構(gòu)建承包土地經(jīng)營權(quán)抵押制度的法律探索—兼議河北省承包土地經(jīng)營權(quán)金融抵押制度的完善

楊鍇錚　郭利宏　魏莼

摘要：2014年的中央一號文件中明確提出了“三權(quán)分置”的產(chǎn)權(quán)制度框架，允許以承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資，但現(xiàn)行法律規(guī)范對承包經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押擔(dān)保多有限制，這就要求進(jìn)一步系統(tǒng)的完善相關(guān)法律規(guī)范。具體而言，其一是要明確農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)，其二是要建立統(tǒng)一完善的登記制度，其三是要設(shè)定抵押財(cái)產(chǎn)的范圍，其四是要建立完備的抵押物處置機(jī)制，保證抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

一、問題提出

隨著我國社會經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，農(nóng)村集體土地所有權(quán)和家庭土地承包經(jīng)營權(quán)分置的二元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)所能釋放的積極效能也在不斷稀釋，從而導(dǎo)致農(nóng)村耕地碎片化嚴(yán)重，土地流轉(zhuǎn)矛盾突出，承包經(jīng)營權(quán)抵押受限，農(nóng)戶融資渠道不暢等現(xiàn)實(shí)問題，造成我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展水平長期停滯不前的局面。因此，十八屆三中全會《決定》突破了當(dāng)前的法律限制，明確提出要賦予土地承包經(jīng)營權(quán)相應(yīng)的抵押、擔(dān)保權(quán)能；2014年中央的一號文件進(jìn)一步指出：“在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”，首次明確提出了“三權(quán)分置”的概念，即在“土地所有權(quán)+承包經(jīng)營權(quán)”的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下將承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)一步細(xì)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，承包權(quán)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成員所享有，承擔(dān)著基本生活保障功能，而經(jīng)營權(quán)承載著盤活土地資本，增強(qiáng)融資能力的功能，可以就土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押擔(dān)保，如果到期不能還貸，抵押人只是喪失一定期限內(nèi)的經(jīng)營權(quán)，承包權(quán)并不因此而受損，這樣的制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)定和靈活性的高度統(tǒng)一，成為中國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的又一重大創(chuàng)新；2015年，國務(wù)院頒布了《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（以下稱指導(dǎo)意見），對推進(jìn)承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)改革提出了明確要求；同年12月，全國人大常委會又在全國范圍內(nèi)授權(quán)232個(gè)試點(diǎn)進(jìn)行經(jīng)營權(quán)抵押實(shí)驗(yàn)；2016年，由多部委聯(lián)合下發(fā)了《農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》（以下稱暫行辦法）對金融抵押貸款的細(xì)節(jié)做出更進(jìn)一步的規(guī)定?？梢姡瑢τ诔邪恋亟?jīng)營權(quán)設(shè)定抵押的理論準(zhǔn)備已經(jīng)完成，政策走向已經(jīng)明晰，下一步就是要將“三權(quán)分置”設(shè)定的經(jīng)濟(jì)邏輯向法律邏輯轉(zhuǎn)化。

二、承包土地經(jīng)營權(quán)抵押制度的構(gòu)建

（一）、明確承包土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)屬定位

“三權(quán)分置”后，經(jīng)營權(quán)和承包權(quán)皆是新創(chuàng)設(shè)的物權(quán)，依據(jù)物權(quán)法定原則，必須由法律將二者的性質(zhì)進(jìn)行規(guī)定。筆者認(rèn)為，分離后的經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)定性為用益物權(quán)。首先，在土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中，經(jīng)營權(quán)受讓人往往會對承包的土地進(jìn)行大量的資金投入，如果經(jīng)營權(quán)不是穩(wěn)定的物權(quán)，則不能保證經(jīng)營權(quán)人獲得穩(wěn)定的預(yù)期利益，會使其在投入資本時(shí)顧慮重重，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。其次，物權(quán)法將用益物權(quán)定義為用益物權(quán)人對他人所有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。分離后的經(jīng)營權(quán)不僅體現(xiàn)了占有、收益的權(quán)利，更負(fù)載了土地作為資產(chǎn)的使用功能，突出強(qiáng)調(diào)了土地作為“物”的“使用”的屬性，符合用益物權(quán)的特點(diǎn)，將其定性為用益物權(quán)是十分貼切的。

