談縣區(qū)級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題及對(duì)策

楊絮

摘要：社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，各類專項(xiàng)資金在公共財(cái)政支出中的比重逐年加大，其運(yùn)行過程和使用效益受到了各級(jí)黨委政府和社會(huì)公眾的共同關(guān)注，如何分配、管理和使用好這些資金，最大限度地發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，成為關(guān)注的重點(diǎn)。本文從財(cái)政專項(xiàng)資金審計(jì)中出現(xiàn)的問題入手，結(jié)合審計(jì)整改取得的實(shí)際成果，提出了進(jìn)一步提高財(cái)政專項(xiàng)資金使用效率和發(fā)揮更大作用的對(duì)策和建議。

關(guān)鍵詞：財(cái)政專項(xiàng)資金；審計(jì)；問題；對(duì)策

近年來，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，公共財(cái)政職能不斷強(qiáng)化，財(cái)政專項(xiàng)資金作為財(cái)政支出的主要形式，其支出內(nèi)容不斷豐富、范圍不斷擴(kuò)大、規(guī)模也不斷加大，并更多地向事關(guān)國(guó)計(jì)民生的重要領(lǐng)域傾斜，同時(shí)引發(fā)的人民群眾的關(guān)注度也越來越高，如何將財(cái)政專項(xiàng)資金使用效益發(fā)揮最大化已是政府和社會(huì)公眾的關(guān)注重點(diǎn)。財(cái)政支出中專項(xiàng)資金的投入、使用和管理要求單獨(dú)核算、?？顚Ｓ?，但通過近幾年的審計(jì)，發(fā)現(xiàn)縣級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金在分配、使用和管理過程中存在一些問題，影響了財(cái)政專項(xiàng)資金使用效益和效果，本文針對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金審計(jì)出現(xiàn)的問題，分析原因，提出一些提高財(cái)政專項(xiàng)資金使用效率和使用效益的對(duì)策和建議。

一、財(cái)政專項(xiàng)資金的概念

財(cái)政專項(xiàng)資金是指各級(jí)政府為扶持、發(fā)展某項(xiàng)事業(yè)，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展、專門設(shè)立的，具有專門來源和專門用途的資金，是政府履行公共管理職能和公共服務(wù)職能的物質(zhì)保障。這部分資金要求進(jìn)行單獨(dú)核算，?？顚Ｓ?，不能挪作他用。

二、存在問題和產(chǎn)生原因

（一）撥付和管理制度上缺乏約束。審計(jì)中發(fā)現(xiàn)各級(jí)財(cái)政部門均有不同程度的專項(xiàng)資金滯留、滯撥現(xiàn)象，還有一些對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金具有二次分配權(quán)力的主管部門或單位，因各種原因?qū)①Y金長(zhǎng)期閑置，形成專項(xiàng)資金沉淀，導(dǎo)致資金未能發(fā)揮效益，或撥付項(xiàng)目資金進(jìn)度滯后，不能及時(shí)將財(cái)政專項(xiàng)資金下?lián)艿巾?xiàng)目實(shí)施單位，影響了專項(xiàng)資金功能的發(fā)揮。如：某區(qū)審計(jì)局在對(duì)公共衛(wèi)生事業(yè)專項(xiàng)資金進(jìn)行審計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn)，在財(cái)政局相關(guān)科室和衛(wèi)生局賬上就有一千五百多萬元的專項(xiàng)資金滯留未下?lián)埽@種現(xiàn)象直接影響到項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度和專項(xiàng)資金使用效率。

（二）資金預(yù)算編制不夠嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致。一些單位對(duì)于專項(xiàng)資金的使用，年初預(yù)算只下達(dá)了一個(gè)總額，未按規(guī)定編制明細(xì)預(yù)算，即沒有明確資金最終安排的單位和具體項(xiàng)目，在一定程度上削弱了預(yù)算執(zhí)行的剛性約束，不利于相關(guān)部門進(jìn)行監(jiān)管。另外還存在項(xiàng)目資金超預(yù)算執(zhí)行的情況。一些財(cái)政專項(xiàng)資金在實(shí)際執(zhí)行中超預(yù)算現(xiàn)象嚴(yán)重。如：某區(qū)審計(jì)局在審計(jì)某鄉(xiāng)鎮(zhèn)“村莊建設(shè)與環(huán)境整治項(xiàng)目”資金時(shí)發(fā)現(xiàn)，該鎮(zhèn)某村工程概算為256萬元，實(shí)際投入570.76萬元，超支了一倍多，這部分資金只能由鎮(zhèn)村財(cái)政自行承擔(dān)，給鎮(zhèn)村帶來財(cái)政壓力。

