪人，高級(jí)工程師，碩士研究生，主要從事土地整治及利用規(guī)劃研究。*通訊作者：阮月遠(yuǎn)。

F301.21

A

1001-8581(2017)05-0117-05