依法行政語(yǔ)境下鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)“法制辦”的必要性與可行性

楊文杰

[摘要]鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)“法制辦”，目前只在少數(shù)省市試點(diǎn)，即使該模式的首創(chuàng)者浙江省臺(tái)州市也仍處于摸索階段。通過(guò)對(duì)臺(tái)州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政狀況和依法行政能力的調(diào)研和分析，得出結(jié)論：在臺(tái)州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)法制辦是必要且可行的。但臺(tái)州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)法制辦也存在一些諸如經(jīng)費(fèi)保障不到位，工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)有困難；法制機(jī)構(gòu)人員少、任務(wù)重、思想不穩(wěn)；部分法制機(jī)構(gòu)名存實(shí)亡，法制工作基本沒(méi)有開(kāi)展、流于形式等問(wèn)題。針對(duì)這些問(wèn)題，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)法制工作的領(lǐng)導(dǎo)和保障，加大財(cái)政投入，把法制機(jī)構(gòu)的費(fèi)用列入財(cái)政預(yù)算；加大業(yè)務(wù)培訓(xùn)和適當(dāng)招聘法律人才，還可以借助律師事務(wù)所的力量等。需要注意的是，并不是所有的地區(qū)都適合在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)法制辦，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，或鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)人口太少，或縣級(jí)法制辦力量太弱的地區(qū)，其鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）不宜設(shè)置法制辦。

[關(guān)鍵詞]依法行政；鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法制辦；行政體制改革

[中圖分類號(hào)]D926.4 [文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A [DOI]10.3969/j.issn.1009-3729.2014.01.010

依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家是我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策；依法行政、建設(shè)法治政府是我國(guó)政府改革的重要目標(biāo)。而依法行政的重點(diǎn)和難點(diǎn)均在基層。作為我國(guó)最基層的一級(jí)政府——鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府——其下設(shè)法制辦對(duì)推進(jìn)政府依法行政有著重要作用。在這方面，浙江省臺(tái)州市在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府設(shè)法制辦所取得的良好效果即是明證。關(guān)于在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)法制辦這一做法，目前只在少數(shù)省市試點(diǎn)，即便是試點(diǎn)省市也還處于摸索階段。這一創(chuàng)新性做法對(duì)依法行政是否必要、能否在全國(guó)進(jìn)行推廣，目前國(guó)內(nèi)還未見(jiàn)有學(xué)者對(duì)此進(jìn)行研究，更沒(méi)有人基于實(shí)證調(diào)研對(duì)此做出學(xué)理闡釋。但是這個(gè)問(wèn)題又確實(shí)非常重要，其研究將具有學(xué)理與實(shí)踐雙重意義。本文擬以臺(tái)州市的實(shí)踐為考察對(duì)象，采取法社會(huì)學(xué)的田野調(diào)查方法，通過(guò)對(duì)臺(tái)州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）依法行政狀況和依法行政能力的調(diào)研和分析，得出結(jié)論：鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)法制辦是必要且可行的。這一研究具有很強(qiáng)的實(shí)踐與理論價(jià)值，它不僅有利于全面落實(shí)國(guó)務(wù)院的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》和《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》，促進(jìn)政府全面依法行政，也有利于完善法學(xué)研究方法，改變當(dāng)前法學(xué)研究重規(guī)范分析、輕實(shí)證推演的弊端，更有可能促使臺(tái)州經(jīng)驗(yàn)在全國(guó)推開(kāi)并上升為法律，形成制度。

一、問(wèn)題的提出

1.依法行政的理論回顧

縱觀西方國(guó)家法治政府所走過(guò)的三四百年歷程，依法行政實(shí)踐在發(fā)展中變遷，在變遷中發(fā)展，經(jīng)過(guò)幾百年實(shí)踐的積累沉淀，終于確立了依法行政這一普遍性理念。在大陸法系國(guó)家，依法行政的基本理念主要表現(xiàn)為法律優(yōu)位、法律保留、比例原則、信賴保護(hù)原則等；在英美法系國(guó)家，依法行政的基本理念主要表現(xiàn)為越權(quán)無(wú)效、合理性原則、程序正當(dāng)和不準(zhǔn)翻供原則等。一旦這些基本理念在行政管理領(lǐng)域得以確立，依法行政就從一種理想追求變成了具體的制度和生動(dòng)的實(shí)踐，并且隨著依法行政實(shí)踐的深入發(fā)展，這些基本理念又得到了進(jìn)一步升華[1]，直至當(dāng)代，甚至成為某些民族在某個(gè)階段的信仰[2]。在當(dāng)代中國(guó)，依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家是一項(xiàng)基本國(guó)策，它是人們的共識(shí)，甚至是全民族的信仰。[3]我國(guó)法治政府的建設(shè)，同樣以依法行政理念的確立為先導(dǎo)。改革開(kāi)放以來(lái)，特別是1996年我們黨確立依法治國(guó)的基本方略以來(lái)，我國(guó)行政法制建設(shè)取得了巨大進(jìn)步。在政府和法學(xué)界的共同努力下，依據(jù)對(duì)中外依法行政實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的歸納和升華，提煉出了依法行政的基本理念，它包含合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠(chéng)實(shí)守信和權(quán)責(zé)統(tǒng)一6個(gè)方面。這些理念，既是對(duì)西方國(guó)家依法行政實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的概括，也是對(duì)我國(guó)依法行政經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，集中體現(xiàn)了依法行政重在治官、治權(quán)的法制精神，高度濃縮了依法行政追求公正與效率的價(jià)值目標(biāo)，它是指導(dǎo)與規(guī)范行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員依法行政的信條。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府依法行政的政策背景與實(shí)踐

在當(dāng)代中國(guó)行政法學(xué)研究和行政法制改革實(shí)踐中，“依法行政”已成為一個(gè)使用頻率最高的關(guān)鍵詞。這一概念也是中國(guó)行政法學(xué)理論界和法律改革者在過(guò)去20多年法制改革進(jìn)程中，在行政法制改革領(lǐng)域所獲得的一個(gè)“最大公約數(shù)”。從法制改革實(shí)踐來(lái)看，依法行政的提法，已從原來(lái)零散的、策略性的宣告，發(fā)展成為系統(tǒng)的、戰(zhàn)略性的政策闡述。改革開(kāi)放30多年的歷史，對(duì)于政府從某種程度上說(shuō)，正是一個(gè)不斷走向法治政府的歷程。特別是近年來(lái)，黨和政府一直致力于推進(jìn)依法行政和法治政府建設(shè)。1997年，黨的十五大提出了建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的目標(biāo)。1999年，國(guó)務(wù)院召開(kāi)依法行政會(huì)議，頒布《全面推進(jìn)依法行政決定》，當(dāng)年“依法行政”被寫入憲法。2000年，國(guó)務(wù)院召開(kāi)了全面推進(jìn)依法行政工作會(huì)議。2004年，國(guó)務(wù)院頒布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，明確將依法行政的目標(biāo)界定為建設(shè)法治政府。2008年，國(guó)務(wù)院做出《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》，將依法行政的戰(zhàn)略表述進(jìn)一步具體化。[4]2010年11月8日，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》，指出當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，要全面推進(jìn)依法執(zhí)政，提高政府公信力和執(zhí)行力。2012年，黨的十八大更明確提出法治是治國(guó)理政的基本方式，應(yīng)更加注重發(fā)揮法治在國(guó)家治理和社會(huì)管理中的重要作用。至此，依法行政，已經(jīng)成為中國(guó)落實(shí)行政法治、建設(shè)法治政府的根本路徑選擇。