（三）沒有建立合理的管理制度，影響資金使用效率

1.會(huì)計(jì)科目核算不規(guī)范，賬目混亂。審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，很多單位并沒有對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金做到單獨(dú)核算。一些單位財(cái)務(wù)對(duì)收入和支出科目均不設(shè)二級(jí)子目，有的就在往來帳中核算，導(dǎo)致賬面不能清晰反映某類專項(xiàng)資金的收支、結(jié)余情況，長(zhǎng)期如此，會(huì)造成各種專項(xiàng)資金之間、專項(xiàng)資金與部門經(jīng)費(fèi)混用，易形成擠占，影響資金使用效益。如某區(qū)環(huán)保局2009、2010兩年財(cái)政預(yù)算安排的污染源防治經(jīng)費(fèi)71萬元，均沒有單獨(dú)核算，而與本級(jí)預(yù)算安排的行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)合并一起核算，賬面不能清晰反映此專項(xiàng)資金收支、結(jié)余情況。

2.項(xiàng)目設(shè)置缺乏統(tǒng)籌整合，使用績(jī)效不高。部分資金項(xiàng)目設(shè)置缺乏統(tǒng)籌和有效整合，造成專項(xiàng)資金項(xiàng)目多而雜，有的項(xiàng)目設(shè)置內(nèi)容相近，未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值，有的是因?yàn)榕涮坠こ虥]有建成導(dǎo)致項(xiàng)目整體效益未能發(fā)揮，有的是因?yàn)轫?xiàng)目本身可行性不夠充分脫離實(shí)際。如在審計(jì)某區(qū)“殘疾人托養(yǎng)經(jīng)費(fèi)和居家養(yǎng)老資金” 項(xiàng)目資金時(shí)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)已拔的資金并未完全使用，在通過對(duì)某鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)地走訪時(shí)發(fā)現(xiàn)使用效果欠佳，這部分資金在實(shí)際使用時(shí)與敬老院建設(shè)資金混合使用，專項(xiàng)資金使用形成的社會(huì)效益不明顯。

（四）制度執(zhí)行缺乏規(guī)范，將財(cái)政專項(xiàng)資金出借。一些單位違反專項(xiàng)資金管理的有關(guān)規(guī)定，將財(cái)政專項(xiàng)資金出借與項(xiàng)目無關(guān)的外單位，用于其他開支，使財(cái)政專項(xiàng)資金被非正常占用，增加財(cái)政資金調(diào)度難度，甚至形成呆賬壞賬，造成專項(xiàng)資金損失。審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，某區(qū)財(cái)政局將支農(nóng)資金幾千萬元違規(guī)出借，借出的款項(xiàng)當(dāng)年并不能按時(shí)足額收回，造成拖欠。

（五）違反規(guī)定挪用、侵占專項(xiàng)資金。審計(jì)發(fā)現(xiàn)大部分資金使用單位或多或少都存在這一現(xiàn)象，有的是直接在專項(xiàng)資金中列支辦公經(jīng)費(fèi)，有的通過調(diào)整帳務(wù)，用專項(xiàng)資金結(jié)余沖減事業(yè)費(fèi)支出，一些單位以業(yè)務(wù)費(fèi)不到位、公務(wù)費(fèi)不足為由，擅自改變專項(xiàng)資金用途，擠占、挪用專項(xiàng)資金。如某區(qū)財(cái)政局挪用基本建設(shè)資金幾千萬元用于墊交耕地占用稅。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門在財(cái)政專項(xiàng)資金中列支工資、獎(jiǎng)金補(bǔ)助等。有的專項(xiàng)資金主管部門將資金下?lián)芎?，又從?xiàng)目申報(bào)單位按一定比例收回部分資金歸己所用。如某鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技站將下拔的秸稈還田專項(xiàng)資金23.9萬元拔到各村，隨即以收取服務(wù)費(fèi)的形式回流19.49萬元，變相套取財(cái)政專項(xiàng)資金。