至于承包權(quán)，即脫胎于承包經(jīng)營權(quán)，其性質(zhì)自應(yīng)當(dāng)仍然為獨(dú)立的用益物權(quán)。此外，正如2014年中央一號文件中所提出的將農(nóng)民手中的承包權(quán)長期化、穩(wěn)固化，體現(xiàn)出了土地承包經(jīng)營權(quán)永佃化的趨勢，因此將承包權(quán)定性為獨(dú)立的用益物權(quán)也是題中之意。

（二）、建立統(tǒng)一完善的登記備案制度

我國現(xiàn)行法律對土地承包經(jīng)營權(quán)登記效力模式的規(guī)定并不統(tǒng)一，主要有債權(quán)意思主義（物權(quán)法第一百二十七條）、登記對抗主義（土地承包法第三十八條）、登記生效主義（土地承包法第四十九條）三種類別。

“三權(quán)分置后”，經(jīng)營權(quán)的設(shè)立應(yīng)采用何種模式目前的法律尚未明確規(guī)定，但既定的國家政策，均在著力推進(jìn)承包土地登記確權(quán)工作。2013年，中央一號文件提出要全面開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作；2014年發(fā)布的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》進(jìn)一步提出要建立健全承包合同取得權(quán)利、登記記載權(quán)利、證書證明權(quán)利的土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度；2016年多部委聯(lián)合下發(fā)的《暫行辦法》中要求設(shè)定抵押前要取得明確的權(quán)屬證明。從各個(gè)試點(diǎn)的實(shí)踐來看，各經(jīng)融機(jī)構(gòu)基本上也都將抵押人獲得土地經(jīng)營權(quán)證作為申請貸款的先決條件。

當(dāng)前我國經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作也已有序開展，已有2300多個(gè)縣（市、區(qū)、旗）開放了試點(diǎn)，涉及2.4萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、38.5萬個(gè)村，完成承包耕地確權(quán)登記面積4.7億畝。預(yù)計(jì)于2020年前基本完成確權(quán)登記頒證。綜上可以預(yù)見，未來對經(jīng)營權(quán)抵押設(shè)定的效力模式的選擇，將以登記生效主義為基本方向。

（三）、明確設(shè)定抵押財(cái)產(chǎn)的范圍

在對土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押的過程中，必須要明確抵押標(biāo)的為何物。我國現(xiàn)行法律對于土地承包經(jīng)營權(quán)抵押問題根據(jù)不同情形采取了不同的態(tài)度，對于通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等式取得的“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)，法律允許設(shè)定抵押；而對于以家庭承包方式取得的承包經(jīng)營權(quán)則不得抵押。從當(dāng)前的土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中可以看到，這種制度設(shè)計(jì)已經(jīng)不能滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，一方面，如果為了促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，解決農(nóng)業(yè)發(fā)展資金來源問題，全面放開承包經(jīng)營權(quán)的禁止抵押的限制，允許以家庭承包方式取得的承包經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押擔(dān)保，則會出現(xiàn)到期無法償還貸款，土地易主，成為變相的土地買賣。另一方面，如果仍然對承包經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押持謹(jǐn)慎態(tài)度，則又無法充分發(fā)揮土地的融資效能，最終無法突破農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)裹足不前的困局。這一矛盾在“三權(quán)分置'框架體系下得到了妥善的解決，三種權(quán)能各司其職，所有權(quán)體現(xiàn)了農(nóng)村土地集體所有的性質(zhì)，承包權(quán)擔(dān)負(fù)保障農(nóng)民基本生活的功能，經(jīng)營權(quán)可以作為獨(dú)立財(cái)產(chǎn)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融，所以新型的承包土地經(jīng)營權(quán)抵押制度應(yīng)當(dāng)依此政策進(jìn)行構(gòu)建，只有承包土地的經(jīng)營權(quán)能成為抵押的標(biāo)的物。