在中國(guó)，上至中央政府（國(guó)務(wù)院），下至縣政府都設(shè)有法制辦并將其作為政府的直屬機(jī)構(gòu)，法制辦在政府依法行政中起著重要作用。但依法行政重點(diǎn)在基層，難點(diǎn)也在基層。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府是我國(guó)最基層的一級(jí)政府，也是政府法制建設(shè)最薄弱的一級(jí)政府，我國(guó)法律并沒(méi)有規(guī)定在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府設(shè)法制辦，從而導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府在依法行政上的職能缺位。2002年，浙江省溫嶺市（臺(tái)州市下轄的縣級(jí)市）率先試點(diǎn)，在全市16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府增設(shè)法制辦。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府法制機(jī)構(gòu)設(shè)置模式是由各縣（市、區(qū)）編委下文在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)立法制辦公室，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨政辦公室或綜治辦公室合署辦公，不增加人員編制，不增加財(cái)政支出，人員由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）自行調(diào)劑解決。法制辦主任由黨政辦公室或綜治辦公室主任兼任，人事任免權(quán)屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委，任命后報(bào)縣級(jí)組織部、人事局和法制辦備案，縣級(jí)政府法制辦負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府法制辦總的職責(zé)是對(duì)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的法制工作進(jìn)行規(guī)劃、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、指導(dǎo)。具體來(lái)說(shuō)，主要有起草審核規(guī)范性文件和政策措施，組織本鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政工作，承辦本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的聽(tīng)證、復(fù)議、投訴和應(yīng)訴賠償工作等。2010年8月28日，溫嶺市設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法制辦入圍“首屆中國(guó)法治政府獎(jiǎng)”并獲提名獎(jiǎng)。在溫嶺市試點(diǎn)取得經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從2003年開(kāi)始這一做法在臺(tái)州市全面推廣。目前，臺(tái)州市133個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）都設(shè)立了法制辦公室，共有專兼職法制工作人員250多名。溫嶺這一創(chuàng)舉，解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府法制工作缺位、縣級(jí)法制工作向下延伸困難、鄉(xiāng)鎮(zhèn)法制工作者缺少發(fā)展空間等問(wèn)題，調(diào)動(dòng)了多方的積極性。實(shí)踐證明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府法制機(jī)構(gòu)在推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府科學(xué)民主決策、依法行政、規(guī)范行政執(zhí)法行為、推進(jìn)權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行等方面發(fā)揮了重要作用，取得了良好的效果。

二、調(diào)研方案的設(shè)計(jì)

1.研究思路

首先是確定研究對(duì)象，即在臺(tái)州市范圍內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)法制辦這一現(xiàn)象，其次是通過(guò)閱讀相關(guān)文獻(xiàn)和了解實(shí)際情況，提出研究的具體方向及重點(diǎn)，并對(duì)研究?jī)?nèi)容及環(huán)節(jié)進(jìn)行細(xì)化。本研究具體可以細(xì)化為3個(gè)子課題，分步驟進(jìn)行研究，根據(jù)細(xì)化的結(jié)果設(shè)計(jì)出不同的研究方案。最后采用社會(huì)學(xué)分析方法進(jìn)行調(diào)查研究，得出調(diào)研數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)學(xué)描述，進(jìn)而得出結(jié)論和提出對(duì)策。具體如圖1所示。

圖1研究思路

2.研究步驟和目的

本研究分為3個(gè)子課題，按照如下三步來(lái)進(jìn)行：第一步分析臺(tái)州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府依法行政狀況；第二步對(duì)臺(tái)州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機(jī)關(guān)行政人員依法行政能力進(jìn)行調(diào)研分析；第三步對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)法制辦的必要性與可行性進(jìn)行分析。這三個(gè)步驟是環(huán)環(huán)相扣、有機(jī)統(tǒng)一的。第一步的研究目的是論證鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府在依法行政方面與國(guó)務(wù)院的要求是否相符，抑或存在哪些差距。第二步的研究目的是通過(guò)分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府機(jī)關(guān)干部是否具備依法行政能力，有多少鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部在法律的認(rèn)知、遵守、執(zhí)行方面是合格的，主要從法律人才的提供方面進(jìn)行闡釋。這兩步都是分析田野調(diào)查取得的數(shù)據(jù)。第三步是基于前步的分析結(jié)果，論證依法行政語(yǔ)境下鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)法制辦的必要性與可行性。根據(jù)第一步的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，如果當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府依法行政狀況與國(guó)務(wù)院的要求不相符，就有必要設(shè)立法制辦以指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府更好地依法行政。根據(jù)第二步的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部是否具備合格的依法行政能力，從而論證鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府設(shè)法制辦是否具有可行性。最后，通過(guò)這三步的研究，得出一些有益的啟示，希冀為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)法制辦這一實(shí)踐創(chuàng)新在全國(guó)的推廣鋪平道路。

3.研究方法

本文采取4個(gè)相結(jié)合的研究方法。一是歷史與現(xiàn)實(shí)相結(jié)合。研究歷史是為了更好地認(rèn)識(shí)現(xiàn)實(shí)，這樣有利于把握研究的系統(tǒng)性和關(guān)聯(lián)性。二是理論與實(shí)踐相結(jié)合。本課題采用理論聯(lián)系實(shí)際的方法，目的是使這一課題的研究更加貼近現(xiàn)實(shí)，更具有可操作性，避免理論與實(shí)踐脫節(jié)。研究中，不僅對(duì)目前實(shí)踐中存在的問(wèn)題進(jìn)行理論上的解釋，同時(shí)也把理論上的研究成果在實(shí)踐中加以驗(yàn)證，從而使研究能同時(shí)立足于扎實(shí)的理論與實(shí)踐基礎(chǔ)之上。三是定性分析與定量分析相結(jié)合。課題組將在政府機(jī)關(guān)工作人員、人大代表、政協(xié)委員、普通群眾4類人群中做一些抽樣調(diào)查，開(kāi)展定性、定量分析。定量分析包括確定假設(shè)、問(wèn)卷設(shè)計(jì)、抽樣調(diào)查、統(tǒng)計(jì)分析和理論歸納5個(gè)部分，定性分析包括個(gè)別座談和小組座談、內(nèi)容分析、歷史研究、觀察研究、比較研究和人類文化研究等。四是跨部門多學(xué)科相結(jié)合。過(guò)去的研究往往有范圍偏窄之嫌，廣度和深度均不夠，而本課題組有不同學(xué)科背景、不同工作性質(zhì)的同志共同參與，可以從法哲學(xué)、法社會(huì)學(xué)、法政治學(xué)以及經(jīng)濟(jì)學(xué)等多學(xué)科、多角度、多層面來(lái)進(jìn)行交叉研究，希冀為臺(tái)州的法制建設(shè)提供可行性對(duì)策。

4.調(diào)研方案

（1）“臺(tái)州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機(jī)關(guān)依法行政狀況”的調(diào)研方案

調(diào)研樣本選擇。本次調(diào)研的樣本選擇分兩步進(jìn)行：第一步根據(jù)人均GDP，在臺(tái)州市9個(gè)縣市區(qū)各選取2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），其中1個(gè)是該縣市區(qū)人均GDP最高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），另1個(gè)是人均GDP最低的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），對(duì)選取出來(lái)的18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）進(jìn)行調(diào)研，以考察其依法行政狀況；第二步，對(duì)每個(gè)樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）中相關(guān)人員進(jìn)行訪談，發(fā)放50份問(wèn)卷，并進(jìn)行答卷指導(dǎo)。

調(diào)研的基本內(nèi)容。依據(jù)國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》和《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》3個(gè)文件的要求，擬定出以下9個(gè)方面的調(diào)研內(nèi)容，即履行職責(zé)、科學(xué)決策、制度建設(shè)、規(guī)范執(zhí)法、行政監(jiān)督、化解矛盾、保障措施、學(xué)法考核及加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)等。