（六）資金監(jiān)管缺少管理手段和力度

1.專項(xiàng)資金使用監(jiān)管力度不夠。一是財(cái)政部門監(jiān)督缺少有效手段。部分財(cái)政專項(xiàng)資金補(bǔ)助金額小、涉及面廣、補(bǔ)助單位多，財(cái)政部門僅局限在資金撥付前的條件審核，重分配輕管理，對(duì)資金撥付后項(xiàng)目單位是否按要求實(shí)行財(cái)務(wù)和資金管理，缺乏追蹤問效機(jī)制，使專項(xiàng)資金的績(jī)效監(jiān)管處于空白。如某區(qū)審計(jì)局在對(duì)領(lǐng)取農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)機(jī)合作社走訪時(shí)發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)機(jī)合作社所購農(nóng)機(jī)具均未建立完整的財(cái)務(wù)核算，所購農(nóng)機(jī)具均未入固定資產(chǎn)賬，這種現(xiàn)象很容易產(chǎn)生虛報(bào)冒領(lǐng)、騙取農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼的違法行為。二是業(yè)務(wù)主管部門監(jiān)督主動(dòng)性不強(qiáng)。對(duì)下?lián)芎蟮膶ｍ?xiàng)資金的使用情況缺少跟蹤監(jiān)管，對(duì)資金使用事中跟蹤、事后產(chǎn)生的效益關(guān)注較少。如審計(jì)某區(qū)殘聯(lián)專項(xiàng)資金時(shí)發(fā)現(xiàn)，殘聯(lián)向該區(qū)某民營(yíng)社會(huì)托養(yǎng)機(jī)構(gòu)拔入托養(yǎng)經(jīng)費(fèi)近五十萬元，但審計(jì)人員實(shí)地走訪時(shí)發(fā)現(xiàn)，該托養(yǎng)機(jī)構(gòu)多年未建賬，對(duì)于拔入的財(cái)物無任何收支記錄，專項(xiàng)資金使用不清楚，形成的效益不夠明顯。三是監(jiān)管部門處罰力度不夠。專項(xiàng)資金涉及的部門多、數(shù)額大，財(cái)政、審計(jì)等監(jiān)督部門力量有限，難以全面兼顧，同時(shí)相關(guān)制度中處罰手段單一，多為調(diào)帳歸還原資金渠道或給予一些象征性的罰款等，因此，部分單位存有僥幸心理，即使被查，也就是調(diào)賬罰款，無礙于個(gè)人、部門利益，這種現(xiàn)象導(dǎo)致查出的問題得不到根本性重視。

2.專項(xiàng)資金使用缺乏績(jī)效評(píng)價(jià)。目前對(duì)于專項(xiàng)資金的使用情況，缺乏科學(xué)規(guī)范的綜合評(píng)價(jià)以及同類專項(xiàng)資金使用標(biāo)準(zhǔn)的歸納和確定。具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是缺乏對(duì)專項(xiàng)資金及其績(jī)效目標(biāo)設(shè)立的必要性、重要性和資金規(guī)模的合理性的評(píng)價(jià)；二是安排經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不一，缺乏科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)；三是對(duì)專項(xiàng)資金的使用獎(jiǎng)罰不分明，用好用差一個(gè)樣，缺乏考核激勵(lì)機(jī)制。

三、提出建議和對(duì)策

（一）嚴(yán)格執(zhí)行?？钗募皣?guó)庫集中支付制度規(guī)定，實(shí)行資金直撥項(xiàng)目實(shí)施單位，縮短資金在途時(shí)間，減少資金流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，減少資金的滯留時(shí)間，提高專項(xiàng)資金分配的到位率，嚴(yán)格按照預(yù)算的要求，按時(shí)足額地將各項(xiàng)專項(xiàng)資金撥付給用款單位，避免預(yù)算已列支，實(shí)際資金滯留在專戶的現(xiàn)象，真正發(fā)揮財(cái)政專項(xiàng)資金的使用效益。

（二）強(qiáng)化專項(xiàng)資金預(yù)算編制，嚴(yán)把專項(xiàng)資金項(xiàng)目審批關(guān)，減少項(xiàng)目安排的隨意性和重疊性。在安排財(cái)政?？铑A(yù)算和平時(shí)追加專款時(shí)加大對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行考察、論證和可行性評(píng)估調(diào)查的力度，在調(diào)查的基礎(chǔ)上確定是否真的需要專項(xiàng)資金，再立項(xiàng)，按照財(cái)力情況，科學(xué)、合理安排公用支出和專項(xiàng)資金支出預(yù)算。使部門預(yù)算更加合理化、科學(xué)化、人性化。

