我國政府購買公共服務(wù)的困境與突破路徑

張園惠

摘要：近年來，隨著政府服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變，政府購買公共服務(wù)作為一種新型服務(wù)提供方式，被廣泛應(yīng)用于社會的各個領(lǐng)域。并且在黨的十八屆三中全會上也明確提出，要加大政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的購買力度。這種新型公共服務(wù)提供方式，涉及范圍非常廣泛，政府作為購買主體，在社會各個領(lǐng)域?qū)ι鐣w成員提供同等的服務(wù)，為其創(chuàng)建同等的生活條件和發(fā)展空間。對政府購買公共服務(wù)展開研究是建立服務(wù)型政府、增強(qiáng)政府服務(wù)供給量和質(zhì)量、提高財政資金使用率的現(xiàn)實需要。所以本文針對當(dāng)前這一熱點話題進(jìn)行研究。

雖然，政府購買公共服務(wù)這一制度在很多地方取得了一定的成果，但還是存在治理理念滯后、法律保障不健全、制度欠缺、規(guī)范不足等方面的問題，影響了政府購買公共服務(wù)的成效。所以政府要樹立全新的政府購買共服務(wù)理念、加強(qiáng)立法、完善制度化、健全機(jī)制，以保障政府在購買公共服務(wù)方面的全面推進(jìn)。

關(guān)鍵詞：政府購買；公共服務(wù)；困境；路徑選擇

引言

近年來，隨著政府職能的逐漸轉(zhuǎn)變，我國政府逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型、責(zé)任型政府，而購買公共服務(wù)則成為新時期政府的主要服務(wù)職能，為廣大人民群眾和社會各領(lǐng)域提供多形態(tài)的服務(wù)。政府合理運用自身所持有的資金與資源，來滿足社會公眾的多元化需求，對社會公眾提供更多的公共服務(wù)，以此提高公眾的生活質(zhì)量，為社會公眾參與社會活動提供條件和平臺，形成新型的服務(wù)體系。

（一）選題背景和問題的提出

西方國家為了解決二戰(zhàn)后的“市場失靈”問題，所以讓政府直接承擔(dān)起了為社會公眾提供公共福利這一任務(wù)。而20世紀(jì)70年代以后這一制度已經(jīng)成為西方發(fā)達(dá)國家政府提供公共服務(wù)的普遍做法。也是從70年代起，西方各國對社會福利制度進(jìn)行了整改，探索出多種公共服務(wù)市場化模型，而西方政府大多以合同外包的方式將公共服務(wù)分散給一些企業(yè)或社會組織去做，不再獨自承擔(dān)對社會公眾提供福利的責(zé)任。但政府仍作為提供福利的主體，政府部門與社會組織通過合同外包，建立合同關(guān)系，由社會組織承擔(dān)向社會公眾提供服務(wù)的責(zé)任，而政府則負(fù)責(zé)“掌舵”，承擔(dān)出資、監(jiān)督、評估等責(zé)任。

而從20世紀(jì)90年代開始，我國國內(nèi)就有學(xué)者在借鑒西方政府購買公共服務(wù)的經(jīng)驗基礎(chǔ)之上，從我國的實際情況出發(fā)，提出了不同的見解。中國政府也開始在北京、上海等經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)開始試行這一種新型公共服務(wù)提供方式，政府購買公共服務(wù)進(jìn)入探索階段。近幾年來公共服務(wù)逐漸社會化、市場化，政府購買公共服務(wù)被各級地方政府廣泛應(yīng)用于各個領(lǐng)域，不僅涉及社區(qū)服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)、公共衛(wèi)生服務(wù)等方面，并且涉及的服務(wù)更加細(xì)致化和多樣化，不僅提升了政府服務(wù)的供給量和質(zhì)量，還提升了政府的服務(wù)水平，因此對于政府購買公共服務(wù)的研究有一定的現(xiàn)實價值、理論價值。

（二）推進(jìn)政府購買公共服務(wù)工作的重要意義

首先，推進(jìn)政府購買公共服務(wù)工作是構(gòu)建服務(wù)型有限政府的內(nèi)在要求。政府為了更好的滿足人民群眾日益增長并且多元化的公共服務(wù)需求，提供全新的服務(wù)供給模式，構(gòu)建服務(wù)型政府，轉(zhuǎn)型為“有限政府”。政府的職能重心也由穩(wěn)定政治格局、調(diào)節(jié)市場經(jīng)濟(jì)向加強(qiáng)社會管理、提高公共服務(wù)水平轉(zhuǎn)移。