調(diào)研的基本方法。采取問(wèn)卷調(diào)查、座談和訪問(wèn)相結(jié)合的方法。①問(wèn)卷調(diào)查。問(wèn)卷分為A、B卷，A問(wèn)卷由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機(jī)關(guān)行政人員填寫，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）發(fā)放50份；B問(wèn)卷由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的行政相對(duì)人、各級(jí)人大代表、政協(xié)委員填寫，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）也發(fā)放50份。按照9個(gè)調(diào)查內(nèi)容的基本思路，經(jīng)過(guò)反復(fù)論證，A問(wèn)卷設(shè)計(jì)了24個(gè)問(wèn)題，B問(wèn)卷設(shè)計(jì)了15個(gè)問(wèn)題。A問(wèn)卷由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨政辦公室負(fù)責(zé)發(fā)放與回收，B問(wèn)卷由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）鎮(zhèn)長(zhǎng)（主任）負(fù)責(zé)聯(lián)系，其發(fā)放與回收由大學(xué)生村干部負(fù)責(zé)實(shí)施。②特定對(duì)象座談會(huì)。計(jì)劃舉辦7個(gè)特定人員的小型座談會(huì)，對(duì)象分別是縣市區(qū)級(jí)別的人大代表、縣市區(qū)級(jí)別的政協(xié)委員、企業(yè)老板、企業(yè)白領(lǐng)、工人、農(nóng)民和弱勢(shì)群體人員（包括離退休人員、下崗待業(yè)人員、殘疾人員、外來(lái)務(wù)工人員等），目的是為了解決在問(wèn)卷調(diào)查中反映得不夠充分和某些特殊群體的情況得不到針對(duì)性反映的問(wèn)題。③專家訪談。在問(wèn)卷和座談會(huì)調(diào)查的基礎(chǔ)上，本課題組計(jì)劃采訪幾位熟悉法律工作方面的專家（如各縣市區(qū)的法制辦主任）和有代表性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記或鎮(zhèn)長(zhǎng)，目的是就課題調(diào)研中某些帶有全局性、疑難性且尚需進(jìn)一步搞清的問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查了解和咨詢請(qǐng)教。最后，根據(jù)以上調(diào)查資料進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、研究，形成調(diào)研報(bào)告。

（2）“臺(tái)州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機(jī)關(guān)行政人員依法行政能力”的調(diào)研方案

調(diào)研樣本選擇與“臺(tái)州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機(jī)關(guān)依法行政狀況”調(diào)研方案相同。

調(diào)研的基本內(nèi)容。關(guān)于機(jī)關(guān)行政人員依法行政能力的問(wèn)卷設(shè)計(jì)，目前國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)此研究不多，可見(jiàn)到的最具有借鑒性的當(dāng)屬何修良的《依法行政能力》[5]，根據(jù)該書的觀點(diǎn)，結(jié)合本課題組成員的認(rèn)知，我們認(rèn)為依法行政能力至少應(yīng)包括如下5個(gè)方面：法的認(rèn)知能力；法的學(xué)習(xí)能力；法的遵守能力；依法行政決策力；依法行政執(zhí)行力?？紤]到是否具有脫產(chǎn)法律大專以上學(xué)歷也是衡量是否具有良好依法行政能力的一個(gè)重要因素，課題組在設(shè)計(jì)問(wèn)卷的時(shí)候也增加了學(xué)歷這一選項(xiàng)。

調(diào)研的基本方法——問(wèn)卷調(diào)查法。問(wèn)卷圍繞上述5個(gè)方面的主題進(jìn)行設(shè)計(jì)，初步形成32道題：法的認(rèn)知能力、法的學(xué)習(xí)能力、法的遵守能力共30題，每一種能力各10道選擇題，每題10分；依法行政決策力、依法行政執(zhí)行力共2題，采取論述題形式，以情景模擬式題型出現(xiàn)（此種題型在當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)干部競(jìng)聘上崗考卷中時(shí)常出現(xiàn)，例如“如果你是一個(gè)分管工業(yè)的副鎮(zhèn)長(zhǎng)，市里規(guī)劃一重大項(xiàng)目落戶你鎮(zhèn)，3個(gè)月后工程必須上馬，但是項(xiàng)目區(qū)遇到大量民房拆遷問(wèn)題，村民抗拒心理嚴(yán)重，你如何做出科學(xué)合法的決策，并依法進(jìn)行拆遷？”），每題100分。然后從樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）中隨機(jī)抽取50名在編工作人員，由黨政辦公室負(fù)責(zé)組織考試。最后，根據(jù)問(wèn)卷成績(jī)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、研究，形成調(diào)研報(bào)告。

三、調(diào)研結(jié)果及分析

1.“臺(tái)州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機(jī)關(guān)依法行政狀況”的調(diào)研結(jié)果

本次調(diào)研共發(fā)放A、B問(wèn)卷1 800份，收回有效問(wèn)卷1 586份，有效問(wèn)卷率88.11%。其中A問(wèn)卷882份，有效問(wèn)卷率98%；B問(wèn)卷704份，有效問(wèn)卷率78.22%。B問(wèn)卷的有效問(wèn)卷率相對(duì)比較低些，從某個(gè)層面上反映了行政相對(duì)人對(duì)依法行政不是很關(guān)注，這也是當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）依法行政的實(shí)際狀況，說(shuō)明群眾對(duì)政府在法治建設(shè)方面的滿意度只處于中上等，這與臺(tái)州市統(tǒng)計(jì)局2012年法治建設(shè)群眾滿意度調(diào)查的結(jié)果比較接近（見(jiàn)表1）。該調(diào)查結(jié)果顯示：廣大群眾對(duì)臺(tái)州市各縣市區(qū)法治建設(shè)總體印象良好，全市法治建設(shè)民意調(diào)查綜合得分平均為165.42（165.42換成百分比相當(dāng)于82.5%，因?yàn)椤胺ㄖ谓ㄔO(shè)群眾滿意度”由18項(xiàng)內(nèi)容組成，每項(xiàng)單獨(dú)計(jì)分，18項(xiàng)內(nèi)容匯總平均后為綜合得分，滿分為200分）。這也說(shuō)明我們這次調(diào)研結(jié)果具有良好的信度和效度。

（1）調(diào)研對(duì)象的基本情況

性別和年齡結(jié)構(gòu)：調(diào)研對(duì)象72.35%為男性，27.65%為女性；調(diào)研對(duì)象的年齡在28～55歲之間。

文化程度、專業(yè)類別和職業(yè)分布：A問(wèn)卷調(diào)研對(duì)象的文化程度主要是中專和大專，二者共占9678%，其中第一學(xué)歷為法律本科的占0.46%，第一學(xué)歷為法律大專的占0.98%，第一學(xué)歷為法律中專的占2.68%；B問(wèn)卷調(diào)研對(duì)象的文化程度主要是中專以下學(xué)歷，其行業(yè)分布較為均勻。

（2）依法行政狀況的具體數(shù)據(jù)

