基于內部控制視角的小金庫的防范與治理

陳艷

摘要：本文從行政事業(yè)單位的內部環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通以及內部監(jiān)督等要素剖析小金庫產(chǎn)生的原因。行政事業(yè)單位小金庫問題的防范與治理不僅要強化外部監(jiān)督體系，還需要完善內部控制體系，把內部控制五要素貫穿于內部控制的建立、實施、評價與監(jiān)督的全過程，并從單位層面與業(yè)務層面內控制度的健立健全、有效實施與評價和監(jiān)督等方面著手，構建內部控制風險防范體系，從根源上防止小金庫的產(chǎn)生。

關鍵詞：內部控制體系；小金庫；防范與治理

根據(jù)《設立“小金庫”和使用“小金庫”款項違法違紀行為政紀處分暫行規(guī)定》（監(jiān)察部令第19號），小金庫是指“違反法律法規(guī)及其他有關規(guī)定，應列入而未列入符合單位規(guī)定賬簿的各項資金（含有價證券）及其形成的資產(chǎn)”。小金庫形式多種多樣，但大多通過隱瞞收入、虛列支出、篡改往來等形式進行，它影響到行政事業(yè)單位財務信息的真實可靠性，還會影響社會的和諧穩(wěn)定、誘發(fā)和滋生一系列腐敗問題。小金庫的產(chǎn)生源于多個方面，其中行政事業(yè)單位內控建設不到位、不完善是其產(chǎn)生的主要原因之一。在目前反腐新常態(tài)下，行政事業(yè)單位應以小金庫治理為契機，將內部控制五要素貫穿于內部控制的建立、實施、評價與監(jiān)督等全過程，并分別從單位層面與業(yè)務層面著手，構建內部控制風險防范體系，從根源上防治“小金庫”的產(chǎn)生。

一、從內部控制角度剖析小金庫產(chǎn)生的原因

（一）內控環(huán)境存在缺陷

行政事業(yè)單位內部環(huán)境包括誠信和道德觀、組織架構、文化建設等。在行政事業(yè)單位內部，若單位負責人是非觀念模糊，對“小金庫”的危害性認識不足，組織結構存在缺陷、職責權限不明確，權力過于集中，資金的使用憑個人或少數(shù)人說了算，就易滋生小金庫。若單位不重視廉政文化建設，容易滋生腐敗行為，而“小金庫”是腐敗行為的重要形式之一。

（二）缺乏有效的風險評估

內部控制健全的行政事業(yè)單位通過風險評估體系識別、分析業(yè)務活動中的風險，因地制宜設置控制方法并監(jiān)督執(zhí)行，將風險控制在可承受范圍內，從而有效杜絕或降低各種風險，如缺失誠信道德的風險、資產(chǎn)運營風險及誘發(fā)腐敗的風險等。存在小金庫的單位在識別單位所面臨風險時，往往注重眼前既得利益，而將小金庫的風險排除在風險評估之外，即使有個別單位建立了風險評估體系，但由于缺乏高水準內部管理人員，風險評估體系的構建往往流于形式，難以真正付諸實施。

（三）控制活動缺乏相互制約

控制活動是指為保證實現(xiàn)特定的經(jīng)營目標，制定和實施的一系列控制風險的措施。存在小金庫的行政事業(yè)單位一般業(yè)務活動缺乏相互制約：一是不相容職務未分離控制，缺乏相互制衡機制，未形成相互監(jiān)督、相互制約的機制。二是授權批準控制缺乏，尤其對于重大的業(yè)務事項，缺乏集體決策審批或者聯(lián)簽制度，未形成權力制衡機制；三是會計系統(tǒng)控制不完善，未能構建一個嚴密的內部會計控制體制；四是全面預算控制，未能涵蓋單位經(jīng)營活動全過程，往往重編制，輕執(zhí)行，缺乏權威的執(zhí)行引導機制。