其次，這是提高政府供給水平的必然要求。隨著公共服務(wù)需求逐漸多樣化、層次化，政府只有加快創(chuàng)新提供方式，多元化供給模式，豐富提供服務(wù)主體，才能滿足社會各階層的服務(wù)需求，才能提高政府公共服務(wù)的提供水平，才能建立服務(wù)型政府。

最后，這是提高政府公共財政使用率的重要舉措。政府可以充分發(fā)揮市場機(jī)制的優(yōu)勢，調(diào)動政府和人民群眾的積極性，在購買公共服務(wù)過程中，使公共服務(wù)社會化、市場化，從而節(jié)約成本，不僅最大限度地調(diào)度政府財政資金，也最大程度的發(fā)揮財政資金的使用效益。

一、政府購買公共服務(wù)的基本內(nèi)容

（一）政府購買公共服務(wù)的相關(guān)概念

1.政府購買公共服務(wù)的概念

外國學(xué)者簡單定義政府購買公共服務(wù)即指公共服務(wù)合同外包。而在我國，政府購買公共服務(wù)是指根據(jù)預(yù)先訂立的合同（協(xié)議）或賦予的特許權(quán)，由政府財政提供資金并由政府向服務(wù)供應(yīng)者購買其提供（生產(chǎn)）的商品、服務(wù)或公共設(shè)施，以滿足使用者服務(wù)需求的一種制度安排和實施機(jī)制。

2.公共服務(wù)

公共行政和政府改革的核心理念是公共服務(wù)，即包括教育、科技、文化等公共事業(yè)，也包括為社會公眾參與社會經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動等提供保障。通過公共服務(wù)為社會公眾提供生活、發(fā)展等方面的條件，提供以服務(wù)形式存在的具體表象的公共物品，供公民使用或享受。

3.公共服務(wù)社會化

各國在公共服務(wù)的整改過程中，公共服務(wù)逐漸社會化、市場化是各個國家的共同趨勢。所謂公共服務(wù)社會化，就是根據(jù)不同公共服務(wù)項目的性質(zhì)和特點，以社會需求為導(dǎo)向，鼓勵各種非盈利組織和社會公眾積極參與興辦公益事業(yè)和社會服務(wù)，形成以政府為主導(dǎo)、各種社會主體共同參與的公共服務(wù)供給格局。

（二）政府購買公共服務(wù)的內(nèi)容

政府購買公共服務(wù)可以分為兩種形式，其中一種是政府自身提供的服務(wù)，即政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)及其工作人員，既作為服務(wù)的消費者，又作為被服務(wù)對象。第二種是公共服務(wù)，即政府機(jī)構(gòu)及其工作人員作為服務(wù)的提供者，而被服務(wù)對象則為除政府機(jī)構(gòu)及工作人員以外的社會機(jī)構(gòu)和公民。政府最大化的運用財政資金，提高財政資金的使用效率，以滿足全體公民的多元化需求。

（三）政府購買公共服務(wù)的主要途徑

政府購買公共服務(wù)通過公共服務(wù)引入市場與合作機(jī)制，進(jìn)行供給機(jī)制的改革。在結(jié)合自身發(fā)展情況與充分了解社會公眾的供給需求的基礎(chǔ)之上，對政府的行為進(jìn)行調(diào)整，由政府“直接調(diào)節(jié)和干預(yù)”轉(zhuǎn)變?yōu)檎百徺I、監(jiān)督”，將政府與社會力量分開，實行新時期的新公共服務(wù)政策，將政府購買公共服務(wù)的工作重心放在提高政府服務(wù)供給的效率與效益上。在實行的過程中，政府要結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，制定相應(yīng)的公共服務(wù)方案，并且在收取稅收的基礎(chǔ)之上，吸納更多的社會基金，才能夠為之后的政府購買行為奠定堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。除此之外，政府可以利用企業(yè)、社會組織與社會公眾的力量，建設(shè)陽光政府，對政府的購買行為、過程和結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督。政府還可以建立服務(wù)評估機(jī)制和監(jiān)督體系，考量服務(wù)的實施效果，對服務(wù)實施的過程和結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督。