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政機(jī)關(guān)是否“履行職責(zé)”這一項(xiàng)，A問(wèn)卷中95.58%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機(jī)關(guān)人員認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府已經(jīng)較好地履行了職責(zé)，而B(niǎo)問(wèn)卷中行政相對(duì)人這樣認(rèn)為的占7926%；對(duì)于“科學(xué)決策”這一項(xiàng)，A問(wèn)卷統(tǒng)計(jì)結(jié)果是89.67%的人認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政機(jī)關(guān)做到了科學(xué)決策，B問(wèn)卷的統(tǒng)計(jì)結(jié)果是71.34%的人這樣認(rèn)為；對(duì)于“制度建設(shè)”這一項(xiàng)，A問(wèn)卷統(tǒng)計(jì)結(jié)果是8312%的人認(rèn)為制度建設(shè)相對(duì)完善；對(duì)于“規(guī)范執(zhí)法”這一項(xiàng)，A問(wèn)卷統(tǒng)計(jì)結(jié)果是71.15%的人認(rèn)為當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部能或基本能做到規(guī)范執(zhí)法，B問(wèn)卷的統(tǒng)計(jì)結(jié)果是61.36%的人這樣認(rèn)為；對(duì)于“行政監(jiān)督”這一項(xiàng)，A問(wèn)卷統(tǒng)計(jì)結(jié)果是8276%的人認(rèn)為當(dāng)前上級(jí)政府、上級(jí)和本級(jí)人大和政協(xié)較好地履行了監(jiān)督職能；對(duì)于“化解矛盾”這一項(xiàng)，A問(wèn)卷統(tǒng)計(jì)結(jié)果是8967%的人認(rèn)為能較好地及時(shí)地建立人民調(diào)解制度和信訪制度，從而有效地化解矛盾，B問(wèn)卷的統(tǒng)計(jì)結(jié)果是68.76%的人這樣認(rèn)為；對(duì)于“保障措施”這一項(xiàng)，A問(wèn)卷統(tǒng)計(jì)的結(jié)果是68.96%的人認(rèn)為有一定的保證措施來(lái)落實(shí)依法行政；對(duì)于“學(xué)法考核”這一項(xiàng)，A問(wèn)卷統(tǒng)計(jì)結(jié)果是91.65%的人認(rèn)為能及時(shí)按量地完成上級(jí)要求的相關(guān)法律的學(xué)習(xí)；對(duì)于“加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)”（主要考察以下3個(gè)方面：行政首長(zhǎng)承擔(dān)推進(jìn)依法行政工作第一責(zé)任人的職責(zé)；政府應(yīng)當(dāng)建立依法行政報(bào)告制度；加強(qiáng)政府法制機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)）這一項(xiàng)，A問(wèn)卷統(tǒng)計(jì)結(jié)果是46.21%的人認(rèn)為當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)比較重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)的依法行政工作（見(jiàn)表2）。

2.“臺(tái)州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機(jī)關(guān)行政人員依法行政能力”的調(diào)研結(jié)果

本次調(diào)研共發(fā)放問(wèn)卷900份，收回有效問(wèn)卷890份，有效問(wèn)卷率98.88%。

（1）調(diào)研對(duì)象的基本情況

性別和年齡結(jié)構(gòu)：調(diào)查對(duì)象78.63%為男性，21.27%為女性；調(diào)研對(duì)象的年齡在29～53歲之間。

文化程度和專業(yè)類別：調(diào)研對(duì)象的文化程度主要是中專和大專學(xué)歷，二者共占93.12%，其中第一學(xué)歷為法律本科的占051%，第一學(xué)歷為法律大專的占0.86%，第一學(xué)歷為法律中專的占2.32%。

（2）依法行政能力的具體數(shù)據(jù)

“法的認(rèn)知能力”采取閉卷考試，平均得分5643；“法的學(xué)習(xí)能力、法的遵守能力、依法行政決策力和依法行政執(zhí)行力”采取開(kāi)卷考試，調(diào)研對(duì)象可以帶紙質(zhì)書籍進(jìn)入考場(chǎng)，因?yàn)槠綍r(shí)他們?cè)谛姓^(guò)程中也是可以借助一些法律資料的，但是必須每人獨(dú)立完成?？荚嚱Y(jié)果顯示，“法的認(rèn)知能力”平均得分為5643，“法的學(xué)習(xí)能力”平均得分為92.18，“法的遵守能力”平均得分為90.32，“依法行政決策力”平均得分78.98，“依法行政執(zhí)行力”平均得分為83.38。綜合5項(xiàng)指標(biāo)后，“依法行政能力”平均得分為80.26。

3.調(diào)研結(jié)果分析

調(diào)研結(jié)果分析主要是利用調(diào)研所得的數(shù)據(jù)來(lái)論證臺(tái)州市范圍內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)法制辦是否有必要、是否具有可行性。

（1）對(duì)臺(tái)州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)法制辦的必要性的實(shí)證分析

上述2個(gè)調(diào)研結(jié)果的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，臺(tái)州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)法制辦是必要的，對(duì)此我們可以從以下3個(gè)方面來(lái)分析論證。

其一，從“臺(tái)州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機(jī)關(guān)依法行政狀況”調(diào)研中我們回收B問(wèn)卷704份，有效率僅為7822%，有效問(wèn)卷率相對(duì)比較低，從某個(gè)層面上反映了行政相對(duì)人對(duì)依法行政不是很關(guān)注，這也是當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府依法行政的實(shí)際狀況，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府在依法行政方面還存在一定的不足，這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府要繼續(xù)加強(qiáng)在依法行政方面的工作投入，必須設(shè)一個(gè)專門的法制機(jī)構(gòu)來(lái)指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府依法行政。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)法制辦也是深化政治體制改革的必然要求。當(dāng)前行政層級(jí)過(guò)多，行政效率低下，行政資源浪費(fèi)，必須進(jìn)行改革。那么如何對(duì)行政層級(jí)進(jìn)行改革呢，目前撤區(qū)擴(kuò)鎮(zhèn)的呼聲比較高，而擴(kuò)鎮(zhèn)就必須強(qiáng)權(quán)，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再“委托執(zhí)法”，從法律層面上給鄉(xiāng)鎮(zhèn)以各種執(zhí)法權(quán)和各類獨(dú)立的相關(guān)職能，因而設(shè)法制辦是大勢(shì)所趨。

其二，從“臺(tái)州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機(jī)關(guān)依法行政狀況”A問(wèn)卷調(diào)研對(duì)象文化程度和專業(yè)類別的調(diào)研數(shù)據(jù)及“臺(tái)州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機(jī)關(guān)行政人員依法行政能力” 調(diào)研對(duì)象文化程度和專業(yè)類別的調(diào)研數(shù)據(jù)可看出（見(jiàn)表3），鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機(jī)關(guān)行政人員中第一學(xué)歷是法律專業(yè)的人員非常少，原因不外乎2點(diǎn)：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）很少招聘法律本科人才；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）沒(méi)有專門的法制機(jī)構(gòu)，法律本科人才即使被招錄，也會(huì)因?yàn)椴荒茏霰緦I(yè)工作而心生不滿，最終選調(diào)出去。這對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機(jī)關(guān)依法開(kāi)展行政工作很不利。故今后鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人力資源部門工作的重點(diǎn)是招聘3—5名法律專業(yè)本科畢業(yè)生，而設(shè)置法制辦就是一個(gè)很好的平臺(tái)，能把法律人才充實(shí)到基層政府，更好地推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府依法行政。