此外，在承包土地經(jīng)營權(quán)抵押中，地上農(nóng)作物是否需要一并抵押現(xiàn)在頗有爭議。筆者認(rèn)為，地上農(nóng)作物不應(yīng)隨同土地經(jīng)營權(quán)一同抵押。其一，《最高人民法院關(guān)于適用（中華人民共和國擔(dān)保法）若干問題的解釋》第五十二條規(guī)定當(dāng)事人以農(nóng)作物和與其尚未分離的土地使用權(quán)同時(shí)抵押的，土地使用權(quán)部分的抵押無效，同理可推知土地經(jīng)營權(quán)也不應(yīng)當(dāng)與地上農(nóng)作物同時(shí)設(shè)定抵押；其二，抵押期限內(nèi)的農(nóng)作物收益是經(jīng)營權(quán)人償還貸款的主要資金來源，如將農(nóng)作物一并抵押，抵押人則不得自由處置農(nóng)產(chǎn)品，明顯損害了經(jīng)營權(quán)人經(jīng)濟(jì)收益，甚至導(dǎo)致其財(cái)務(wù)狀況惡化，無法償還到期貸款；其三、地上農(nóng)作物與土地經(jīng)營權(quán)的關(guān)系和地上建筑物與建設(shè)用地使用權(quán)的關(guān)系不盡相同，二者并不是不可分割的統(tǒng)一體。

（四）、建立完備的抵押物處置機(jī)制，保證抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)

《物權(quán)法》第一百九十五條規(guī)定，抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的方式包括對抵押財(cái)產(chǎn)進(jìn)行折價(jià)、拍賣，變賣等三種方。這三種方式是否都可適用于經(jīng)營權(quán)的處置呢？在“三權(quán)分置”的框架下，通過拍賣、變賣等方式實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)，只會導(dǎo)致經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓，既不會改變土地用途，也不會導(dǎo)致承包權(quán)易主，是較為合適的處置方式。至于以“折價(jià)”方式實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的，目前多數(shù)學(xué)者都持否定態(tài)度，由于銀行等金融機(jī)構(gòu)不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，折價(jià)后的土地自然無用，只能通過出讓土地繼而回籠資金，這就很容易造成土地性質(zhì)的改變，觸及了土地改革的紅線，自然不可取。另有觀點(diǎn)認(rèn)為，原則上不可以折價(jià)方式處理承包土地經(jīng)營權(quán)，但在抵押權(quán)人為其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營者或本村集體組織其他承包戶時(shí)，可以使用折價(jià)方式。

筆者認(rèn)為，解決這一爭議的前提在于對抵押權(quán)人的范圍做出判定。從目前出臺的各類政策以及各試點(diǎn)的實(shí)際操作來看，抵押權(quán)人的角色一般都由經(jīng)過審批金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)。此類金融機(jī)構(gòu)以國家信譽(yù)作為擔(dān)保，能夠?yàn)榈盅喝颂峁┖戏?、便捷、高效的貸款服務(wù)，自然是最為適格的抵押權(quán)人。但是，抵押權(quán)人的資格是否及于普通的自然人或者法人，從目前的政策和實(shí)踐中均對此持否定態(tài)度，自然人或者法人由于缺乏法律的剛性約束，成為抵押權(quán)人很難保證不出現(xiàn)高利貸或者以抵押為名變相的土地買賣，所以在相關(guān)法律體系完善前暫不宜將自然人和其他法人作為抵押權(quán)人。如此以來，不論是以家庭承包方式獲得承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶還是通過其他合法流轉(zhuǎn)方式獲得土地經(jīng)營權(quán)的經(jīng)營權(quán)人，盡管他們都從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但都不得將土地經(jīng)營權(quán)向其進(jìn)行抵押。因此，經(jīng)過審批、具有相應(yīng)資質(zhì)的金融機(jī)構(gòu)就應(yīng)是現(xiàn)階段唯一合法的經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)人，由于經(jīng)融機(jī)構(gòu)不能從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營故而采用折價(jià)方式處置經(jīng)營權(quán)的方式不可取。

