受“冷遇”的行政復(fù)議

馬迪

上海華夏匯鴻律師事務(wù)所主任計(jì)時(shí)俊最近參加了一個(gè)行政復(fù)議案件的預(yù)審。因?yàn)榘讣形凑嬲M(jìn)入裁決程序，他謹(jǐn)慎地不愿意詳說案情，只是簡單介紹說那是“一個(gè)市民對政府信息不公開不服，向黃浦區(qū)政府提出行政復(fù)議”，案件中他的身份是上海市黃浦區(qū)行政復(fù)議委員會(huì)委員，這個(gè)案件中的委員共有7個(gè)人，他們事先拿到了所有案件材料，然后進(jìn)行了一場模擬討論。

之所以如此慎重預(yù)演，是因?yàn)檫@是他的行政復(fù)議委員會(huì)委員資格審查通過之后，第一次真正接觸案件，計(jì)時(shí)俊對這個(gè)案件的結(jié)果很樂觀，他對《中國新聞周刊》說，從預(yù)審的情況來看，被復(fù)議方、也就是某政府部門的行政行為“很可能要被撤銷”。

行政復(fù)議委員會(huì)的試點(diǎn)最早開始于2006年12月的全國行政復(fù)議工作會(huì)議，當(dāng)年第一個(gè)開展試驗(yàn)的是哈爾濱，到了2008年，試點(diǎn)擴(kuò)展到了8個(gè)省。根據(jù)國務(wù)院法制辦最新公布的數(shù)據(jù)，截至2011年底，試點(diǎn)工作覆蓋了19個(gè)省份的108個(gè)單位。已經(jīng)當(dāng)了兩屆北京市行政復(fù)議委員會(huì)委員的北京大學(xué)法學(xué)院教授湛中樂對《中國新聞周刊》感慨：“以我們搞行政法的觀點(diǎn)來說，這件事對每個(gè)人都很重要，但是不知道為什么，似乎媒體和公眾都不是很關(guān)心。”

集中行政復(fù)議權(quán)

2008年，在行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)擴(kuò)大到8個(gè)省的時(shí)候，國務(wù)院法制辦印發(fā)過《國務(wù)院法制辦公室關(guān)于在部分省、直轄市開展行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作的通知》，通知里簡明扼要地解釋了推行這一試點(diǎn)的原因：“據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，有行政復(fù)議權(quán)的機(jī)關(guān)有1.8萬多個(gè)，但地方三級(jí)政府的專職行政復(fù)議人員僅有1532人，區(qū)縣級(jí)人民政府專職行政復(fù)議人員平均僅有0.2人，行政復(fù)議力量嚴(yán)重不足。同時(shí)，原本有限的行政復(fù)議資源被分散在各個(gè)政府工作部門中。由于行政管理工作的不同特點(diǎn)，政府工作部門的行政復(fù)議工作任務(wù)又很不平衡，有的部門有人沒案辦，有的部門有案沒人辦?！蓖ㄖ€確認(rèn)了行政復(fù)議委員會(huì)的模式將是“政府主導(dǎo)、社會(huì)專家學(xué)者參與”。

事實(shí)上，行政復(fù)議委員會(huì)的試點(diǎn)，背后還有著那幾年信訪量激增的影子。北京行政學(xué)院教授金國坤是北京市行政復(fù)議委員會(huì)委員，他在一篇論文中使用的數(shù)據(jù)顯示，有70%的行政糾紛，未經(jīng)行政復(fù)議直接進(jìn)入了行政訴訟程序，而行政相對人通過信訪申訴的案件數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過行政復(fù)議量，以2005年為例，信訪量達(dá)到1265.6萬件，而同年行政復(fù)議案件卻只有90624件。雖然行政復(fù)議的糾錯(cuò)率已經(jīng)被證明遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于行政訴訟，但是公眾依然逃不開“官官相護(hù)”的心理暗示，寧愿選擇成本更高的司法訴訟。

北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安兼任著北京和上海兩地的行政復(fù)議委員會(huì)委員，上海的是去年才成立，還沒有真正參加過案件審理，但是北京他已經(jīng)連任了兩屆，參與案件眾多。在他看來，當(dāng)然是集中行政復(fù)議權(quán)的模式更符合法治要求，因?yàn)榧饶芸朔块T保護(hù)主義，也有利于減少機(jī)構(gòu)人員。著名拆遷律師王才亮也告訴《中國新聞周刊》，2009年黑龍江大慶有一起強(qiáng)拆案件，他向黑龍江省法制辦提起行政復(fù)議，這個(gè)由行政復(fù)議委員會(huì)裁決的案件很快就出了結(jié)果：大慶市政府強(qiáng)拆，拆遷叫停。

姜明安回憶說，2008年北京市第一屆行政復(fù)議委員會(huì)成立的時(shí)候，有28個(gè)委員，其中有18人是學(xué)者和律師擔(dān)任的非常任委員，而在2010年第二屆的時(shí)候，委員變成43名，非常任委員上升為30名，也就是說，增加的15名委員里有12人都是非常任委員。按照最初的要求，每個(gè)案件的審理都有9名委員參與，其中非常任委員不能低于4人，“當(dāng)然現(xiàn)在我們也提出，不一定每一個(gè)案情都需要九人這么多，可以靈活設(shè)置為五人、七人等等”。

