PPP模式在實際項目中的應(yīng)用研究

段振華

摘 要：本文在研究梳理PPP模式基本內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，以陜西省鄉(xiāng)鎮(zhèn)氣化工程為例，分析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)氣化現(xiàn)狀和問題，論證了PPP模式應(yīng)用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)氣化工程的可行性，并從建立健全法律法規(guī)、完善融資體制、建立PPP項目庫、加大人才和專業(yè)機(jī)構(gòu)培育等方面提出了針對性措施建議。

關(guān)鍵詞：PPP模式 公共服務(wù) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)氣化

中圖分類號：F292 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2096-0298（2017）10（a）-109-02

黨的十八大提出要堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動信息化和工業(yè)化深度融合，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動，城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化將成為中國經(jīng)濟(jì)新的增長點，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化不僅是擴(kuò)大內(nèi)需的重要手段，也是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長的必然途徑。

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會水平的不斷提高，大氣污染治理、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級、空氣質(zhì)量改善等對于清潔能源的需求日趨強(qiáng)烈，天然氣作為清潔能源，利用的范圍和領(lǐng)域日益廣泛。目前，城市近郊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村，大多數(shù)都輸氣管網(wǎng)覆蓋范圍，但是距離氣源相對較遠(yuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村，天然氣利用還是盲點。鄉(xiāng)鎮(zhèn)氣化工程是一項民生工程，是推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要內(nèi)容，但是受管網(wǎng)投資大、回收周期長、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及用戶承受能力等多方面的影響和制約，需要對氣化方式、工程實施等進(jìn)行深入研究論證。

1 PPP模式的基本內(nèi)涵

自從1982年P(guān)PP模式在英國提出后，歐美發(fā)達(dá)國家紛紛將該模式應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，逐步在全球推廣應(yīng)用。PPP模式是一種新型融資模式，是指政府公共部門在與非政府的主體（企業(yè)、專業(yè)化機(jī)構(gòu)等）合作過程中，使非政府主體利用其所掌握的資源參與提供公共工程等公共產(chǎn)品和服務(wù)，在實現(xiàn)政府公共部門的職能的同時，民營部門獲得一定利益。PPP模式用有伙伴關(guān)系、利益共享和風(fēng)險分擔(dān)3個重要特征，具有擴(kuò)大融資、規(guī)范管理、緩解地方債務(wù)壓力等功能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)氣化工程是重要的民生工程，也是地方重要的基礎(chǔ)設(shè)施，可當(dāng)采取PPP模式實施推進(jìn)。

2 PPP模式應(yīng)用案例-以陜西省鄉(xiāng)鎮(zhèn)氣化工程為例

2.1 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況

2008年底，陜西省開始實施“氣化陜西”工程，全面鋪開實施城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村氣化工程。截至2017年6月，全省先后建成投運輸氣干（支）線35條，長輸高壓管網(wǎng)里程近3500公里，日輸氣能力4786萬方，年輸氣規(guī)模165.75億方。建成1座天然氣調(diào)控指揮中心、2座應(yīng)急搶險器材中心、3座維搶修中心及9座壓縮天然氣（CNG）加氣母站及楊凌液化天然氣（LNG）應(yīng)急儲備調(diào)峰工廠，形成了管道天然氣（NGP）、壓縮天然氣（CNG）、液化天然氣（LNG）為主的多渠道、多產(chǎn)品的供給和服務(wù)組合。依托省內(nèi)天然氣生產(chǎn)企業(yè)和國家過境管網(wǎng)，取得資源年配置總量達(dá)186億立方米，基本形成“東、西、南、北、中”多點、多品種、多氣源的供給格局。

2.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)氣化情況

截至目前，全省10個市及楊凌示范區(qū)、西咸新區(qū)均已通達(dá)管道天然氣，107個縣（區(qū)）、167個鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及部分城市郊區(qū)的農(nóng)村實現(xiàn)氣化，全省市級城市氣化率平均達(dá)到85%，縣城氣化率平均達(dá)到50%，已通氣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)氣化率平均達(dá)到33%。陜西成為國內(nèi)第一個實現(xiàn)省內(nèi)縣級城市天然氣全覆蓋的省份。