其三，“臺(tái)州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機(jī)關(guān)依法行政狀況”A問(wèn)卷統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，臺(tái)州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機(jī)關(guān)依法行政率平均為79.86%，B問(wèn)卷統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，臺(tái)州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機(jī)關(guān)依法行政率平均為7018%，二者平均為75.02%。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機(jī)關(guān)在依法行政方面還存在著一些問(wèn)題，如職責(zé)的缺位和履行不當(dāng)；決策的不透明、不科學(xué)；疏于制度建設(shè)，熱衷于人治模式；執(zhí)法不規(guī)范，互相扯皮，甚至消極怠工；行政監(jiān)督不力，事前監(jiān)督缺位，未形成預(yù)防機(jī)制，追求懲罰式的事后監(jiān)督；對(duì)學(xué)法熱情不高，流于形式，好走過(guò)場(chǎng)；一把手對(duì)法制建設(shè)重視不夠等。以上問(wèn)題雖然不普遍，但是畢竟存在，這說(shuō)明為加強(qiáng)法制建設(shè)有必要增設(shè)專門性的法制機(jī)構(gòu)，以指導(dǎo)并服務(wù)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府的依法行政。此外，從臺(tái)州市統(tǒng)計(jì)局獲得信息，2012年臺(tái)州市各縣（市、區(qū)）法治建設(shè)群眾滿意度為165.42分，換算成百分比相當(dāng)于82.5%。浙江省杭州市余杭區(qū)曾發(fā)布2008年度“法治指數(shù)”，得分為71.84，專家稱這個(gè)得分不是很高，浙江省的法治建設(shè)還有很多工作可做。[6]不管是7502%還是82.5%，都是中等偏上的成績(jī)，離真正建成100%的法治政府、法治浙江還有很大距離，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府在依法行政上還有很多工作要做，如設(shè)一個(gè)專門的法制機(jī)構(gòu)，不僅有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府依法行政，提高群眾的法治滿意度，更有利于中國(guó)法制現(xiàn)代化建設(shè)。需要指出的是，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府設(shè)法制辦的必要性進(jìn)行規(guī)范分析，不是本研究的重點(diǎn)，因?yàn)檫@方面的論述已經(jīng)很多了，常見(jiàn)觀點(diǎn)有：我國(guó)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)已進(jìn)入新的歷史時(shí)期，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，一些深層次的矛盾和問(wèn)題逐步顯現(xiàn)，人民群眾的民主法制意識(shí)和政治參與積極性日益提高，維護(hù)自身合法權(quán)益的要求日益強(qiáng)烈等，這些都對(duì)政府工作提出了更高的要求，需要進(jìn)一步提高依法行政水平。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府是我國(guó)政權(quán)體系中最基層的政權(quán)單位，是依法行政的最前沿陣地，同人民群眾的接觸最經(jīng)常、聯(lián)系最直接、交往最廣泛。因此，依法行政重點(diǎn)在基層，難點(diǎn)也在基層。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府能否切實(shí)做到依法行政，很大程度上決定著政府依法行政的整體水平和法治政府建設(shè)的整體進(jìn)程。按照“適當(dāng)下移行政執(zhí)法重心，減少行政執(zhí)法層次”的要求，臺(tái)州市委、市政府出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革的若干意見(jiàn)》，要求以委托執(zhí)法和協(xié)助執(zhí)法等形式，逐步落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法的應(yīng)有事權(quán)，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法職權(quán)和責(zé)任。有鑒于此，臺(tái)州市在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府設(shè)立法制辦是完全必要的。

（2）對(duì)臺(tái)州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)法制辦的可行性實(shí)證分析

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府設(shè)法制辦需要考慮法律人才因素，根據(jù)實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，在財(cái)政支付和編制解決的情況下，還必須有二三名具有法律專業(yè)背景或具備一定法律知識(shí)和法律能力的人才，才能保證一個(gè)法制機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。根據(jù)表3所示的臺(tái)州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機(jī)關(guān)行政人員的文化程度及法律專業(yè)背景情況統(tǒng)計(jì)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)還是有一定比例的法律人才，雖然比例很低，但是每一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本上有2名左右法律中專以上的工作人員，這是法制辦組成人員的基礎(chǔ)。另外從依法行政能力的具體指數(shù)來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)行政人員雖然法律的認(rèn)知能力的分?jǐn)?shù)不及格（56.43分），但是他們學(xué)習(xí)法律的能力還是優(yōu)秀的（92.8分），依法行政能力平均得分為80.26，這表明他們中的絕大部分人轉(zhuǎn)行做法制工作也是可以勝任的，故從人員角度分析，設(shè)法制辦是可行的。即便是某個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）真的是法律人才奇缺，那也不難解決，現(xiàn)在法律本科生、研究生城市就業(yè)前景一般，很容易招聘到優(yōu)秀的法律專業(yè)人才充實(shí)到基層法制工作人員隊(duì)伍中。

根據(jù)臺(tái)州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法制辦建設(shè)情況調(diào)研報(bào)告，臺(tái)州市在不增加機(jī)構(gòu)和人員編制的情況下，在全市133個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）都設(shè)立了法制辦公室，同黨政辦公室合署辦公，共有專兼職法制工作人員250多名。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008—2012年，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法制辦公室共審核規(guī)范性文件和政策性措施2 797件，審核具體行政行為7 827件，承辦行政復(fù)議案件46件，承辦行政應(yīng)訴案件193件，開(kāi)展行政執(zhí)法監(jiān)督檢查1 449次，參與調(diào)解各類糾紛 9 694 次，開(kāi)展法制宣傳教育7 246次，開(kāi)展法律咨詢174 614人次，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）提出法律意見(jiàn)建議 1 630 件次（見(jiàn)表4）。

經(jīng)過(guò)10多年的實(shí)踐，臺(tái)州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法制辦為促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和推進(jìn)依法行政等做了大量卓有成效的工作，發(fā)揮了積極作用，取得了初步的成效。它不僅促進(jìn)了基層政府的依法行政，還促進(jìn)了基層和諧社會(huì)建設(shè)，更促進(jìn)了政府法制工作在基層的落實(shí)。由此可見(jiàn)，臺(tái)州市在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)法制辦是可行的。

四、兩點(diǎn)思考

綜上所述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府設(shè)法制辦在臺(tái)州不僅是必要的，而且是可行的。但這畢竟是一種嘗試，仍然存在不足之處，需要進(jìn)一步思考和完善。

1.臺(tái)州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法制辦目前存在的問(wèn)題與解決對(duì)策

通過(guò)以上實(shí)證分析得出如下結(jié)論：臺(tái)州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府設(shè)立法制辦是必要的，也是可行的。這并不表明臺(tái)州市這個(gè)試點(diǎn)完全成功了，不存在任何問(wèn)題了。由于臺(tái)州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法制辦是在“三不”（不增加人員編制、不增加財(cái)政支出和不增加機(jī)構(gòu)）指導(dǎo)思想下成立的，與黨政辦公室合署辦公，其實(shí)就是多掛個(gè)牌子而己，這就導(dǎo)致了當(dāng)前有一大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法制辦存在如下問(wèn)題：經(jīng)費(fèi)保障不到位，工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)有困難；法制辦人員少、任務(wù)重、思想不穩(wěn)；部分法制辦名存實(shí)亡，法制工作基本沒(méi)有開(kāi)展、流于形式。[7]這種現(xiàn)狀嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法制辦的正常運(yùn)行。要解決這個(gè)問(wèn)題，可以從下面3個(gè)方面入手。首先，針對(duì)經(jīng)費(fèi)不到位問(wèn)題，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)法制工作的領(lǐng)導(dǎo)和保障，加大財(cái)政投入，把法制辦的費(fèi)用列入財(cái)政預(yù)算。其次，針對(duì)法制辦專職人員少、具備法律專業(yè)背景的人更少、持有司法資格證的法制人員基本沒(méi)有的現(xiàn)象，建議將鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府法制辦的設(shè)置，納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機(jī)構(gòu)改革的“三定”編制計(jì)劃范圍，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府法制辦作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)予以明確，核定行政編制2人或3人。但是這個(gè)方案不具有可行性，因?yàn)楹芏噜l(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人口僅一兩萬(wàn)人，設(shè)立一個(gè)具有2人或3人編制的法制機(jī)構(gòu)不切實(shí)際。最根本的途徑就是借行政體制改革的東風(fēng)，根據(jù)相關(guān)原則，三四個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并成一個(gè)中心鎮(zhèn)，人口基數(shù)在15萬(wàn)左右，合并前每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)法制辦如果有一兩個(gè)專職法制員，那合并后的中心鎮(zhèn)就有專職法制員3～6個(gè)，這就從根本上解決了人員不足的問(wèn)題。針對(duì)法制人員法律素質(zhì)低的問(wèn)題，加大業(yè)務(wù)培訓(xùn)和適當(dāng)招聘法律人才即可。最后，即使解決了上面存在的問(wèn)題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法制辦的力量還是相對(duì)弱小，依然不能完全勝任指導(dǎo)服務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府依法行政這個(gè)角色。實(shí)踐中比較好的解決方案就是與當(dāng)?shù)氐闹蓭熓聞?wù)所合作，聘請(qǐng)它們?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府的法律顧問(wèn)單位，借助它們的力量解決一些法律疑難問(wèn)題。在這方面，臺(tái)州市路橋區(qū)新橋鎮(zhèn)和螺洋街道正在進(jìn)行實(shí)踐。由于律師事務(wù)所是免費(fèi)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供法律服務(wù)的，這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府節(jié)省了財(cái)政開(kāi)支，而律師事務(wù)所也提高了聲譽(yù)，從而實(shí)現(xiàn)了雙贏。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)法制辦這一模式能否在全國(guó)推廣