（三）資金使用部門要樹立依法理財(cái)觀念，合理使用專項(xiàng)資金，杜絕套取、擠占、挪用專項(xiàng)資金現(xiàn)象。對(duì)專項(xiàng)資金擠占挪用、虛報(bào)冒領(lǐng)、騙取財(cái)政專項(xiàng)資金等嚴(yán)重違法違紀(jì)行為，要堅(jiān)決查處，責(zé)令整改，并依法追究有關(guān)單位和人員的責(zé)任，確保財(cái)政資金的安全完整和?？顚Ｓ?。

（四）規(guī)范財(cái)務(wù)管理，提升相關(guān)人員的綜合素質(zhì)。專項(xiàng)資金使用部門增強(qiáng)財(cái)務(wù)人員、管理人員責(zé)任意識(shí)和規(guī)范意識(shí)，制定科學(xué)完整的規(guī)范化操作體系，建立健全內(nèi)部控制制度，按照專項(xiàng)資金的管理要求，合理列支，準(zhǔn)確核算，保證會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，使專項(xiàng)資金使用切實(shí)落到實(shí)處。

（五）嚴(yán)禁將專項(xiàng)資金借出與項(xiàng)目無關(guān)的外單位，借出與項(xiàng)目有關(guān)的單位也要列明還款的時(shí)間，防止挪用，確保財(cái)政專項(xiàng)資金的安全。對(duì)違反規(guī)定的行為堅(jiān)決予以糾正，對(duì)相關(guān)人員要進(jìn)行處罰。

（六）強(qiáng)化監(jiān)督力度、完善監(jiān)督機(jī)制

1.明確監(jiān)管職責(zé)，整合監(jiān)督力量。財(cái)政部門要按照“項(xiàng)目批到哪里，責(zé)任就跟到哪里”以及“資金流到哪里，監(jiān)管就跟到哪里”的原則，制定出臺(tái)《政府專項(xiàng)資金使用管理責(zé)任追究辦法》，以制度規(guī)范行為，保障專項(xiàng)資金的有效實(shí)施并建立健全定期檢查和隨機(jī)抽查、專項(xiàng)檢查和信訪核查相結(jié)合的問題查處機(jī)制。

業(yè)務(wù)主管部門要對(duì)專項(xiàng)資金的分配、撥付、使用、效益的全過程進(jìn)行經(jīng)常性的監(jiān)督檢查，實(shí)行常態(tài)監(jiān)督與重點(diǎn)抽查相結(jié)合，將事后抽查轉(zhuǎn)為事前、事中、事后的全程監(jiān)督，減少專項(xiàng)資金管理使用中的風(fēng)險(xiǎn)。

財(cái)政專項(xiàng)資金監(jiān)督必須充分整合專業(yè)審計(jì)、監(jiān)督、及社會(huì)公眾等監(jiān)督力量，在各個(gè)環(huán)節(jié)、層面發(fā)揮作用，構(gòu)建財(cái)政專項(xiàng)資金大監(jiān)督的格局。對(duì)于發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問題依法依紀(jì)查處到位，對(duì)違法違紀(jì)行為，依法依紀(jì)追究責(zé)任人的紀(jì)律責(zé)任和法律責(zé)任，達(dá)到“查處一件，影響一片”的效果，依法推進(jìn)財(cái)政專項(xiàng)資金規(guī)范有序的運(yùn)行。

2.完善資金績(jī)效管理、考評(píng)機(jī)制。建立多層次績(jī)效評(píng)價(jià)體系，促進(jìn)專項(xiàng)資金全方位的健康運(yùn)行。充分發(fā)揮相關(guān)和領(lǐng)域的專家、財(cái)政部門、資金使用單位及相關(guān)部門的積極性，設(shè)計(jì)科學(xué)易操作的管理指標(biāo)和評(píng)價(jià)體系，合理確定專項(xiàng)資金支出績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)和重點(diǎn)，建立健全專項(xiàng)資金支出績(jī)效評(píng)價(jià)辦法，資金使用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤，對(duì)考評(píng)好，資金使用效果好的單位，繼續(xù)支持或加大支持力度。強(qiáng)化資金使用單位領(lǐng)導(dǎo)“?？顚Ｓ谩币庾R(shí)，引入領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)制度，對(duì)思想上對(duì)專項(xiàng)資金管理和使用不重視，擠占挪用的領(lǐng)導(dǎo)干部要實(shí)行問責(zé)制度，追究責(zé)任，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果納入干部綜合考核范圍。

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（作者單位：江蘇省淮安市淮安區(qū)審計(jì)局）