從供氣方式上看，關(guān)中地區(qū)實現(xiàn)管道供氣的縣有18個，利用CNG氣化的縣有14個；陜北地區(qū)實現(xiàn)管道供氣的縣有17個，利用CNG氣化的縣有6個；陜南地區(qū)實現(xiàn)管道供氣的縣有7個，利用CNG氣化的縣有18個。從供氣鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本情況來看，大多數(shù)實現(xiàn)氣化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)分兩種，一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)為縣轄區(qū)內(nèi)的鎮(zhèn)村，如綏德縣的明州鎮(zhèn)、藍(lán)田縣的藍(lán)關(guān)鎮(zhèn)等；二是一些大中城市本身就是由區(qū)、鎮(zhèn)組成，如西安長安區(qū)的灤鎮(zhèn)、灞橋區(qū)的灞橋鎮(zhèn)等，這類鄉(xiāng)鎮(zhèn)的氣化方式與其所在城市或縣城的氣化方式相同，因為納入了大管網(wǎng)系統(tǒng)中，成本可進(jìn)行分?jǐn)?，供氣企業(yè)可以承受。以這種方式通氣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)占已通氣鄉(xiāng)鎮(zhèn)約70%～80%。從人口規(guī)模來看，陜西鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口規(guī)?；驹?.4萬～0.8萬人之間，用氣用戶主要包括居民生活用氣、公福商業(yè)用氣、冬季采暖用氣三類。

2.3 當(dāng)期陜西鄉(xiāng)鎮(zhèn)氣化存在的主要問題

（1）用氣規(guī)模較小。全省有鄉(xiāng)鎮(zhèn)1200余個，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均人口不足1萬人，除少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有工業(yè)用氣需求外，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅有居民用氣需求，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均年用氣量僅40萬立方米，且上升空間有限，發(fā)展?jié)摿Σ蛔?，整體用氣規(guī)模較小。

（2）氣化方式需要進(jìn)一步論證。采用管道方式氣化鄉(xiāng)鎮(zhèn)，需要投資超過150萬元，而按當(dāng)前天然氣價格測算，經(jīng)營企業(yè)年營業(yè)收入約20萬元。整體看，管道氣化投資大，收益低，因此運營企業(yè)建設(shè)輸氣管道的積極性不高，更傾向于選擇收益較高的CNG/LNG方式供氣，區(qū)域管道氣化進(jìn)程較為緩慢。

（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)用戶消費能力有限。據(jù)了解，鄉(xiāng)鎮(zhèn)天然氣初裝費普遍在3000元～8000元，由于用氣人數(shù)較少，導(dǎo)致分?jǐn)偘惭b費用較大，普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村家庭難以接受。

（4）經(jīng)營方式有待細(xì)化。城市燃?xì)鈱嵤┨卦S經(jīng)營權(quán)管理，先期取得區(qū)域經(jīng)營權(quán)的部分企業(yè)，更偏好于投資經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好、人口集中、設(shè)施完善的城市、縣區(qū)，忽視鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村氣化。因此，政府主管部門應(yīng)區(qū)別對待，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村氣化工程，鼓勵采用PPP模式推進(jìn)項目建設(shè)運營。

2.4 PPP模式應(yīng)用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)氣化工程的可行性分析

（1）政策環(huán)境寬松。2014年以來，國家陸續(xù)出臺了一系列政策文件，鼓勵基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)采用PPP模式，陜西省也出臺了《政府和社會資本合作（PPP）項目庫管理暫行辦法》《陜西省推進(jìn)政府和社會資本合作（PPP）三年行動計劃（2017-2019年）》，以及相關(guān)鼓勵政策，從水利設(shè)施、交通設(shè)施、天然氣等多個領(lǐng)域選擇了一大批PPP合作項目，近三年將開工建設(shè)300余個PPP項目，這為鄉(xiāng)鎮(zhèn)氣化PPP項目提供良好的政策支持。

（2）“雙贏”或“多贏”合作機(jī)制較為成熟。PPP模式是政府部門與社會資本建立合作伙伴關(guān)系，共同推進(jìn)公共項目建設(shè)或提供公共服務(wù)，需要通過簽訂相關(guān)合作協(xié)議，明確各方權(quán)利義務(wù)，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，共同承擔(dān)風(fēng)險，實現(xiàn)“雙贏”和“多贏”。目前，陜西省在交通設(shè)施、環(huán)保、天然氣等領(lǐng)域已有較多成熟的PPP項目示范案例，擁有豐富的合作建設(shè)運營經(jīng)驗和完善的推進(jìn)工作機(jī)制。

（3）擁有可借鑒的實踐案例。陜西渭南市氣化工程成果被國家發(fā)展改革委于列入2015年首批13個PPP項目典型案例。銅川市耀州區(qū)“美麗鄉(xiāng)村氣化工程”列入國家財政部PPP示范項目，通過公開方式，選定了投資主體，項目建設(shè)正有序?qū)嵤?，這為其他地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)氣化工程采取PPP模式提供一定的借鑒作用。