從調(diào)研數(shù)據(jù)的分析可知，在臺(tái)州市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)法制辦是必要的，也是可行的，這個(gè)成功的經(jīng)驗(yàn)是否具有普適性，全國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）是否都可以設(shè)置法制辦呢？這還要作具體分析。雖然已經(jīng)有部分省市借鑒了臺(tái)州市的經(jīng)驗(yàn)在本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)法制辦，例如江蘇省，但是并不是所有的地區(qū)都適用“臺(tái)州模式”。多數(shù)實(shí)踐者認(rèn)為：經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、或鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)人口太少、或縣級(jí)法制辦力量太弱的地方，不宜在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級(jí)政府設(shè)立法制辦；應(yīng)隨著行政體制改革的不斷深入，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度、轄區(qū)人口及本地區(qū)法制人才的儲(chǔ)備等情況，分地區(qū)、分步驟穩(wěn)步推進(jìn)。

[參考文獻(xiàn)]

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[7]宋飛.省級(jí)以下法制機(jī)構(gòu)在政府工作中的定位及其思考[EB/OL].（2007-08-22）[2013-12-01].http：//article.chinalawinfo.com/Article_Detail.asp？ArticleID=46485.

其三，“臺(tái)州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機(jī)關(guān)依法行政狀況”A問(wèn)卷統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，臺(tái)州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機(jī)關(guān)依法行政率平均為79.86%，B問(wèn)卷統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，臺(tái)州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機(jī)關(guān)依法行政率平均為7018%，二者平均為75.02%。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機(jī)關(guān)在依法行政方面還存在著一些問(wèn)題，如職責(zé)的缺位和履行不當(dāng)；決策的不透明、不科學(xué)；疏于制度建設(shè)，熱衷于人治模式；執(zhí)法不規(guī)范，互相扯皮，甚至消極怠工；行政監(jiān)督不力，事前監(jiān)督缺位，未形成預(yù)防機(jī)制，追求懲罰式的事后監(jiān)督；對(duì)學(xué)法熱情不高，流于形式，好走過(guò)場(chǎng)；一把手對(duì)法制建設(shè)重視不夠等。以上問(wèn)題雖然不普遍，但是畢竟存在，這說(shuō)明為加強(qiáng)法制建設(shè)有必要增設(shè)專門性的法制機(jī)構(gòu)，以指導(dǎo)并服務(wù)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府的依法行政。此外，從臺(tái)州市統(tǒng)計(jì)局獲得信息，2012年臺(tái)州市各縣（市、區(qū)）法治建設(shè)群眾滿意度為165.42分，換算成百分比相當(dāng)于82.5%。浙江省杭州市余杭區(qū)曾發(fā)布2008年度“法治指數(shù)”，得分為71.84，專家稱這個(gè)得分不是很高，浙江省的法治建設(shè)還有很多工作可做。[6]不管是7502%還是82.5%，都是中等偏上的成績(jī)，離真正建成100%的法治政府、法治浙江還有很大距離，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府在依法行政上還有很多工作要做，如設(shè)一個(gè)專門的法制機(jī)構(gòu)，不僅有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府依法行政，提高群眾的法治滿意度，更有利于中國(guó)法制現(xiàn)代化建設(shè)。需要指出的是，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府設(shè)法制辦的必要性進(jìn)行規(guī)范分析，不是本研究的重點(diǎn)，因?yàn)檫@方面的論述已經(jīng)很多了，常見(jiàn)觀點(diǎn)有：我國(guó)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)已進(jìn)入新的歷史時(shí)期，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，一些深層次的矛盾和問(wèn)題逐步顯現(xiàn)，人民群眾的民主法制意識(shí)和政治參與積極性日益提高，維護(hù)自身合法權(quán)益的要求日益強(qiáng)烈等，這些都對(duì)政府工作提出了更高的要求，需要進(jìn)一步提高依法行政水平。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府是我國(guó)政權(quán)體系中最基層的政權(quán)單位，是依法行政的最前沿陣地，同人民群眾的接觸最經(jīng)常、聯(lián)系最直接、交往最廣泛。因此，依法行政重點(diǎn)在基層，難點(diǎn)也在基層。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府能否切實(shí)做到依法行政，很大程度上決定著政府依法行政的整體水平和法治政府建設(shè)的整體進(jìn)程。按照“適當(dāng)下移行政執(zhí)法重心，減少行政執(zhí)法層次”的要求，臺(tái)州市委、市政府出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革的若干意見(jiàn)》，要求以委托執(zhí)法和協(xié)助執(zhí)法等形式，逐步落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法的應(yīng)有事權(quán)，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法職權(quán)和責(zé)任。有鑒于此，臺(tái)州市在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府設(shè)立法制辦是完全必要的。

（2）對(duì)臺(tái)州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)法制辦的可行性實(shí)證分析

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府設(shè)法制辦需要考慮法律人才因素，根據(jù)實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，在財(cái)政支付和編制解決的情況下，還必須有二三名具有法律專業(yè)背景或具備一定法律知識(shí)和法律能力的人才，才能保證一個(gè)法制機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。根據(jù)表3所示的臺(tái)州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機(jī)關(guān)行政人員的文化程度及法律專業(yè)背景情況統(tǒng)計(jì)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)還是有一定比例的法律人才，雖然比例很低，但是每一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本上有2名左右法律中專以上的工作人員，這是法制辦組成人員的基礎(chǔ)。另外從依法行政能力的具體指數(shù)來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)行政人員雖然法律的認(rèn)知能力的分?jǐn)?shù)不及格（56.43分），但是他們學(xué)習(xí)法律的能力還是優(yōu)秀的（92.8分），依法行政能力平均得分為80.26，這表明他們中的絕大部分人轉(zhuǎn)行做法制工作也是可以勝任的，故從人員角度分析，設(shè)法制辦是可行的。即便是某個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）真的是法律人才奇缺，那也不難解決，現(xiàn)在法律本科生、研究生城市就業(yè)前景一般，很容易招聘到優(yōu)秀的法律專業(yè)人才充實(shí)到基層法制工作人員隊(duì)伍中。

根據(jù)臺(tái)州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法制辦建設(shè)情況調(diào)研報(bào)告，臺(tái)州市在不增加機(jī)構(gòu)和人員編制的情況下，在全市133個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）都設(shè)立了法制辦公室，同黨政辦公室合署辦公，共有專兼職法制工作人員250多名。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008—2012年，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法制辦公室共審核規(guī)范性文件和政策性措施2 797件，審核具體行政行為7 827件，承辦行政復(fù)議案件46件，承辦行政應(yīng)訴案件193件，開(kāi)展行政執(zhí)法監(jiān)督檢查1 449次，參與調(diào)解各類糾紛 9 694 次，開(kāi)展法制宣傳教育7 246次，開(kāi)展法律咨詢174 614人次，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）提出法律意見(jiàn)建議 1 630 件次（見(jiàn)表4）。