（四）缺乏有效的信息與溝通

信息與溝通機制是實施內部控制的重要條件，行政事業(yè)單位要及時、準確信息收集、傳遞、報告與反饋，促進信息與溝通的有效性。由于行政事業(yè)單位的特殊性，一方面，為了獲取利益，利用單位內部信息不對稱等因素，制定偏離法律法規(guī)方向的內控制度，從而滋生小金庫。另一方面，由于會計核算中的信息不對稱，行政事業(yè)單位不可能向外部監(jiān)督部門披露其全部財務信息。而外部監(jiān)管部門往往受其成本與技術手段的約束，不可能掌握行政事業(yè)單位的全部財務信息。在這種機制下，極易產(chǎn)生腐敗，滋生小金庫。

（五）內部控制監(jiān)督乏力

內部控制監(jiān)督是內部控制的重要組成部分，是內部控制有效實施的重要保證。行政事業(yè)單位雖然建立了內部控制制度，并實施了內部控制，但由于內部監(jiān)督部門缺乏獨立性，一旦內部控制執(zhí)行過程中出現(xiàn)問題，難以落實責任，導致控制失效。同時財政、審計部門在對單位進行監(jiān)督時，大多僅對單位的財務收支及相關經(jīng)濟活動的真實、合法、有效性等進行監(jiān)督檢查，較少對單位內部控制制度的建立健全以及有效執(zhí)行進行監(jiān)督。

二、構建行政事業(yè)單位內部控制體系，防范和治理小金庫

（一）完善內部控制體系，鏟除小金庫生存土壤

行政事業(yè)單位內部控制體系的完善要充分考慮本單位的特點，及時發(fā)現(xiàn)存在的不足。在此基礎上，制定具有可操作性的內部控制體系，有效防范小金庫現(xiàn)象。一是要確定內部控制的組織形式，增強內部控制意識。內部控制建設是一項系統(tǒng)工程，需要單位領導及內部各職能部門共同參與。行政事業(yè)單位的負責人要加強自身內控意識，從思想上杜絕小金庫。同時，明確各部門的職責，構建內部控制專職機構，負責部門之間的協(xié)調和其他相關事宜，避免人控制內部體系現(xiàn)象的發(fā)生，從根本上鏟除小金庫生存的溫床。二是梳理單位各類經(jīng)濟活動的業(yè)務流程。通過對單位預算執(zhí)行、財務收支、政府采購、資產(chǎn)管理、工程管理等業(yè)務進行總結和歸納，明確各項業(yè)務的目標、范圍和方法。三是成立風險評估小組，對單位經(jīng)濟活動的主要風險，如單位經(jīng)濟活動風險、國有資產(chǎn)管理風險等進行評估并匯總、整理分析，找出各項業(yè)務的主要風險及風控制點，并制定應對措施，如制定風險控制流程圖、風險控制清單等，按照各項業(yè)務實現(xiàn)目標的時間順序和邏輯順序，完善各項業(yè)務流程的決策機制、執(zhí)行機制和監(jiān)督機制。最后，形成內部控制制度體系。根據(jù)制度梳理結果及新的業(yè)務流程需要，以此確定單位新的內部控制制度體系。

（二）規(guī)范內部控制管理，防范滋生小金庫

行政事業(yè)單位應當從單位層次及業(yè)務層面的內部控制對關鍵部分和控制要點采取控制活動，確保防范小金庫的措施貫穿各個層面及組織機構，把風險控制在最低范圍之內。