二、我國政府購買公共服務(wù)存在的困境

（一）治理理念滯后

政府購買公共服務(wù)制度上升為國家決策之后，標(biāo)志著該理念由探索階段已步入提速階段。然而全新的專業(yè)概念，帶來新的效益的同時，對于一部分人來說也是理念挑戰(zhàn)。一部分地方政府部門和政府領(lǐng)導(dǎo)干部思維固化，他們的行為表明他們還停留在計劃經(jīng)濟(jì)時期傳統(tǒng)的政府直接提供公共服務(wù)階段，沒有建立新的治理理念的同時，也缺乏推進(jìn)新理念的認(rèn)識，導(dǎo)致政策制定片面、不夠深入，使其變革受阻，規(guī)模受限。

長期以來，政府是公共服務(wù)唯一的直接提供者，掌管購買公共服務(wù)的一切財政資金。而隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，政府不再是唯一的承擔(dān)者，社會組織的進(jìn)入，合作機(jī)制與市場機(jī)制的加入，使得政府的一部分財政資金轉(zhuǎn)移給了社會力量，由他們提供公共服務(wù)。固化的政府部門和官員對社會組織的存在與發(fā)展認(rèn)識不夠，懷疑社會力量提供公共服務(wù)的能力，質(zhì)疑其是否能合適的運用服務(wù)資金，甚至認(rèn)為社會力量提供公共服務(wù)會阻礙社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，影響社會穩(wěn)定、激化社會矛盾，不應(yīng)扶持他們發(fā)展。

（二）缺乏法律制度保障

2003年，我國政府頒布的《政府采購法》并未對政府購買公共服務(wù)行為作出相關(guān)的規(guī)定，致使各地政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部對于政府購買公共服務(wù)的認(rèn)知存在分歧與偏差，各地政府根據(jù)現(xiàn)有的法律法規(guī)在結(jié)合本地區(qū)實際的發(fā)展情況下，自行制定、頒布本地區(qū)政府購買公共服務(wù)的適用范圍、服務(wù)提供方式、購買數(shù)量等方面的準(zhǔn)則或條例。因為缺少統(tǒng)一的制度規(guī)范，所以各地區(qū)政府設(shè)計的制度不盡相同，僅僅是對本地區(qū)政府的行為作出指導(dǎo)性意見。此外，由于各地方政府也缺乏購買公共服務(wù)方面的理論與實踐基礎(chǔ)，所以制定的制度或條例往往缺乏科學(xué)性、實踐性、可操作性。

國家缺乏統(tǒng)一的科學(xué)的可操作性法律依據(jù)，地方政府又自立相關(guān)的指導(dǎo)政策，致使我國的采購公共服務(wù)的實行存在較大的隨意性、差異性。

（三）監(jiān)督體系不完善

不僅缺乏統(tǒng)一的法律制度會造成政府服務(wù)行為的隨意性，監(jiān)督體系不完善也會造成同樣的結(jié)果。首先，政府作為資金提供的主體，對于資金的運作缺乏監(jiān)管，可能導(dǎo)致貪污腐敗現(xiàn)象滋生，甚至有些官員可能會鉆法律的漏洞，將服務(wù)資金轉(zhuǎn)移到自己名下。其次，政府作為監(jiān)督的主體，上級政府監(jiān)管不到位，可能導(dǎo)致下級的服務(wù)無法達(dá)到預(yù)期的效果。再者，其他監(jiān)督主體，對于涉及的專業(yè)性內(nèi)容認(rèn)識不清、概念模糊，可能導(dǎo)致信息的不對稱，無法對政府進(jìn)行有效的監(jiān)督。最后，若沒有嚴(yán)格的監(jiān)管體系，也可能出現(xiàn)社會組織擅用財政資金或?qū)⑵湔紴榧河校瑸樯鐣娞峁┡c投入資金不符的服務(wù)。監(jiān)督體系不完善，沒有相關(guān)的法律約束，不僅為腐敗提供可乘之機(jī)，也會影響服務(wù)的質(zhì)量和效率。

（四）缺乏評估機(jī)制

政府由公共服務(wù)直接提供者，轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢贫嬲摺?，但卻沒有一套系統(tǒng)的評估體系，來評估政府、社會力量提供的服務(wù)質(zhì)量與效果如何。首先，