經(jīng)過(guò)10多年的實(shí)踐，臺(tái)州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法制辦為促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和推進(jìn)依法行政等做了大量卓有成效的工作，發(fā)揮了積極作用，取得了初步的成效。它不僅促進(jìn)了基層政府的依法行政，還促進(jìn)了基層和諧社會(huì)建設(shè)，更促進(jìn)了政府法制工作在基層的落實(shí)。由此可見(jiàn)，臺(tái)州市在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)法制辦是可行的。

四、兩點(diǎn)思考

綜上所述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府設(shè)法制辦在臺(tái)州不僅是必要的，而且是可行的。但這畢竟是一種嘗試，仍然存在不足之處，需要進(jìn)一步思考和完善。

1.臺(tái)州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法制辦目前存在的問(wèn)題與解決對(duì)策

通過(guò)以上實(shí)證分析得出如下結(jié)論：臺(tái)州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府設(shè)立法制辦是必要的，也是可行的。這并不表明臺(tái)州市這個(gè)試點(diǎn)完全成功了，不存在任何問(wèn)題了。由于臺(tái)州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法制辦是在“三不”（不增加人員編制、不增加財(cái)政支出和不增加機(jī)構(gòu)）指導(dǎo)思想下成立的，與黨政辦公室合署辦公，其實(shí)就是多掛個(gè)牌子而己，這就導(dǎo)致了當(dāng)前有一大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法制辦存在如下問(wèn)題：經(jīng)費(fèi)保障不到位，工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)有困難；法制辦人員少、任務(wù)重、思想不穩(wěn)；部分法制辦名存實(shí)亡，法制工作基本沒(méi)有開(kāi)展、流于形式。[7]這種現(xiàn)狀嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法制辦的正常運(yùn)行。要解決這個(gè)問(wèn)題，可以從下面3個(gè)方面入手。首先，針對(duì)經(jīng)費(fèi)不到位問(wèn)題，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)法制工作的領(lǐng)導(dǎo)和保障，加大財(cái)政投入，把法制辦的費(fèi)用列入財(cái)政預(yù)算。其次，針對(duì)法制辦專職人員少、具備法律專業(yè)背景的人更少、持有司法資格證的法制人員基本沒(méi)有的現(xiàn)象，建議將鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府法制辦的設(shè)置，納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機(jī)構(gòu)改革的“三定”編制計(jì)劃范圍，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府法制辦作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)予以明確，核定行政編制2人或3人。但是這個(gè)方案不具有可行性，因?yàn)楹芏噜l(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人口僅一兩萬(wàn)人，設(shè)立一個(gè)具有2人或3人編制的法制機(jī)構(gòu)不切實(shí)際。最根本的途徑就是借行政體制改革的東風(fēng)，根據(jù)相關(guān)原則，三四個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并成一個(gè)中心鎮(zhèn)，人口基數(shù)在15萬(wàn)左右，合并前每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)法制辦如果有一兩個(gè)專職法制員，那合并后的中心鎮(zhèn)就有專職法制員3～6個(gè)，這就從根本上解決了人員不足的問(wèn)題。針對(duì)法制人員法律素質(zhì)低的問(wèn)題，加大業(yè)務(wù)培訓(xùn)和適當(dāng)招聘法律人才即可。最后，即使解決了上面存在的問(wèn)題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法制辦的力量還是相對(duì)弱小，依然不能完全勝任指導(dǎo)服務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府依法行政這個(gè)角色。實(shí)踐中比較好的解決方案就是與當(dāng)?shù)氐闹蓭熓聞?wù)所合作，聘請(qǐng)它們?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府的法律顧問(wèn)單位，借助它們的力量解決一些法律疑難問(wèn)題。在這方面，臺(tái)州市路橋區(qū)新橋鎮(zhèn)和螺洋街道正在進(jìn)行實(shí)踐。由于律師事務(wù)所是免費(fèi)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供法律服務(wù)的，這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府節(jié)省了財(cái)政開(kāi)支，而律師事務(wù)所也提高了聲譽(yù)，從而實(shí)現(xiàn)了雙贏。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)法制辦這一模式能否在全國(guó)推廣

從調(diào)研數(shù)據(jù)的分析可知，在臺(tái)州市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)法制辦是必要的，也是可行的，這個(gè)成功的經(jīng)驗(yàn)是否具有普適性，全國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）是否都可以設(shè)置法制辦呢？這還要作具體分析。雖然已經(jīng)有部分省市借鑒了臺(tái)州市的經(jīng)驗(yàn)在本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)法制辦，例如江蘇省，但是并不是所有的地區(qū)都適用“臺(tái)州模式”。多數(shù)實(shí)踐者認(rèn)為：經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、或鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)人口太少、或縣級(jí)法制辦力量太弱的地方，不宜在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級(jí)政府設(shè)立法制辦；應(yīng)隨著行政體制改革的不斷深入，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度、轄區(qū)人口及本地區(qū)法制人才的儲(chǔ)備等情況，分地區(qū)、分步驟穩(wěn)步推進(jìn)。

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其三，“臺(tái)州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機(jī)關(guān)依法行政狀況”A問(wèn)卷統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，臺(tái)州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機(jī)關(guān)依法行政率平均為79.86%，B問(wèn)卷統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，臺(tái)州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機(jī)關(guān)依法行政率平均為7018%，二者平均為75.02%。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機(jī)關(guān)在依法行政方面還存在著一些問(wèn)題，如職責(zé)的缺位和履行不當(dāng)；決策的不透明、不科學(xué)；疏于制度建設(shè)，熱衷于人治模式；執(zhí)法不規(guī)范，互相扯皮，甚至消極怠工；行政監(jiān)督不力，事前監(jiān)督缺位，未形成預(yù)防機(jī)制，追求懲罰式的事后監(jiān)督；對(duì)學(xué)法熱情不高，流于形式，好走過(guò)場(chǎng)；一把手對(duì)法制建設(shè)重視不夠等。以上問(wèn)題雖然不普遍，但是畢竟存在，這說(shuō)明為加強(qiáng)法制建設(shè)有必要增設(shè)專門性的法制機(jī)構(gòu)，以指導(dǎo)并服務(wù)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府的依法行政。此外，從臺(tái)州市統(tǒng)計(jì)局獲得信息，2012年臺(tái)州市各縣（市、區(qū)）法治建設(shè)群眾滿意度為165.42分，換算成百分比相當(dāng)于82.5%。浙江省杭州市余杭區(qū)曾發(fā)布2008年度“法治指數(shù)”，得分為71.84，專家稱這個(gè)得分不是很高，浙江省的法治建設(shè)還有很多工作可做。[6]不管是7502%還是82.5%，都是中等偏上的成績(jī)，離真正建成100%的法治政府、法治浙江還有很大距離，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府在依法行政上還有很多工作要做，如設(shè)一個(gè)專門的法制機(jī)構(gòu)，不僅有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府依法行政，提高群眾的法治滿意度，更有利于中國(guó)法制現(xiàn)代化建設(shè)。需要指出的是，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府設(shè)法制辦的必要性進(jìn)行規(guī)范分析，不是本研究的重點(diǎn)，因?yàn)檫@方面的論述已經(jīng)很多了，常見(jiàn)觀點(diǎn)有：我國(guó)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)已進(jìn)入新的歷史時(shí)期，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，一些深層次的矛盾和問(wèn)題逐步顯現(xiàn)，人民群眾的民主法制意識(shí)和政治參與積極性日益提高，維護(hù)自身合法權(quán)益的要求日益強(qiáng)烈等，這些都對(duì)政府工作提出了更高的要求，需要進(jìn)一步提高依法行政水平。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府是我國(guó)政權(quán)體系中最基層的政權(quán)單位，是依法行政的最前沿陣地，同人民群眾的接觸最經(jīng)常、聯(lián)系最直接、交往最廣泛。因此，依法行政重點(diǎn)在基層，難點(diǎn)也在基層。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府能否切實(shí)做到依法行政，很大程度上決定著政府依法行政的整體水平和法治政府建設(shè)的整體進(jìn)程。按照“適當(dāng)下移行政執(zhí)法重心，減少行政執(zhí)法層次”的要求，臺(tái)州市委、市政府出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革的若干意見(jiàn)》，要求以委托執(zhí)法和協(xié)助執(zhí)法等形式，逐步落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法的應(yīng)有事權(quán)，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法職權(quán)和責(zé)任。有鑒于此，臺(tái)州市在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府設(shè)立法制辦是完全必要的。