三、河北省承包土地經(jīng)營權(quán)金融抵押制度現(xiàn)狀及完善

（一）、當(dāng)前河北省六試點(diǎn)單位經(jīng)營權(quán)金融抵押的現(xiàn)狀

就河北省而言，已有張北、玉田、邱縣、平鄉(xiāng)、威縣、饒陽等六縣被列為國家級試點(diǎn)，并在實(shí)踐中逐步形成了一套經(jīng)營權(quán)抵押的典型做法。首先，地方政府主動牽頭，成立相應(yīng)的中介結(jié)構(gòu)，為抵押人提供確權(quán)登記、價(jià)值評估、糾紛仲裁、貸款中介等服務(wù)，如抵押人到期無法償還貸款，由中介機(jī)構(gòu)將土地經(jīng)營權(quán)另行發(fā)包，以發(fā)包收益償還貸款。此外，為了確保經(jīng)營權(quán)抵押的順利實(shí)現(xiàn)，打消借貸雙方的顧慮，一些試點(diǎn)設(shè)定了專項(xiàng)的補(bǔ)償基金，如張北地區(qū)設(shè)立了“惠農(nóng)信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金賬戶”，當(dāng)?shù)盅喝擞馄诓荒苓€款，便可以以該基金先期償還銀行貸款，待土地經(jīng)營權(quán)出讓后，再將出讓所得補(bǔ)存入賬戶。唐山玉田地區(qū)則是由政府出面成立擔(dān)保公司，以擔(dān)保公司的法人身份為符合條件的抵押人提供連帶保證，抵押人以其土地預(yù)期收益為該公司提供反擔(dān)保。

（二）河北省承包地經(jīng)營權(quán)金融抵押存在的主要問題

1、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制尚未健全

依照2015年國務(wù)院發(fā)布的《指導(dǎo)意見》的規(guī)定，各試點(diǎn)應(yīng)當(dāng)建立抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)緩釋及補(bǔ)償機(jī)制。但本次承包土地經(jīng)營權(quán)抵押的試點(diǎn)改革并未獲得中央財(cái)政普遍性的支持，同時(shí)由于各縣可支配的財(cái)政收入有限，導(dǎo)致對農(nóng)業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金的投入力度不足，有些試點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)基金甚至尚未到戶。

2、缺乏成熟的土地流轉(zhuǎn)交易市場

河北省目前尚未形成成熟的承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，從而造成供求信息不透明，中介組織服務(wù)水平參差不齊，流轉(zhuǎn)交易成本較高等現(xiàn)象，抵押人因此會產(chǎn)生排斥心理，不到萬不得已不會進(jìn)行抵押。有數(shù)據(jù)顯示，2015年初至2016年3月末，四個(gè)試點(diǎn)縣累計(jì)交易農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)面積4.5萬畝，不足農(nóng)村承包土地面積的百分之一。

3、承貸主體的門檻設(shè)置過高

從全省范圍來看，一般金融機(jī)構(gòu)更樂意向農(nóng)業(yè)大戶、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)龍頭企業(yè)等新型主體提供貸款。但本輪土改的目的就是要放活經(jīng)營權(quán)的融資抵押功能，新型的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)主體實(shí)力雄厚，在資金方面的需求遠(yuǎn)不如普通農(nóng)戶強(qiáng)烈，所以如此的制度設(shè)計(jì)與改革的初衷不免背道而馳。

（三）建議措施

1、加大政策宣傳力度

從調(diào)研情形來看，由于政策宣傳不到位，導(dǎo)致多數(shù)農(nóng)戶（企）對本輪土改的基本政策尚不了解，對成立的中介組織的合法性心存疑慮，導(dǎo)致土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)需求不足。因此應(yīng)當(dāng)加大政策宣傳力度，普及經(jīng)營權(quán)抵押貸款的相關(guān)政策，激發(fā)農(nóng)戶（企）經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)積極性，盤活區(qū)域內(nèi)土地流轉(zhuǎn)市場。

2、加快產(chǎn)權(quán)交易平臺建設(shè)

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中介機(jī)構(gòu)應(yīng)充分發(fā)揮相應(yīng)的服務(wù)作用，在土地確權(quán)登記、流轉(zhuǎn)合同審驗(yàn)備案、產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)解、交易信息共享、融資信貸中介等方面形成有效的規(guī)章機(jī)制，同時(shí)盡快建立獨(dú)立、專業(yè)的產(chǎn)權(quán)評估機(jī)構(gòu)，提高產(chǎn)權(quán)評估的科學(xué)性和權(quán)威性。

3、完善產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保機(jī)制

試點(diǎn)地區(qū)一方面應(yīng)當(dāng)積極申請國家財(cái)政支持，另一方面應(yīng)加大本級財(cái)政投入力度，同時(shí)引入社會資本，盡快建立和完善產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保機(jī)制，提高銀行金融業(yè)承辦農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的積極性，消除抵押人申請貸款后的后顧之憂。