無法追蹤社會力量在履行合同的過程中具體實行情況，無法得知實行過程中是否存在導(dǎo)致服務(wù)品質(zhì)下降的隱患。其次，專業(yè)性評估人才和機(jī)構(gòu)的缺乏，難以做出有效的評價，而且無法組織服務(wù)對象對服務(wù)進(jìn)行評價。再者，被服務(wù)對象階層不同，不是完全都具備評估能力，例如老弱病殘這類群體，他們的評估能力就有限。除此，政府與承接的社會力量存在合約關(guān)系、利益關(guān)系，會影響評估結(jié)果的可靠性。最后，如果沒有統(tǒng)一的評估、評判標(biāo)準(zhǔn)，無法比較同一時期不同地方政府或不同時期同一地方政府的服務(wù)績效，考核難以量化。

三、化解我國政府購買公共服務(wù)困境的路徑

（一）更新政府的治理理念

政府要想更新服務(wù)職能，實現(xiàn)服務(wù)型政府、責(zé)任型政府、法治型政府，首先要創(chuàng)新政府購買公共服務(wù)理念，為其提供理念指引、理論依據(jù)。首先，確立法治政府的理念，以法律為標(biāo)尺，規(guī)范、制約政府購買公共服務(wù)的行為。其次，確立責(zé)任理念，政府購買公共服務(wù)不再是傳統(tǒng)的直接單方向自上而下提供服務(wù)的管理方式，而是由社會力量承接提供公共服務(wù)的全新方式。再者，確立契約理念，政府以“購買”的方式提供服務(wù)，要明確簽訂合同雙方的權(quán)責(zé)，使其規(guī)范化、具體化。

政府由“權(quán)利型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤柏?zé)任型”，轉(zhuǎn)變以往的管理方式，更新傳統(tǒng)觀念，充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會力量參與購買公共服務(wù)，將政社分開，責(zé)任下放，形成上下互動、合作、協(xié)商的格局。政府必須改變其全能的形象，將購買公共服務(wù)的責(zé)任交由社會力量承接，相信社會機(jī)體自身的運行規(guī)律，可以承接之一任務(wù)。

（二）建立健全的法律機(jī)制

我國現(xiàn)行的《政府采購法》對于政府購買公共服務(wù)的規(guī)定非常模糊，對于政府的購買行為并沒有作出明確的規(guī)定，以至于政府對于具體的購買類型、購買范圍、采購方式、采購標(biāo)準(zhǔn)、采購程序、資金配置、監(jiān)督與評估等內(nèi)容缺乏統(tǒng)一的制度規(guī)范，致使政府購買公共服務(wù)執(zhí)行、操作隨意性較大。所以，首先，政府要配套相應(yīng)的法律法規(guī)與實施細(xì)則，補(bǔ)充、修改相應(yīng)的條款和內(nèi)容，使政府的購買公共服務(wù)行為有法可依，執(zhí)行更有力度。其次，建立購買服務(wù)管理平臺，配套相應(yīng)的管理規(guī)定，督促政府購買行為制度化、規(guī)范化，促進(jìn)政府購買公共服務(wù)的有序發(fā)展。再者，規(guī)范資金的使用、支付方式，健全購買機(jī)制，可以有效地解決購買過程中可能出現(xiàn)的費用紛爭、資金濫用等問題。

政府健全相應(yīng)的法律制度和規(guī)范，不僅明確了合約雙方的責(zé)任和義務(wù)，還對政府和社會組織的行為進(jìn)行了有效的約束，對政府濫用職權(quán)、以權(quán)謀私和社會組織不法行為進(jìn)行了規(guī)范和管理。除此之外，政府的購買行為、服務(wù)行為更加規(guī)范化、合法化，政府更透明、更有執(zhí)行力。