1.規(guī)范單位層面的內部控制。單位層面的內部控制要著眼發(fā)展全局，重點控制對單位控制目標的實現(xiàn)具有重大影響的風險。一是建立科學的內部控制組織架構。單獨設置內部控制專職機構或者專職崗位，明確各崗位的職責權限，并實施關鍵崗位輪崗機制。形成相互制約、互相監(jiān)督的內部牽制機制，降低產(chǎn)生小金庫的可能性。二是建立完善的信息溝通制度和反舞弊機制。通過建立信息與溝通機制，實行財務信息公開，確保內部環(huán)境、風險評估、控制活動以及內部監(jiān)督的信息暢通傳遞，消除或減少信息不對稱現(xiàn)象，確保有關小金庫的信息得到及時有效溝通。同時建立誠實守信激勵機制，規(guī)范小金庫舉報投訴制度，充分調動群眾的積極性，發(fā)揮群眾輿論監(jiān)督作用，防止小金庫問題的發(fā)生。

2.規(guī)范業(yè)務層面的內部控制。綜合運用各種方法和手段，聚集各項業(yè)務流程的關鍵控制點，采取相應的控制措施控制業(yè)務層面的風險。行政事業(yè)單位要加強財務管理，規(guī)范會計工作，確保會計信息真實可靠；同時要嚴格執(zhí)行預算授權審批制度，確保單位所有收支活動全部納入預算管理。通過建立健全各項財務制度，規(guī)范財務管理，防范財務風險，有效防范控制小金庫風險。

（三）強化內部評價監(jiān)督，加大治理小金庫力度

1.科學評價內部控制。行政事業(yè)單位內部控制評價指組織單位內部專門人員綜合運用個別訪談、穿行測試、抽樣分析等方法對內部控制設計與執(zhí)行的有效性進行全面評估，并針對發(fā)現(xiàn)的問題，提出進一步完善建議的循環(huán)過程。行政事業(yè)單位在評價內部控制時，要堅持全面性、重要性、客觀性原則，以具體經(jīng)濟活動為基礎，重點關注重要業(yè)務流程、重大事項的風險控制情況，查找內部控制設計和運行中不利于內部控制目標的實現(xiàn)的問題，有效發(fā)揮內部控制“免疫系統(tǒng)”的作用， 以促進內部控制制度的不斷完善，切實有效防范小金庫問題的滋生。

2.加強內部控制監(jiān)督。內部監(jiān)督是保證行政事業(yè)單位內部控制體系正常運行的重要舉措，也是有效防范小金庫產(chǎn)生的重要保障。行政事業(yè)單位應該加強內部控制監(jiān)督，防范小金庫問題的發(fā)生。一是要加強單位內部控制審計，健全內部審計制度，實現(xiàn)內部審計的制度化、規(guī)范化，充分發(fā)揮內部審計的監(jiān)督作用。二是健全以審計、財政等部門監(jiān)督相結合的綜合外部監(jiān)督體系。同時還要明確監(jiān)督機構職責，切實樹立監(jiān)督機制的權威性，充分發(fā)揮監(jiān)督機制應有的牽制和約束作用，不給營私舞弊者建立小金庫提供任何可乘之機。

三、結束語

“小金庫”治理工作是一項復雜的系統(tǒng)工程和長期的工作任務，要依靠國家和社會的外部監(jiān)督，更需要行政事業(yè)單位加強自身內部控制體系建設。因此，行政事業(yè)單位要完善內部控制監(jiān)督體系建設，提高內部監(jiān)控機構的權威性和獨立性，充分發(fā)揮內部監(jiān)督作用，從源頭上防范小金庫問題的發(fā)生。同時還要規(guī)范日常內部管理，營造嚴謹、務實的內部控制環(huán)境，防止各種可能發(fā)生的違法違紀行為。更要加大對私設小金庫的懲處力度，讓營私舞弊者望而卻步，提升懲處小金庫的威懾力度，切實防范小金庫問題的滋生。

參考文獻：

[1]駱良彬，喬丹.行政事業(yè)單位內部控制體系構建的幾個重點問題[J].財務與會計，2016（13）.

[2]李國榮，張嵐.推進科研單位內部控制建設的思路與方法[J].中國審計，2016（23）.

（作者單位：宿州市審計局）