（2）對(duì)臺(tái)州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)法制辦的可行性實(shí)證分析

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府設(shè)法制辦需要考慮法律人才因素，根據(jù)實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，在財(cái)政支付和編制解決的情況下，還必須有二三名具有法律專業(yè)背景或具備一定法律知識(shí)和法律能力的人才，才能保證一個(gè)法制機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。根據(jù)表3所示的臺(tái)州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機(jī)關(guān)行政人員的文化程度及法律專業(yè)背景情況統(tǒng)計(jì)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)還是有一定比例的法律人才，雖然比例很低，但是每一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本上有2名左右法律中專以上的工作人員，這是法制辦組成人員的基礎(chǔ)。另外從依法行政能力的具體指數(shù)來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)行政人員雖然法律的認(rèn)知能力的分?jǐn)?shù)不及格（56.43分），但是他們學(xué)習(xí)法律的能力還是優(yōu)秀的（92.8分），依法行政能力平均得分為80.26，這表明他們中的絕大部分人轉(zhuǎn)行做法制工作也是可以勝任的，故從人員角度分析，設(shè)法制辦是可行的。即便是某個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）真的是法律人才奇缺，那也不難解決，現(xiàn)在法律本科生、研究生城市就業(yè)前景一般，很容易招聘到優(yōu)秀的法律專業(yè)人才充實(shí)到基層法制工作人員隊(duì)伍中。

根據(jù)臺(tái)州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法制辦建設(shè)情況調(diào)研報(bào)告，臺(tái)州市在不增加機(jī)構(gòu)和人員編制的情況下，在全市133個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）都設(shè)立了法制辦公室，同黨政辦公室合署辦公，共有專兼職法制工作人員250多名。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008—2012年，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法制辦公室共審核規(guī)范性文件和政策性措施2 797件，審核具體行政行為7 827件，承辦行政復(fù)議案件46件，承辦行政應(yīng)訴案件193件，開(kāi)展行政執(zhí)法監(jiān)督檢查1 449次，參與調(diào)解各類糾紛 9 694 次，開(kāi)展法制宣傳教育7 246次，開(kāi)展法律咨詢174 614人次，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）提出法律意見(jiàn)建議 1 630 件次（見(jiàn)表4）。

經(jīng)過(guò)10多年的實(shí)踐，臺(tái)州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法制辦為促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和推進(jìn)依法行政等做了大量卓有成效的工作，發(fā)揮了積極作用，取得了初步的成效。它不僅促進(jìn)了基層政府的依法行政，還促進(jìn)了基層和諧社會(huì)建設(shè)，更促進(jìn)了政府法制工作在基層的落實(shí)。由此可見(jiàn)，臺(tái)州市在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)法制辦是可行的。

四、兩點(diǎn)思考

綜上所述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府設(shè)法制辦在臺(tái)州不僅是必要的，而且是可行的。但這畢竟是一種嘗試，仍然存在不足之處，需要進(jìn)一步思考和完善。

1.臺(tái)州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法制辦目前存在的問(wèn)題與解決對(duì)策

通過(guò)以上實(shí)證分析得出如下結(jié)論：臺(tái)州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府設(shè)立法制辦是必要的，也是可行的。這并不表明臺(tái)州市這個(gè)試點(diǎn)完全成功了，不存在任何問(wèn)題了。由于臺(tái)州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法制辦是在“三不”（不增加人員編制、不增加財(cái)政支出和不增加機(jī)構(gòu)）指導(dǎo)思想下成立的，與黨政辦公室合署辦公，其實(shí)就是多掛個(gè)牌子而己，這就導(dǎo)致了當(dāng)前有一大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法制辦存在如下問(wèn)題：經(jīng)費(fèi)保障不到位，工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)有困難；法制辦人員少、任務(wù)重、思想不穩(wěn)；部分法制辦名存實(shí)亡，法制工作基本沒(méi)有開(kāi)展、流于形式。[7]這種現(xiàn)狀嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法制辦的正常運(yùn)行。要解決這個(gè)問(wèn)題，可以從下面3個(gè)方面入手。首先，針對(duì)經(jīng)費(fèi)不到位問(wèn)題，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)法制工作的領(lǐng)導(dǎo)和保障，加大財(cái)政投入，把法制辦的費(fèi)用列入財(cái)政預(yù)算。其次，針對(duì)法制辦專職人員少、具備法律專業(yè)背景的人更少、持有司法資格證的法制人員基本沒(méi)有的現(xiàn)象，建議將鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府法制辦的設(shè)置，納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機(jī)構(gòu)改革的“三定”編制計(jì)劃范圍，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府法制辦作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)予以明確，核定行政編制2人或3人。但是這個(gè)方案不具有可行性，因?yàn)楹芏噜l(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人口僅一兩萬(wàn)人，設(shè)立一個(gè)具有2人或3人編制的法制機(jī)構(gòu)不切實(shí)際。最根本的途徑就是借行政體制改革的東風(fēng)，根據(jù)相關(guān)原則，三四個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并成一個(gè)中心鎮(zhèn)，人口基數(shù)在15萬(wàn)左右，合并前每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)法制辦如果有一兩個(gè)專職法制員，那合并后的中心鎮(zhèn)就有專職法制員3～6個(gè)，這就從根本上解決了人員不足的問(wèn)題。針對(duì)法制人員法律素質(zhì)低的問(wèn)題，加大業(yè)務(wù)培訓(xùn)和適當(dāng)招聘法律人才即可。最后，即使解決了上面存在的問(wèn)題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法制辦的力量還是相對(duì)弱小，依然不能完全勝任指導(dǎo)服務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府依法行政這個(gè)角色。實(shí)踐中比較好的解決方案就是與當(dāng)?shù)氐闹蓭熓聞?wù)所合作，聘請(qǐng)它們?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府的法律顧問(wèn)單位，借助它們的力量解決一些法律疑難問(wèn)題。在這方面，臺(tái)州市路橋區(qū)新橋鎮(zhèn)和螺洋街道正在進(jìn)行實(shí)踐。由于律師事務(wù)所是免費(fèi)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供法律服務(wù)的，這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府節(jié)省了財(cái)政開(kāi)支，而律師事務(wù)所也提高了聲譽(yù)，從而實(shí)現(xiàn)了雙贏。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)法制辦這一模式能否在全國(guó)推廣

從調(diào)研數(shù)據(jù)的分析可知，在臺(tái)州市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)法制辦是必要的，也是可行的，這個(gè)成功的經(jīng)驗(yàn)是否具有普適性，全國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）是否都可以設(shè)置法制辦呢？這還要作具體分析。雖然已經(jīng)有部分省市借鑒了臺(tái)州市的經(jīng)驗(yàn)在本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)法制辦，例如江蘇省，但是并不是所有的地區(qū)都適用“臺(tái)州模式”。多數(shù)實(shí)踐者認(rèn)為：經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、或鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)人口太少、或縣級(jí)法制辦力量太弱的地方，不宜在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級(jí)政府設(shè)立法制辦；應(yīng)隨著行政體制改革的不斷深入，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度、轄區(qū)人口及本地區(qū)法制人才的儲(chǔ)備等情況，分地區(qū)、分步驟穩(wěn)步推進(jìn)。

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