姜明安說，他參與的每一個(gè)案件都稱得上經(jīng)過了認(rèn)真討論：提前三天，北京市法制辦會(huì)將案件材料和他們內(nèi)部的分析討論發(fā)到郵箱，委員們各自準(zhǔn)備，也可以自己去法制辦查閱資料，然后九個(gè)人進(jìn)行討論后投票，投票是匿名的，由于在討論過程中大家都充分表達(dá)了意見，所以事實(shí)上大家心里都有數(shù)。法制辦沒有事先對投票結(jié)果進(jìn)行過引導(dǎo)，因?yàn)檫B法制辦自己內(nèi)部都有好幾派意見，有時(shí)候常常是這幾派意見都被推翻了，一種新的意見提出來，最后投票通過。姜明安說，在這個(gè)過程中，從來沒有聽到過什么領(lǐng)導(dǎo)意見，也沒有部門給他們打過招呼，最后的裁決結(jié)果有撤銷的，有變更的，當(dāng)然也有維持的，不管何種結(jié)果，姜明安認(rèn)為這都是經(jīng)過了民主程序。

當(dāng)然，姜明安也并非對現(xiàn)有程序全然滿意，最近這些非常任委員們見了一次北京市副市長、同時(shí)也兼任著市政府行政復(fù)議委員會(huì)主任委員的劉敬民。大家跟劉敬民說，現(xiàn)在的非常任委員沒有過半數(shù)，而最后的裁決又是以市政府的名義作出，所以從法律上來說“我們的意見你們是可以不采納的”，因此建議應(yīng)當(dāng)強(qiáng)行規(guī)定非常任委員必須超過半數(shù)。劉敬民的回應(yīng)是，當(dāng)場跟法制辦主任劉振剛說，“要認(rèn)真研究”。

在最早試點(diǎn)的哈爾濱，這一條早已是現(xiàn)實(shí)，他們第一屆委員會(huì)里市政府以外的學(xué)者、資深律師、人大代表、政協(xié)委員等“外部委員”就占全部委員的81%，而且規(guī)定了每次參加案件議決會(huì)議的委員為3至9人單數(shù)，其中“外部委員”應(yīng)當(dāng)占參加議決委員的半數(shù)以上。

探索中的公開聽證

不管是姜明安還是計(jì)時(shí)俊，所經(jīng)歷的案件審理過程都是封閉進(jìn)行，這一點(diǎn)并未違反任何規(guī)定，因?yàn)榘凑铡缎姓?fù)議法》，“行政復(fù)議原則上采取書面審查的辦法，但是申請人提出要求或者行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)認(rèn)為有必要時(shí)，可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況，聽取申請人、被申請人和第三人的意見?！钡菑膶?shí)踐來看，真正公開舉行聽證會(huì)，聽取幾方意見的案件少之又少，復(fù)議過程密不透風(fēng)，而非像訴訟案件那樣公開審理，無疑也是更多人愿意選擇訴訟的原因。

但是各地已經(jīng)陸續(xù)開始了一些“試點(diǎn)中的試點(diǎn)”，如北京市石景山區(qū)已經(jīng)在去年公開宣布，今后行政復(fù)議擬在市民自愿的前提下，全部實(shí)行公開審理。其公開模式也頗為有趣：案件審理之前，石景山區(qū)政府給復(fù)議人發(fā)了一本專家團(tuán)名冊，上面有石景山行政復(fù)議委員會(huì)中10位專家的詳細(xì)介紹，復(fù)議人從中挑選一位，而政府方面則挑中另外一名專家，最后和一位法制辦工作人員組成3人審案小組。

湛中樂也是石景山區(qū)行政復(fù)議委員會(huì)委員，在一次公開聽證中，他被復(fù)議方選中了。案情很簡單，也是北京市民常遇到的情況：一個(gè)市民沒有注意到當(dāng)天自己的車限行，一大早從西邊開進(jìn)城里去辦事，八點(diǎn)多被攝像頭拍到一次，下午三點(diǎn)多又開車回去，再被拍到一次，每次被罰款一百塊，一共兩百塊。當(dāng)事人本身也是律師，對自身權(quán)利格外敏感，他提出行政復(fù)議的，是第二次罰款。交警大隊(duì)方選中的專家是清華大學(xué)法學(xué)院教授余凌云，大概由于案情很有代表性，這次審案小組由5個(gè)人組成，連區(qū)政府法制辦的主任和副主任都參加了。

湛中樂說，這個(gè)他從頭到尾參加了的聽證會(huì)是名符其實(shí)地聽取了雙方意見，大家針對程序和法律進(jìn)行激烈辯論，過程有點(diǎn)類似于法庭，但是桌椅的擺放方法卻又類似于圓桌會(huì)議，大家說累了再一起喝喝茶，氣氛上也沒有那么劍拔弩張。這個(gè)案件最后是維持了交警的罰款，但是湛中樂投了反對票，余凌云則投了贊成票。湛中樂還記得，法制辦的副主任雖然沒有更多解釋理由，但是他也投了反對票。

試點(diǎn)中的行政復(fù)議委員會(huì)制度也有一些原因不明的障礙，北京市百瑞律師事務(wù)所律師王大成從2010年11月開始就被聘為北京市平谷區(qū)行政復(fù)議委員會(huì)委員，但是快一年半過去了，王大成還從來沒有真正審理過案件，他對《中國新聞周刊》說：“委員會(huì)是要參與疑難復(fù)雜案件的審理，是不是區(qū)里沒有這方面的案件？”