（三）建立嚴(yán)格的監(jiān)督體系

只有建立一套嚴(yán)格的監(jiān)督體系，才能保證公共服務(wù)購買的順利進(jìn)行，保證政府與社會組織在合作的過程中，任意一方都不存在破壞合作關(guān)系的行為。除去法律法規(guī)和制度規(guī)范對政府和社會組織的監(jiān)督。政府還應(yīng)該引入以下獨立的機(jī)構(gòu)和人員對公共服務(wù)購買過程進(jìn)行監(jiān)督。首先，引入第三方監(jiān)督機(jī)制，防止政府權(quán)力尋租和社會組織不良行為，政府和社會組織的財務(wù)報告、購買合同、公共服務(wù)項目等內(nèi)容由第三方進(jìn)行審計、核查。其次，充分調(diào)動社會公眾的力量，鼓勵社會組織與社會公眾作為獨立的第三方對政府購買公共服務(wù)活動進(jìn)行監(jiān)督。再者，發(fā)揮新聞媒體的力量，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)平臺，發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢，跟蹤相關(guān)信息，公開相關(guān)事宜，使政府購買公共服務(wù)行為透明化、公開化。最后，重視專家學(xué)者的意見，他們能夠運用自身的專業(yè)知識、豐富的實踐經(jīng)驗，對政府購買公共服務(wù)提出建設(shè)性意見，對服務(wù)過程進(jìn)行理性分析，對問題進(jìn)行有效解決。一套嚴(yán)格的監(jiān)督體系應(yīng)該是全面的、多元化的、民主的、法治的。

（四）建立第三方評估機(jī)制

所謂第三方評估是指評估機(jī)構(gòu)依據(jù)評估標(biāo)準(zhǔn)和程序，對評估對象一定時段內(nèi)活動狀況及活動業(yè)績、效益、影響和持續(xù)性進(jìn)行的專業(yè)化評價。評估機(jī)制需要對購買公共服務(wù)的效率、質(zhì)量、績效等方面評定和劃分等級，制定評估方法、標(biāo)準(zhǔn)和績效指標(biāo)，以此考量公共服務(wù)的效益、質(zhì)量，公眾的滿意度，對公共服務(wù)實施有效監(jiān)督和績效管理。首先，結(jié)合監(jiān)督機(jī)制，制定定量、定質(zhì)、定期的考核原則，保證公共服務(wù)的質(zhì)量和效益。其次，建立信息披露機(jī)制，將購買信息公開化、透明化，承接購買服務(wù)的組織也要公開自身的組織機(jī)構(gòu)代碼、證書等方面的相關(guān)信息，為政府購買公共服務(wù)提供決策依據(jù)和參考。再者，鼓勵與支持社會組織或公民作為獨立的第三方參與評估過程。當(dāng)然利益關(guān)聯(lián)的購買者、使用者、承擔(dān)者也要參與到評估環(huán)節(jié)中，但不能成為評估者。最后，對于購買合同中，購買服務(wù)的項目、數(shù)量、費用等內(nèi)容，提供量化參考值，便于政府對服務(wù)的過程、結(jié)果、效果進(jìn)行績效評估。

結(jié)論

隨著經(jīng)濟(jì)水平的不斷提高，人們更加注重生活質(zhì)量，不再滿足于當(dāng)前的生活、發(fā)展條件，追求更高質(zhì)量、多元化的公共服務(wù)。政府購買公共服務(wù)作為新的社會化、市場化手段，成為政府服務(wù)改革、政社分開、政府職能轉(zhuǎn)變、提高政府服務(wù)效益的重要舉措。所以對政府購買公共服務(wù)過程中存在的問題和弊端，需要我們探索解決途徑，補(bǔ)充和完善購買、服務(wù)和過程中的具體規(guī)則，從而合法、適當(dāng)?shù)臐M足公眾對公共服務(wù)的多元化需求，進(jìn)而提高政府服務(wù)效益，打造高質(zhì)量的公共服務(wù)。

本文首先對政府購買公共服務(wù)的相關(guān)概念、內(nèi)容和購買途徑進(jìn)行了概述，然后指出當(dāng)前政府購買公共服務(wù)過程中理念、法律、監(jiān)督與評估四個方面存在問題，并提出解決途徑。其中也存在不足之處，本文只是對購買過程中可能出現(xiàn)的四個方面的問題進(jìn)行了分析和研究，并不代表不存在其他方面的問題，例如政府購買力薄弱、缺乏能承接購買任務(wù)的社會組織、資金缺乏保障等問題。雖然本文還存在一些不足之處，但對于提高政府服務(wù)決策的科學(xué)性、可操作性，提高政府的服務(wù)效益還是有一定的理論價值。