3 相關(guān)建議

3.1 制定完善相關(guān)法律法規(guī)，營造良好的政策環(huán)境

鄉(xiāng)鎮(zhèn)氣化PPP項目是一項較為復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及簽約、設(shè)計、建設(shè)、運營管理等諸多程序，需要相關(guān)法律法規(guī)加以規(guī)范，明確界定政府、社會資本等各方的責(zé)任義務(wù)。一是研究建立適應(yīng)PPP模式推廣應(yīng)用的配套政策措施，公開標(biāo)準(zhǔn)實施程序，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)氣化工程項目實施。二是完善風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制和利益平衡機(jī)制，嚴(yán)格監(jiān)督已簽署PPP協(xié)議的投資主體，按照約定履行責(zé)任義務(wù)，對高效完成項目投資任務(wù)的投資主體給予一定獎勵。三是加強(qiáng)政策引導(dǎo)，強(qiáng)化項目政策、資金、土地等方面支持，營造上下聯(lián)動、齊抓共管、協(xié)同推進(jìn)的工作氛圍，共同推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)氣化工作。

3.2 創(chuàng)新完善投融資機(jī)制，拓寬項目融資渠道

鄉(xiāng)鎮(zhèn)氣化工程建設(shè)應(yīng)堅持采取“政府主導(dǎo)，市場運作”的方式，按照“誰投資，誰受益，誰承擔(dān)風(fēng)險”的原則，積極拓寬投資渠道。一是創(chuàng)新金融信貸服務(wù)，鼓勵鼓勵金融機(jī)構(gòu)支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)氣化PPP項目融資，提供差異化的金融服務(wù)。二是堅持國有經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)，采取獨資、合資、合作、股份制、BOT、PPP等多種投資建設(shè)和經(jīng)營形式，積極引入社會資本和外資，促進(jìn)投資主體多元化，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)氣化工程建設(shè)。

3.3 建立PPP項目儲備庫，科學(xué)選擇試點項目

各級政府主管部門應(yīng)研究設(shè)立PPP項目實施領(lǐng)導(dǎo)小組，及時向社會公開項目信息，建立PPP模式鄉(xiāng)鎮(zhèn)氣化工程項目庫，選擇投資規(guī)模較大、投資效益相對較好、合作關(guān)系長期穩(wěn)定、可研論證相對成熟的在建、擬建項目，最大程度引進(jìn)各類社會資本參與，對于已建成投運的鄉(xiāng)鎮(zhèn)項目，也可研究采用PPP模式，吸引新的社會資本參與，盤活存量資產(chǎn)，化解現(xiàn)有債務(wù)。

3.4 加強(qiáng)人才培養(yǎng)和專業(yè)機(jī)構(gòu)培育，更好服務(wù)項目建設(shè)

PPP模式要應(yīng)用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)氣化工程領(lǐng)域，涉及燃?xì)夤芫W(wǎng)設(shè)施設(shè)計、財務(wù)會計、法律事務(wù)、金融服務(wù)、運營管理等方面，既需要熟悉該模式的專業(yè)型、復(fù)合型人才，也需要經(jīng)驗豐富的專業(yè)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)。因此要加強(qiáng)人才培養(yǎng)和專業(yè)機(jī)構(gòu)培育一方面要加強(qiáng)與高校院所、國外相關(guān)機(jī)構(gòu)等單位合作，加快專業(yè)人才培養(yǎng)，另一方面要培育相關(guān)專業(yè)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)，建立完善PPP咨詢行業(yè)管理制度和規(guī)范，更好地服務(wù)和保障項目建設(shè)。

3.5 強(qiáng)化安全風(fēng)險管理，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)氣化工程穩(wěn)健運營

鑒于鄉(xiāng)鎮(zhèn)氣化工程建設(shè)運營的特殊要求，在項目引資和建設(shè)運營過程中，要高度重視安全風(fēng)險管理，確保項目穩(wěn)健運營。一是深入調(diào)查、審慎選擇社會資本。政府部門、國有企業(yè)在公開引進(jìn)社會資本合作時，科學(xué)設(shè)定資格門檻，嚴(yán)格要求安全生產(chǎn)，比如社會資本具有建設(shè)運營同類工程的業(yè)績、經(jīng)驗、專業(yè)資質(zhì)，具備良好的安全防范意識和技術(shù)能力，無重大生產(chǎn)安全和質(zhì)量事故記錄等。二是強(qiáng)化安全監(jiān)管，在股權(quán)合作項目公司中要構(gòu)建完善安全管理制度體系，設(shè)定專門機(jī)構(gòu)和人員，配備安全設(shè)施，定期監(jiān)督檢查安全工作，確保不發(fā)生安全事故。

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